创新驱动民政事业转型发展的“广州样本”
——广州民政改革创新的实践及启示

王杰秀 何立军

创新驱动民政事业转型发展的“广州样本”
——广州民政改革创新的实践及启示

王杰秀 何立军

编者按：近年来，广州市民政局深入贯彻落实中央和省市决策部署，积极创新，大胆实践，在推进民政事业体系化、法治化、社会化、均等化、智能化、专业化、廉洁化方面取得显著进展。广州的经验做法具有一定示范引领意义，本刊特此刊发，以飨读者。

广州北京路“慈善一条街”公益慈善嘉年华活动现场，市民踊跃参与慈善捐赠

近年来，面对经济发展新常态下广州经济结构调整、社会结构转型、人口老龄化日趋严峻、社会诉求多元复杂、转型升级任务艰巨等实际，广州市民政局深入贯彻落实中央和省市决策部署，立足国家中心城市战略定位和改革发展实际，对标国内国际同类城市，突出前瞻性和引领性，践行“以民为本、为民爱民”理念，在补短板、增优势、谋突破、促发展、创品牌、增强群众获得感和幸福感上狠下功夫，探索出了一条推动民政事业转型升级、服务国家中心城市“五位一体”科学发展的新路子。

注重顶层设计 推进体系化建设

在整体布局上，市民政局将“17551”的总框架作为推动民政改革发展的总指南（即坚持1个思想——为民行政；做好7项重点工作——提高社会救助综合水平、加强社会福利体系建设、发挥社会组织作用、加强基层政权和社区建设、强化双拥优抚安置、做好民政专项事务和基础设施建设、加强党风廉政和队伍建设；推动5项关键改革——养老服务业综合改革、社会救助体系改革、社区治理改革、社会组织体制改革、慈善事业改革；优化5条发展路径——强化法治化、专业化、智能化、多元化、廉洁化建设；实现“全面提升民政事业发展水平，为广州建设国家中心城市贡献力量”1个总体目标）；同时为推动各区（县）开展工作，从核心指标、定量指标和定性指标3个方面，建立了可量化、可对比、可评估、符合国家中心城市发展需要、具有广州特色的民政发展指标体系，作为推动落实考评各项工作的具体抓手。

在业务板块上，对每项业务、每项改革，市民政局都科学设定理念目标、任务措施和路径方法。以医疗救助为例，按照广州市委市政府提出的“患病的市民不因经济问题而得不到适当的治疗”的理念，经过几年不懈探索，建成了政府主体救助（包括资助参保、普通门诊、门特门慢救助、住院救助、临时救助）、商业保险救助、慈善医疗救助、专项重大疾病救助在内的多层次、全覆盖的医疗救助体系，目前每人每年医疗救助最高限额可达35万元，2009年9月至2016年底已为居民提供各类医疗救助230多万人次，支出救助金超10亿元。在养老服务方面，紧抓养老服务业综合改革试点机遇，把补齐短板、破解难题、放开养老服务市场、提升养老服务质量作为主攻方向，按照“服务网络全覆盖、服务内涵多层次、服务载体多支撑、服务格局多主体”的思路，将养老服务工作的重点由养老机构建设转向社区居家养老服务，将服务提供模式由政府主办转向社会力量主办，将居家养老服务的覆盖人群由窄覆盖、政府购买服务为主转向广覆盖、政府购买服务与自费服务相结合，以老年人需求为导向推进居家养老服务供给侧改革；对政府购买社区居家养老服务进行提标扩面，举办社区养老综合体，建设社区居家养老综合服务信息平台，提升全市居家养老服务水平。

