规范集体“三资”管理探析
——以湖南省怀化市鹤城区为例

●杨贤军 吴苏妹 陈 梅

规范集体“三资”管理探析
——以湖南省怀化市鹤城区为例

●杨贤军 吴苏妹 陈 梅

集体资金管理混乱、集体资产分配不公、集体资源流失严重是当前农村（城市社区）基层比较突出的问题，不仅直接侵害了群众利益，破坏了农村改革发展的成果，一些基层干部也因此贪腐。湖南省怀化市鹤城区对集体“三资”管理探索出“平台交易、线上公示、全程监管”模式，创新集体“三资”管理机制，有效堵塞管理漏洞，取得初步成效。

集体经济三资管理平台建设

湖南省怀化市鹤城区从源头和机制上规范农村村级、城市社区集体资产、资金、资源“三资”管理，实行“两级平台、三级管理”，即设立区交易中心和乡镇（街道）交易站，实行区、乡镇（街道）、村（社区）三级管理，并探索出“平台交易、线上公示、全程监管”模式，在平台建设、制度创新和网络监管等方面取得了一定成效，“三资管理”工作走在了全省前列。

一、“三资”管理的有益探索

鹤城素有“滇黔门户”、“全楚咽喉”、“五省通衢”和“火车拖来的城市”之称，是湘鄂渝黔桂“五省边区”极为重要的交通枢纽和物资集散地。鹤城区成立于1998年，是怀化市唯一的主体城区，辖区共有3个乡镇、7个街道和1个旅游度假区，下辖62个村和64个社区，总面积722平方公里，其中城市建成区面积60平方公里，全区总人口60万人，是武陵山片区规划建设6个中心城市中人口最多的城市。全区村（社区）集体拥有固定资产3.96亿元、物业面积17.74万平方米、资源面积7.35万亩。

（一）主要做法

1、建立组织体系。鹤城区高度重视村（社区）集体“三资”管理工作，将其作为一项改革新举措来抓。区委、区政府多次召开专题会议讨论研究，成立了以区委书记任组长、相关区直单位和乡镇（街道）负责人为成员的“三资”管理工作领导小组，领导小组办公室设区财政局，具体负责“三资”管理日常工作，并设置机构，增加编制，新成立了鹤城区村（社区）集体“三资”监督管理办公室、鹤城区村（社区）集体“三资”交易服务中心和交易站，组织体系基本建立起来，形成了政府高位推动、部门联动发力、层层狠抓落实的良好工作态势。

2、落实政策保障。先后出台了《怀化市鹤城区村（社区）集体“三资”交易平台建设方案》、《怀化市鹤城区村（社区）集体“三资”交易管理办法》、《怀化市鹤城区村（社区）集体“三资”清产核查工作方案》、《怀化市鹤城区关于违反村（社区）集体“三资”管理规定行为问责暂行办法》等一系列文件，制定了竞投规则、管理规定和信息公开等规章制度，编制了一套涵盖国家、省市相关政策及参考范本的《资料汇编》，基本上建立了“三资”管理制度体系。

3、全面清产核资。一是开展资产清查。2016年5-7月全区开展了大规模、全覆盖的村（社区）集体“三资”清查工作，全面清查62个村和64个社区集体经济组织的所有集体资金、资产和资源，包括各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产、其他资产和债权债务、资本等。通过清查摸底、登记汇总、张榜公布、村（社区）会议确认、乡镇（街道）审核验收等程序，村（社区）集体资产清理核实工作完成率达100%。二是重新评估定值。通过政府购买服务的方式，聘请专业评估公司对部分村和社区的老旧厂房、房产门面等闲置固定资产，进行重新评估，明确了这部分资产的经济价值，为资产交易提供了依据。三是明确产权关系。对产权关系不明晰的集体资产，依据国家法律、法规和有关政策规定，理顺产权归属关系，维护集体经济组织的合法权益，对清理出来的不实资产按有关规定和民主决策程序及时进行处置，确保农村集体资产不流失。

