舟山市：推进渔农村社区体制机制改革

张锦 邵东春

舟山市：推进渔农村社区体制机制改革

张锦 邵东春

2005年，舟山市在全省率先开展了渔农村社区建设。经过十多年运行，现有渔农村社区体制的一些短板与问题也逐步显现，到了亟需解决的阶段。一是社区管委会法律地位缺失，与原有基层体制没有制度性衔接。二是社区治理区域设置不尽合理。三是社区机构依靠财政补助，造血机制缺失。此外，社区行政化、事务繁杂、社区干部与群众疏远等问题也不同程度地存在。完善渔农村社区体制机制已经成为创新社会治理的当务之急。

做法与成效

作为新区全面深化改革重点项目，舟山市逐步推进渔农村社区体制机制完善工作。2016年12月基本完成渔农村社区体制机制调整任务。此次改革重点在四个方面实现了突破。

一是渔农村社区建设传承创新，组织体系更加扁平优化。此次渔农村社区体制调整，全面撤销了社区管委会，整合了社区党组织与原村党组织，调整设立了社区村民委员会，优化调整了社区便民服务站，稳定了集体经济组织。这种社区村一体化设置的全新模式，在保留村庄体制特色的同时，融合了城市社区治理体制优势，确立了渔农村社区与城市社区的一体化格局，明晰了社区内各组织分工与运行边界，基本实现了基层治理单元在组织架构上的扁平化与精简化。

二是渔农村自治组织规模适当，社区布局更加科学合理。根据各地社区体制调整方案，全市预计调整设立社区村委会250个；因城市建设、旅游开发、重大项目推进等特殊情况暂时保留村委会44个；通过优化布局、村改居，共减少村委会49个；新增社区居委会15个，社区居委会总数达到109个；因部分镇（街道）特殊历史原因，保留居委会4个。因此，全市共有城乡基层自治组织407个，按照1000户到2000户的规模标准，比较适合舟山市目前115万常住人口对基层组织的设置要求。

三是社区便民服务站有效覆盖，服务功能更加健全强化。此次渔农村社区体制调整突出了社区便民服务站作为渔农村基层组织力量重要一翼的角色定位，作为强化社区服务功能的基础平台与载体。同时，为兼顾精简高效与有效覆盖，除居民人数较多的离岛以外，全市不新增社区便民服务站数量，实行一站共用、一站多点、以岛建站、乡镇辐射等多种模式，实现了公共服务与社区综合设施的有效覆盖。白泉镇皋泄、米林等部分渔农村社区探索在便民服务站设置社工站室、建立家园理事会，开展公益服务项目，调动社会力量参与，进一步增强了便民服务站综合服务能力与水平。

四是社区运行经费明确标准，综合保障更加全面有力。对于基层社区关心的组织运转经费、人员薪酬问题，此次明确了“人口规模1500人以上的社区组织运转经费每年不少于10万元、其他社区不少于5万元”及“以渔农民人均可支配收入两倍为基准，比照社区干部待遇标准，按一定浮动比例，统筹确定便民服务站专职工作者薪酬水平”等标准，同时明确了地方财政预算对社区运行经费的兜底保障责任。渔农村社区信息化通过新区智慧民生项目、12345热线服务平台、社区便民服务站免费WiFi建设等，通过实现智能化、一体化、联动化，助推社区民生服务实现便捷化、高效化、贴心化。

此次改革还进一步强调了严格控制新增财政保障待遇人员、严格控制新增社区便民服务站等要求，推动渔农村社区运行精简效能。

推进渔农村社区建设工作的几点思考

此次体制机制改革工作是群岛新区背景下推进全市域城乡一体化发展的重要尝试，是对长期以来舟山渔农村社区化建设经验教训的自我扬弃，是完善农村基层治理结构的创新探索，具有区域性、特殊性、实验性的特点。对于下一步，尚有几点值得进一步思考与探讨。

一是完善渔农村社区体制机制，必须久久为功确保各项举措落到实处。2016年，撤销社区管委会、建立新的社区村一体化组织体系等体制调整工作告一段落。但从理顺基层治理体系来看，这只是基本完成了硬治理的第一步。无论是新的社区组织运行磨合、社区便民服务站建设以及社区工作人员职业化，还是社区工作事项准入制度、社区组织运行保障机制、社区信息化以及集体经济发展，都需要各有关部门出台配套政策、坚持机制常态化，才能真正实现政策落地、基层受惠。

二是完善渔农村社区体制机制，必须统筹推进各项涉农体制改革。近几年来，舟山市接连推进渔农村集体资产股份制改革、渔农村社区体制改革、户籍制度改革等几项重大涉农体制改革。这几项改革实际上涉及到城乡发展一体化的核心内容，且是互相关联的系统工程。如，户籍制度改革消除了城乡居民的身份差别，也缩小了相关的待遇差别，但是由于村委会组织法与居委会组织法等法律法规的存在，使得村民与居民区别认定的情况依旧存在，尤其是村居委会选举中选民资格的认定；加上舟山市由于开发建设特殊背景，户籍在渔农村社区的居民以及户籍在城市社区的村民如何破除身份差别就地融入，还需要立法突破。同时，依附在村民身份上的村级集体经济权益也不可能随集体资产股改马上全部剥离，村居民户籍身份的实际差别还存在，因此影响了户籍制度改革的推进效果。而上述两项改革也影响了渔农村社区体制改革，使得村委会还不能彻底过渡到居委会、实现城乡自治组织统一化，也使得自治组织与集体经济组织之间的关系定位需要通过长时间磨合才能加以进一步明晰，渔农村社区体制改革中关键的“党、政、经”机构扁平、职责明晰、协调运行的体制思路真正落地还有待时日。

三是完善渔农村社区体制机制，必须把强化社区自治与服务能力放在重要位置。中办、国办《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》（中办发〔2015〕30号）明确指出要强化农村社区的自治和服务功能。激发渔农民参与的主体意识，公共服务在渔农村的有形覆盖和有效覆盖，渔农村市场化便民利民服务引进，渔农村社区社会组织培育，渔农民公益志愿行为引导，以及共享城市社区治理人财物资源，是未来一个时期新区渔农村社区建设的新任务、新课题。

四是完善渔农村社区体制机制，必须高度重视社区建设组织领导体制的顶层设计。在社区建设实现软治理转型的背景下，要高水平地推进城乡社区建设工作，有必要从以下两方面进行组织领导体制上的突破：一方面，要建立实体化的职能机构。学习广州、上海、南京等先进地区经验，在党委政府综合层面建立社会工作（建设）委员会，常设办事机构，强化调查研究、统筹规划、政策建议、指导协调等职能。另一方面，要建立常态化的工作机制。如一年一度的委员会全体会议，一事一议的联席会议制度；再如针对党政部门的单项考核赋分机制，以及针对基层政府与社区的双向测评机制；还有探索财政性社区资金的部门统筹整合机制，解决社区重复争取、政府重复投入的问题。

（作者单位：浙江省舟山市民政局）