绿色发展理念下我国环境立法的缺陷与完善路径

武静 蔡佳序

(1.黑龙江生态工程职业学院，黑龙江 哈尔滨 150025；2.黑河市司法局，黑龙江 黑河 164300)

绿色发展理念下我国环境立法的缺陷与完善路径

武静1蔡佳序2

(1.黑龙江生态工程职业学院，黑龙江 哈尔滨 150025；2.黑河市司法局，黑龙江 黑河 164300)

绿色发展理念是正确处理环境保护与经济发展关系的新型发展理念。在环境立法中落实绿色发展理念，是可持续发展理念在中国实现本土化的法治化过程与手段。以我国环境立法体系为切入点，从宏观层面概括分析我国环境立法存在的主要问题，指出我国环境立法必须以绿色发展理念为指导，在立法中要充分体现绿色发展理念，加强生态立法体系建设，完善环境法律制度，从而确保绿色发展的顺利实施。

绿色发展；环境立法

党的十八届五中全会将绿色发展确定为五大发展理念之一，绿色发展理念成为我国经济社会全面实施依法治国，大力推进生态文明建设时期的新型发展方式。当前，我国各地区面临着不同性质的环境污染和资源枯竭的问题，并由此导致了不同程度的经济发展困境。环境立法是环境法治建设的基础，也是环境执法、环境司法的基本依据。将绿色发展理念纳入法治轨道，是解决当前发展困境的重要手段和当务之急。

1 绿色发展理念概述

绿色发展理念是以可持续发展为基础发展起来的，可持续发展是既要满足当代人的发展需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁和危害的发展。可持续发展是协调环境与经济社会之间关系的发展理念。绿色发展理念是在可持续发展理念的基础上，与时俱进，以新型化、本土化、具体化为路径，以中国经济社会现实状况为依托，逐渐形成的一种新型发展理念，其本质是可持续发展[1]。

现阶段，我国经济发展和环境保护之间的矛盾已经成为严重制约我国经济社会发展进步的瓶颈。绿色发展要求我们必须正确处理经济发展与环境保之间的关系，为经济社会的转型发展提供一条既能促进经济发展，又能有效保护环境的路径，在环境保护与经济发展之间寻求新的平衡点。

2 绿色发展理念下我国环境立法的缺陷

2.1 立法目的未充分体现绿色发展理念的要求

《环境保护法》在环境法领域具有类似于基本法的地位，对其他环境法律起统领作用。新《环境保护法》颁布之前，原《环境保护法》的立法目的都是以经济建设为中心的①。新《环境保护法》颁布之后，立法目的中增加了“推进生态文明建设”的表述，并将“促进社会主义现代化建设的发展”改为“促进经济社会可持续发展”。大部分专家学者认为，此立法目的已充分体现了可持续发展理念。徐祥民认为，生态文明建设只是次级目的，其落脚点仍然在促进经济社会的发展上。虽然表述中带有“可持续”字样，但经济社会的可持续发展同人与自然的可持续发展相比，对环境保护的要求是不同的，在以“发展”为主流的经济社会中，“可持续”的要求很容易被忽视[2]。对此笔者表示赞同。我国其他环境保护单行法大多颁布较早，而绿色发展理念相对形成较晚，其立法目的也未能体现绿色发展理念的要求。例如，《森林法》是上个世纪末修订的，《森林法》第一条规定：“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。”由此可见，《森林法》立法目的仍然以促进经济建设为主，没有体现森林可持续发展的理念[3]。

2.2 重视污染治理，忽视生态保护

我国的环境立法大多是在上个世纪八、九十年代。长期以来，环境立法以环境污染防治为主，忽视生态保护。在当时特殊的历史时期，我国经济发展主要以东部沿海地区为主，导致东部沿海地区工业污染严重；而以生态资源为主的地区工业落后，环境污染相对少，发展经济只能依靠资源的消耗。因此，长期以来我国环境立法的重点是保护经济发达地区，形成以污染防治为主的环境立法体系，由此，环境法甚至被一度称为“污染防治法”。我国生态保护方面的立法起步较晚，生态立法相对不完善，立法空白较多[4]。新《环境保护法》第十九条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”但是，我国目前尚缺少综合性的生态资源基本法，相关的资源保护仅依靠《森林法》《草原法》《渔业法》等单行法来完成。并且大多数生态法律仍然具有明显的计划经济痕迹，生态保护意识不强。

2.3 环境法律制度不完善

我国环境法律制度按照性质可以划分为事前预防制度、事中管控制度和事后救济制度，制度框架已经基本搭建完成②。但是随着经济社会的发展和绿色发展理念的确立，我国现有的环境法律制度已不适应现阶段经济社会的要求[5]。概括地说，我国的环境法律制度在事前、事中、事后三个阶段存在着一些共性的问题，如法律制度缺失、法律制度不完善、内容缺少系统性、主体缺乏独立性、公众参与程度低，以及与其他制度衔接性较弱等。例如，事前预防阶段的环境影响评价制度在《环境保护法》与《环境影响评价法》的规定上存在冲突。按照《环境影响评价法》第三十一条规定，未批新建的企业可以限期补办环评手续，但是《环境保护法》第十九条对此情形却是加以禁止的；在事中管控阶段，环境执法体制的混乱，导致多头管理、交叉管理现象突出，一旦出现环境问题，部门之间则互相推诿，不利于执法的进行；在事后救济阶段，由于环境行政公益诉讼制度的缺失，使得政府的环境违法行为无法得到有效制约。类似上述种种的制度缺陷，已经严重阻碍了我国绿色发展的进程。