4、严格规范操作。创建了鹤城区村（社区）集体“三资”交易服务平台，该平台是集信息管理、组织交易、公示公开、全程监管于一体的综合信息系统，涵盖了鹤城区62个村和64个社区，主要建设内容有1个交易中心、11个乡镇（街道）交易站和1套监管系统，总投资近300万元。主要功能包括规范“三资”监管、优化“三资”配置、组织交易活动、规范合同管理、强化公示作用，为农村和社区基层集体经济组织提供标准化、制度化、规范化、程序化的综合服务。一是实行分级交易。利用平台优势，探索“分级交易”模式，科学划分“三资”分级交易标准、合理分流。凡符合“交易面积5亩以上、租期5年以上、金额10万元以上”任一条件的交易，必须进入区交易中心交易，实现“大额进交易中心、小额进交易站”的分流交易模式。二是完善交易流程。所有的交易均需经过平台的“编制方案-民主表决-交易初审-资格复核-委托交易-组织交易-公开竞价-结果公示-合同签订-归档备查”十大流程，所有交易流程和环节线上线下同步更新，全程公示公开。三是公开交易信息。资产交易前，交易方案需在村（社区）公布5日，交易中的报名信息需在平台公布7日以上，交易完成后的结果需在平台公示5日，信息公开公示贯穿于交易的全过程。群众还可以通过鹤城“三资”平台网站、信息触摸查询屏、手机微信、APP客户端和传统公告栏等方式，随时了解查看相关交易信息。今年3月份区交易服务平台正式运营两个月来，全区已发布村务社务信息1216条、财务信息13103条，完成交易3笔，资产租赁5宗，正在进行交易3笔。四是推行竞价交易。推行“三资”阳光竞价交易，参照市场价格确定交易底价，通过民主表决确定交易方案，面向社会公开竞投，以竞投竞价确定中标人，采取价高者得（建设工程发包类采取价低者得）的方法，实现了交易价格与市场价格的无缝接轨，既化解了集体资产普遍存在的制约矛盾与难题，又促进了集体资产增值溢价。如盈口乡榆市村位于市区舞水路的168号门面通过4轮举牌竞价，最终以高于底价2000元每平方米（增值达30%）的价格成交，成功实现了集体资产的保值增值。

5、强化监督管理。一是建立预警机制。区“三资”交易服务平台系统功能强大，拥有强大的中央数据库，具有底库数据管理、财务资金结算核算、竞投竞价交易、财务资金监控、动态信息发布和合同管理等运营监管功能，全程智能化无缝关联，能有效弥补财务核算和合同资金收支的管理漏洞，及时发布预警信息。二是强化监督检查。“三资”交易采取“三级监管”的模式，明确了区纪委（监察局）、乡镇（街道）纪委和村（社）务监事会组成的三级监督网络，对全区“三资”交易活动开展监督检查，对涉嫌违法违纪行为实行零容忍，切实维护基层集体经济组织和群众利益。目前未发现“三资”违法违规情况。三是严肃追责问责。制定《怀化市鹤城区关于违反村（社区）集体“三资”管理规定行为问责暂行办法》，明确了对村（社区）村支两委班子成员的16种违规行为，区交易中心及交易站工作人员的12种违规行为，乡镇（街道）主要领导及分管领导的13种违规行为，区相关部门主要领导及分管领导的10种违规行为，实行严肃追责问责。

（二）主要成效

1、明晰了“三资”台账。对集体“三资”全面清理核实，实行造册登记，全区62个村和64个社区农业人口11.63万人，村（社区）集体资源面积7.35万亩（含建设用地2700亩），农用地总面积5.78万亩，其中耕地2590亩，水面270亩，林地4.85万亩，其他资源面积1.57万亩；资金1570万元，其中银行存款1500万元，现金70万元；固定资产3.96亿元，物业资产面积17.74万平方米，其中办公楼6.32万平方米，公益物业3.77万平方米，商住楼5100平方米，商铺5000平方米，厂房6600平方米，其他物业资产近2万平方米。通过核实村（社区）集体资金、资产、资源，摸清了村（社区）集体家底，进一步理顺了村级财务关系，各乡镇（街道）根据清理核实结果建立健全了“三资”管理台账，为规范管理村级财务，按程序发包村集体资产、资源和建设工程，发展壮大村集体经济奠定了坚实的基础。

2、规范了财务管理。将全区的乡镇（街道）财务系统接口接入到“三资”平台系统，不断加强会计基础工作和监督预警机制，有效地规范了村（社区）财务管理，杜绝了暗箱操作和违规操作，控制了乱报销、乱开支行为，最大限度地防止了集体资产的流失。

3、加强了廉政建设。“三资”问题始终是广大基层群众最关心的热点难点问题，也是基层干部违纪违法问题的多发领域。加强“三资”管理，从源头上杜绝了集体“三资”体外循环漏洞，极大地减少了基层干部职务违纪违法行为，有效防止了“雁过拔毛”式腐败，为集体经济发展营造了良好氛围，是基层党风廉政建设的一种制度创新。