注重政策创制 推进法治化建设

一方面，在深入调研基础上，在慈善、救助、养老、社区等领域出台大量法规政策，为改革创新营造良好法治环境。如，颁布实施《广州市募捐条例》，在全国率先放开慈善组织公募权，制定国内首个慈善类社会组织等级评估标准，建立国内首个专业社会监督机构广州市慈善组织社会监督委员会，在全国率先开展慈善组织募捐透明度排行活动；出台实施《广州市最低生活保障办法》以及《广州市临时救助办法》《广州市特困群体供养办法》《广州市教育资助办法》等若干配套政策，以法治方式编密织牢保障困难群众基本生活的安全网；制定实施《关于加快社会养老服务体系建设的意见》《广州市人民政府关于加快养老服务业综合改革的实施意见》《广州市养老服务机构设施布局规划（2013--2020年）》《广州市养老机构用地保障方案》《广州市公办养老机构入住评估轮候暂行办法》等30多项政策，并指导各区政府和市直有关部门出台若干配套文件，在全国率先实施公办养老机构入住评估轮候制度，建立广州市老年人口和老龄事业监测统计制度和由市长作为总召集人的联席会议制度；制定实施《关于全面推进街道、社区服务管理改革创新的意见》《关于街道、社区服务管理体制机制改革创新的实施办法》《关于进一步加强社区居民委员会建设的意见》等近20多项政策，建成街道“一队三中心”（街道综合执法队、街道政务服务中心、街道综治信访维稳中心、街道家庭综合服务中心）136个，打破了以往重管理轻服务、多头管理、权责不清、各自为政的困局，社区治理效能明显提升。

另一方面，及时总结成熟经验做法，通过法制形式将其固化，为持续深化改革创新提供制度保障。如，在社会组织登记管理方面，自2006年3月开始，全市按照“有序放开、有力扶持、有效监管”的工作思路，探索推进社会组织登记制度改革，经过试点、推进两阶段探索，2012年5月1日起在全国率先全面实施社会组织直接登记（依据国家法律法规须前置行政审批类型除外）；2014年10月出台了《广州市社会组织管理办法》，以政府规章形式确认了广州市社会组织直接登记的改革成果，为国家层面推进社会组织管理制度改革提供了经验支持。在政府购买服务方面，出台《广州市财政支持社会工作发展实施办法》《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》等20多项政策，对政府购买社会工作服务的财政支持、购买流程、项目评估、监督机制等关键环节进行全面规范，建成了常态化的政府购买社会工作服务机制。

注重资源整合 推进社会化建设

为最大限度地调动整合政府、市场、社会各方面的力量和资源，市民政局组建了由专家学者、实务工作者、服务对象共100多位成员组成的广州民政“智慧团”，引入多元力量参与决策。建立健全委托合作、公益创投、购买服务等制度，鼓励支持社会力量参与供给公共服务（2008年到2015年累计投入财政资金14亿元购买民办社会服务机构的服务）。探索建立民政品牌、优势项目培育站、集聚园区，支持社会资本创新服务模式，丰富服务内容，满足群众多层次、多样化的服务需求，使市场对资源配置的决定性作用和政府作用共同发挥作用。如，在慈善领域，按照“政府搭台、慈善组织运作、社会参与”的理念，2013至2015年连续举办三届慈善项目推介会，共对接慈善项目1203个，筹集资金12亿元，极大地激发了民间慈善活力。2014至2016年共投入5200万元开展社会组织公益创投活动，共征集项目927个，累计申报资助资金1.8亿、自筹配套资金突破1.5亿元。2016年开展的“羊城慈善为民”系列活动，通过实施传承发展（如慈善项目对接）、创新推动（如慈善+活动）和综合提升（如慈善标志创建等）3大板块19项行动，采用运动众筹、消费乐捐、冠名基金、月捐计划等新形式，拓宽企业和公众参与渠道，使慈善事业在扶贫济困中的积极作用得到充分发挥（全市认捐款物达5亿多元）。在养老服务方面，积极推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”。一方面，深化商事制度改革，实行营利性养老机构“先照后证”审批方式，落实优惠政策，支持社会力量兴办养老机构。全市每千名老人拥有床位38张，其中社会资本投资的约占70%。由企业投资50亿元的2个“养老养生＋健康管理”大型医养社区目前正在建设。另一方面，加大经费投入，完善政府购买养老服务体系。落实《广州市民办社会福利机构资助办法》，按每张床位1-1.5万元的标准给予建设资助，按在院老人每人每月100--300元的标准给予运营资助，2015年两级财政共资助经费6331万元。全市福彩公益金2015年用于养老服务体系建设资金2.4亿元，占市本级留存福彩公益金的57.4%。此外，积极推动成立市级养老服务产业协会、社区居家养老服务协会，发挥行业协会对产业的协调、引导、监督作用；建立营运“广州国际养老用品博览中心”，为从事养老用品企业提供产品展示、信息交流和项目对接服务；举办中国（国际）老龄产业博览会，吸引各类养老企业、机构汇聚广州，打造老龄产业交易平台；培育养老服务类社会组织，引导社会资源流向养老服务领域。