3 绿色发展理念下我国环境立法的完善路径

3.1 充分落实绿色发展立法理念

我国的环境法治发展至今，已有长足的进步，但是环境立法作为环境法治的重要组成部分和环境执法与环境司法的基本依据，必须充分落实绿色发展理念。《环境保护法》是环境法律体系的核心，因此，首先要明确《环境保护法》的立法目的。根据表达习惯，其立法目的可以表述为：为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进人与自然和谐，制定本法。这样的表达既可以反映环境法的本质特点，又能够充分体现绿色发展的理念。同时，其他环境立法也要以人与自然和谐为立法目的，体现绿色发展理念的要求[6]。在立法目的上落实绿色发展的理念，可以保障各项法律的基本原则、基本制度等方面不偏离方向。

其次，绿色发展进程中要求形成政府、企业、公众三方主体共治的模式，因此，各主体要转变传统思维。长期以来，我国受计划经济体制的束缚，政府的职能都是“管理”，而绿色发展理念要求政府的执政理念由“管理”转变为“治理”。因此，在环境立法中要注意加强环境治理模式，由过去单一的管理型立法理念转变为政府、企业、公众共同治理的立法模式。

3.2 加强生态立法体系建设

加强生态领域的立法工作，可以使生态文明建设工作有法可依、依法进行，尽快走向制度化、法制化轨道。首先，填补生态立法空白。在具有基本法地位的《环境保护法》的原则指导下，制定综合性的生态资源保护基本法，为各项生态资源单行立法确立统一原则和基本制度。其次，加强现有各项生态资源单行法的建设，如生态补偿立法等，形成以“资源保护法”为基础，各生态单行法并存的相互统一、彼此有效衔接的生态资源法律体系。立法中要注意提高我国生态领域立法的针对性。比如，加强全国具有典型意义的湖泊、水系、森林、防灾减灾等立法，特别是要重视跨省级行政区域的湖泊、水系、森林的立法。

3.3 完善环境法律制度，促进绿色发展

以绿色发展理念为指导的环境法律制度建设，要求以统筹规划的观点推进绿色发展的要求，将政府、企业、公众三方同时纳入调整范围，形成事前预防、事中管控、事后救济三个阶段相互配合的环境法律保护体系。在我国目前已经存在的环境法律制度中，存在着诸多共性的问题，按照重要程度划分，要从以下几方面进行完善：首先，修改各项法律中彼此冲突的规定，形成各环境单行法与环境保护法相统一、彼此协调的环境法律制度；其次，完善环境执法体制，建立绿色环境执法队伍，树立绿色执法理念，保障环境法律的高效落实；再次，逐步填补环境法律制度空白。例如，完善环保绿色认证制度、环保产业技术标准制度、环保产业配套制度、完善环保产品质量责任、环保产业的违约责任、侵权责任、生态补偿等各项绿色环保产业配套制度，促进绿色农业、绿色工业、绿色旅游业等绿色产业的蓬勃发展。完善环境公益诉讼制度，促进政府履行环境责任，督促企业落实环境义务，保障公众广泛参与。

总之，绿色发展理念是对可持续发展理念的继承和发展，是中国社会转型发展期的新型发展理念。将绿色发展理念纳入法治化进程，完善环境立法体系，是依法治国的根本要求，也是保障经济社会绿色发展的必然选择。规划和完善宏观层面的环境立法体系，能够为微观层面上的环境立法工作提供正确的准则和方向。

注释：

①1979年《环境保护法》(试行)第二条：中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展。1989年《环境保护法》第一条：为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。

②事前预防阶段，是为避免经济发展产生环境危害而设置的制度，如环境影响评价制度等；事中管控阶段，是监督排污单位和个人环境行为的制度，如排污收费制度等；事后救济阶段，是对污染行为及其后果进行处理处置的制度，如限期治理制度等。

[1]竺效，丁霖.绿色发展理念与环境立法创新[J].法制与社会发展，2016(2).

[2]徐祥民.从立法目的看我国环境法的进一步完善[J].晋阳学刊，2014(6).

[3]吴靓.论我国森林法的完善——以中外森林法律制度的对比为视角[J].东方企业文化，2013(6).

[4]张梓太，郭少青.结构性陷阱：中国环境法不能承受之重[J].环境法学研究，2013(3).

[5]卢晓雨.可持续发展与我国环境立法的完善[J].法制博览，2016(9).

[6]李猛.绿色产业法律问题研究[D].重庆：重庆大学，2009.

责任编辑：卢宏业

The Defects and the Perfecting Way of Environment Legislation in our Country under the Concept of Green Development

WU Jing1,CAI Jia-xu2

(1.Heilongjiang Vocational Institute of Ecological Engineering， Harbin 150025, China；2.Judicial Department of Heihe City, Heihe 164300, China)

Green development conceptis a new type of Development philosophyaimed at handling the relation between of environmental protection and economic development. Practiced this concept in environment legislation is the process of legalization and means for sustainable development localization in China. We analyzed points of our environment legislation system from the macroscopic level as the breakthrough point. Then, pointed out green development concept must be the the guiding ideology for environment legislation. At the same time, in order to make sure that green development can go on wheels, we should fully implement the concept in legislation and perfect ecological legislation system and environmental legal systems.

Green development；Environment legislation

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.027

2017-03-19

武静(1978—)，女，黑龙江伊春人，法学硕士，讲师。研究方向：环境与资源保护法学。

D922.68

A

1674-6341(2017)03-0077-03