4、化解了基层矛盾。当前诱发和导致农村不稳定的因素很多，主要包括集体资金管理混乱、集体资产分配不公、集体资源流失严重等。这些问题的发生直接侵害了群众利益，破坏了农村改革发展的成果，影响了农村基层政权的巩固。截至目前，“三资”平台共发布党务信息1508条、村务社务信息1216条、财务信息13103条，这些举措赢得群众的高度认可，有效促进了基层组织的民主监督。可以说，加强对村（社区）集体“三资”的管理，是在新的历史条件下壮大集体经济的重要形式，不仅能够有效地促进集体经济发展，更能为基层党组织提高执政能力、巩固执政地位提供重要物质基础。

二、存在的主要问题

一是思想认识有欠缺，推进力度不够。改革的过程就是思想解放的过程，但仍有个别乡镇（街道）和少数村（社区）思想观念还没有转变过来，工作还停留在原来的管理水平上，没有读懂学透新政策、新要求，工作推进慢、宣传不到位，甚至存在观望和推诿心态。

二是历史合同欠规范，清理难度较大。受历史因素影响，开展平台交易以前，少数村和社区集体签订的合同不够规范，存在条款不明、权利和义务不清等问题，甚至出现优质资产长期低于市场价出租出售，集体资产出现流失等现象，全面清理和重新签订合同有难度。

三是监管覆盖面不够，向下延伸不足。纳入清产核资和平台交易的“三资”只覆盖到了村和社区集体组织这一层面，而组级集体的“三资”尚未纳入监管范围，存在一定的监管盲区。

三、深化“三资”管理的措施

“三资”管理是一项创新性的工作，各地的操作模式和管理方式不尽一致，鹤城区按照集体“三资”交易产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的管理体制和运行机制，后阶段将突出以宣传引导为切入点、以平台交易为主线、以督查考核为手段、以队伍建设为保障，全面深入推进这项改革，确保抓出新成效。

（一）加大宣传力度，营造浓厚氛围

群众参与是开展“三资”管理工作的基础条件，要开展多方位、深层次的宣传活动，广泛引导群众参与到“三资”管理中来。一是开展现场宣传。在集体资产较丰富的村和社区，开展现场“三资”知识普及活动，通过发放宣传单、播放视频和扫微信二维码等方式，引导村（社区）群众关注交易动态，学会信息查询。二是完善线上宣传。注重开展“三资”相关信息的网上宣传报道，不断加强与怀化新闻网、新湖南等新媒体之间的合作，为全区“三资”管理工作创造良好的氛围。三是广泛交流学习。加强与先进地区学习交流，既要学习先进地区的做法和成功的经验，又要适当推介鹤城的优势和特色。

（二）提升运营水平，增强平台效能

一是明确目标任务。预计2017年，全区可完成“三资”交易70笔以上，交易金额300万元以上，实现资产增值8%以上；完成工程发包40起以上。二是坚持问题导向。要有针对性和侧重点地解决“三资”管理工作中出现的突出矛盾和问题，及时寻找解决办法，做到发现一起解决一起。三是提高创新能力。“三资”平台系统是一个开放的系统，需要不断更新、升级。同时，结合“三资”管理工作与“互联网+”发展趋势，不断创新工作方法和思路，探索网上竞投等先进的交易方式。

（三）强化监督职能，完善考核机制

一是制定相关举报制度。结合“三资”管理办法等已出台的政策文件，制定相关监督举报制度，从制度上保障群众的监督权利。二是完善多种监督方式。通过设立举报信箱、举报热线和网上举报等方式，保障群众举报渠道的畅通。三是严厉打击违规行为。对于违反管理相关规定的责任和个人，一经查实，该追责的要追责、该处分的要处分、该移交司法机关的要移交司法机关。四是完善考核机制。建立健全“三资”平台运营考核绩效指标，完善绩效考核制度，将“三资”管理工作纳入年度考核中来，切实加强考核奖惩。

（四）加强队伍建设，提高管理水平

一方面，组织交易中心和交易站工作人员、村（社区）主要负责人及“三资”管理人员系统学习相关规章制度、操作流程等业务知识，提高业务能力和水平。另一方面，不断充实人员，以招考或抽调等方式吸引一部分业务骨干加入“三资”管理工作队伍。■

（作者单位：湖南省怀化市鹤城区财政局）

[1]杨菊.关于我国农村集体三资管理工作中的问题和对策解析[J].现代企业文化，2014，（26）.

[2]徐昌艳.浅谈农村集体三资管理存在的共性问题及对策[J].经营者，2016，（03）.