注重共建共享 推进均等化建设

聚焦共享发展理念，在社会救助、双拥优抚安置、社区建设、社会服务等方面坚持城乡一体、区域协同、稳步推进公共服务均等化，增强百姓获得感。社会救助方面，低保标准实现城乡一体（2016年统一提高至每月840元，综合救助水平位于全国前列）；医疗救助覆盖全部户籍人口和外来务工人员，且实施前置救助工作，落实出生缺陷干预、重点病种筛查、残疾儿童及其家庭救助服务；引入社会力量参与流浪乞讨救助管理服务，年均救助量达4万多人次。拥军优抚安置方面，推进“双拥公园”、“双拥苑”、“双拥岛”、“双拥广场”等品牌建设，创建全国双拥模范城“八连冠”；修订《广州市拥军优属实施办法》，出台生活、医疗等11项优抚配套政策文件，连续5年提高优抚对象抚恤补助和优待金标准，实现部分优抚对象抚恤补助标准城乡一体化；出台《广州市退役士兵安置工作实施办法》，实现退役士兵安置城乡一体化。社区建设方面，坚持以“多元治理、多元参与、多元服务”的GPS模式推动幸福社区创建工作，3年时间829个创建社区累计投入资金10.3亿元，建立实体议事平台1349个，网络议事平台877个，通过自我协商解决宠物管理、停车难、加装电梯等热点民生问题3500多个，群众满意度从创建初期的81.01%提高到87.44%，有效整合了多方资源，推动了社区自治能力提升。社会事务方面，免除婚姻登记证工本费，推进婚姻登记信息共享；推进绿色殡葬、惠民殡葬，免除户籍居民及常住人口殡葬基本服务费用，火化率连续五年保持100%，殡葬管理目标考核继续保持全省第一。

注重技术应用 推进智能化建设

积极探索运用“互联网+”、大数据、物联网等现代网络信息技术推动工作转型升级。编制《广州市民政局信息化总体规划（纲要）（2016-2018）》，制定广州民政“互联网+”行动实施意见；建立广州民政大数据库，完善平台功能，促进跨界共享，进一步提升民政信息化水平；构建基于互联网的服务模块，充分发挥互联网的高效、便捷优势，提高民政服务易及性和资源利用率，以实现民政“互联网+”创新驱动发展目标。如，在全国率先建成居民家庭经济状况核对机制，实现与9个部门15类信息共享，核对准确率达98.52%；按照“一个领导机构、一张基础网格、一支网格队伍、一套信息系统、一组管理制度”的基本架构，建立市、区、街道、社区、网格五级联动工作体系，形成“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”的“大城市、小网格”服务管理网络，打破条块分割，消除信息孤岛，推动城市治理架构、治理体系和治理能力建设，提升了联系服务群众“最后100米”的能力和水平；开发广州市社会组织登记管理信息系统，建成“一个门户、两个窗口、三个平台”，不仅实现社会组织登记、变更、注销、换届、年度报告等所有业务均可一站式网上办理，而且通过其中的网络监管平台还可以对互联网上存在的社会组织相关信息进行大数据分析，并定向追踪非法社会组织和社会组织违法违规行为，实现对未登记的、虚拟的社会组织活动情况实时监督等。

注重夯实基础 推进专业化建设

民政事业转型升级必须走专业化发展之路，加强标准、规范、制度、队伍、设施等基础建设。近年来，广州市民政局按照国家等级标准化创建要求和各领域的基础标准、应用标准、管理服务标准推进落实，不断强化标准化建设；细化办事指引流程，强化服务质量细节，不断加强规范化建设；及时总结有效做法，制订正在改革或实施工作的规则规范，不断推进制度化建设；加大政策扶持，加强教育培训，增加财政投入，营造舆论氛围，不断强化队伍建设；积极争取党委政府重视和有关部门支持，不断推进基础设施建设。经过务实地努力，推动全市民政专业化水平明显提升。目前全市村（居）100%达到广东省村（居）务公开民主管理示范标准、100%建立了公共服务站，120个社区成功创建全国综合减灾示范社区；全市1494个社区共配备专职人员9879人，平均每个社区6.6人；全市共有持证社会工作者10248人，数量居全省首位；在《广州市社会组织评估管理办法》等政策实施基础上，联合政府有关部门制定了18类社会组织评估指标体系，在全国首创常态化评估、登记管理机关与业务主管（指导）单位联合评估、市区（县）两级登记管理机关委托评估、等级评估与年度抽查同步关联、委托独立第三方评估等评估模式，实现“以评促建”；同时高度重视重点民生工程基础设施建设，大力推进市福山公墓、市老年病康复医院、市福利院儿童特殊教育康复楼等10项市民生重点工程项目建设，积极推动市社会组织培育发展基地、市慈善大楼等6项民生项目论证工作取得积极进展。

注重从严治党 推进廉洁化建设

市民政局切实落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任，按照“从严、从细、从实、从民政”、“严防、严管、严爱、严查、严惩”、“全员、全责、全方位、全过程”的要求，通过个人养成、制度规范、组织约束、氛围熏陶、监督检查等手段途径，不断强化民政干部职工廉政教育，建立健全长效机制，让廉政不断深入到党员干部的思想、工作、生活中，自觉维护组织权威和纪律尊严，做到廉洁从政、为民行政。尤其值得一提的是，高度重视加强社会组织党建及腐败预防工作，专门联合市预防腐败局印发《关于加强行业协会商会防治腐败工作实施方案》，要求全市行业协会商会成立行业廉洁从业委员会，推进纪检组织建设；深入贯彻中央八项规定，严肃财经纪律，定期进行“小金库”专项治理工作，重点对行业协会强制入会收取会费、强制企事业单位接收服务、擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准等行为进行整治；全市性社会组织自查面达到100%，未发现违法违规违纪问题。

当前，在“五位一体”总体布局纵深展开、“四个全面”战略布局协调推进的大背景下，全面深化改革进入施工高峰期，改革任务落实进入攻坚期，党中央、国务院对民政工作做出了一系列新部署，经济发展新常态、社会复合转型、新型城镇化建设、户籍制度改革、人口老龄化等形势变化对民政工作提出了许多新要求，落实好中央决策部署、适应好形势任务要求、履行好应尽职责是摆在各级民政部门以及党委政府面前的紧要任务。如何正确把握形势，理清思路目标，找准路径方法，采取得力措施，坚持改革创新的思维和手段破解难题、推动民政事业转型发展，广州市民政局的经验做法值得我们学习借鉴。

首先，在思想理念上，广州市民政局秉承“为民爱民”理念，瞄准“为广州建设国家中心城市贡献力量”的目标，努力履职尽责，提升工作水平，增强群众获得感，切实贯彻了习近平总书记提出的“以人民为中心”的发展思想和新发展理念。其次，在总体设计上，广州市民政局将“17551”作为总指南、“民政发展指标体系”作为具体抓手，突显了长远谋划和及时见效相结合、战略定力和精准发力相结合、统筹兼顾与重点突破相结合的科学发展思路和创新驱动策略选择。其次，在路径方法上，广州市民政局主抓“7项重点工作、5项关键改革、5条发展路径”，重点突出，方法科学，措施有效，推动了民政工作转型升级、快速发展。其次，在改革导向上，广州市民政局坚持问题导向，力推社会化、市场化，准确把握了经济新常态下转变政府职能、推进供给侧结构性改革、坚持放管服相结合的精神实质，找准了民政业务与经济社会发展的结合点和深化改革创新的切入点，发挥了政府、市场和社会各自的比较优势和互补作用，代表了民政改革创新的方向。最后，在根本保障上，广州市民政局坚持党建引领，全面从严落实各项党建工作制度，压实“两个责任”，筑牢预防腐败体系，确保清正廉洁，为事业改革发展提供了有力的政治保证和优良的作风保障。总之，广州市民政局创新驱动民政事业科学发展的思路清晰、措施有力、蹄疾步稳、成效显著，既在服务全局中推进了民政事业，又通过发展民政事业解决了党委政府关心、社会各界关注、民政服务对象关切的现实问题，为各地民政部门深化改革、履职尽责、服务大局提供了很好的“样本”。

（作者单位：民政部政策研究中心）