我国街区制的合法性评析与制度建议

王珊珊

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

我国街区制的合法性评析与制度建议

王珊珊

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

街区制政策是一项创新城市治理模式的重要改革举措，符合建设以人为核心、适宜人居城市的价值追求。其在宪法、物权法内都能寻求到合法依据。街区制的推行有缓解交通压力、完善公共服务等重大利好，但存在着缺乏立法指导，实践操作难的问题。政策顺利推行的关键点在于用立法指导实践，同时政府坚持依法行政。具体而言要坚持物权平等保护主义、合理确定补偿标准、明确收益分配并解决居民后顾之忧。

街区制； 建筑物区分所有权； 公共利益； 依法行政；

为了推进新型城镇化，促进城市科学发展，中共中央、国务院2016年2月6日发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》肯定了当前我国城市建设取得的成就，但也认识到目前城市规划管理中存在的若干问题。《意见》第（16）项提出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”政策一经提出，引发了社会各界的广泛讨论。有人认为，街区制就是简单的“拆围墙”，侵犯了私人财产权，与宪法所规定的合法私有财产不受侵犯相悖。这种观点其实是对街区制政策的一种片面化的误读。笔者认为有必要厘清街区制政策的法律障碍，为发挥这一政策的功能夯实基础。

一、外国街区制简介

西欧和北美的城市多为开放式的社区，称为“BLOCK”（街区），街区制在美国、英国、德国、等国家发展较早，也相对成熟。例如美国纽约第五大道就是著名的街区。英国于1967年制定了《街区保护法》，这对英国的城市管理和环境维护起到了积极作用。1971年英国修改《城乡规划法》，街区制被纳入到城乡规划当中一直延续至今。

二、街区制的功能分析

BLOCK实为五个单词首字母的缩写：Business(商业)、Lie fallow(休闲)、Open(开放)、Crowd(人群)、Kind(亲和)。从这五个单词可以看出街区制的价值导向。街区制对居民生活、城市发展、市政管理都大有裨益。现阶段我国尝试探索街区制正是总结世界先进城市规划经验，欲发挥街区制在社会综合治理、经济发展等方面的功能。街区制的实行将推动我国城市建设将迈上一个新台阶。

（一）强化社会治理

1.缓解交通压力

街区制的实行给人最直接的感受是疏导了交通。我国目前在道路建设中强调主干道的建设，建成了宽马路、大路网。但在城市内部，由于支路不发达，“道路微循环”不畅通，加剧了交通拥堵，增加了人们出行成本。我国城市中大都建设了高端住宅小区，例如上海汤臣一品小区，占地范围大，且不允许外来车辆进入，使得多条道路成了“断头路”，车辆行人只得选择绕行。因此，实现小区内部道路的公共化，分解了主干道车流量，加速城市内部微循环，分流车辆，可以大大缓解城市交通压力。

2.加强城市管理

社区可以说是社会的“微细胞”，每一个“细胞”健康了，城市管理也将井井有条。成片的封闭小区不利于进行管理，往往会滋生恶习甚至成为犯罪的温床。例如，许多的传销窝点就隐藏在住宅小区中，执法人员不易发觉。开放式的社区将营造一种良好的居民交往空间，激发社区的活力，推动社会治理模式的转型，将从单纯依靠围墙和物业管理的封闭管理模式转变为更强调社区居民自治和业主委员会作用的开放式治理。更有益于打造适宜人居、人性化的城市空间。

（二）提升经济效益

土地集约利用程度不高是我国城市建设过程中的一大弊病。开放式的街区制将会带来更多的临街空间，为商品零售、生活服务等第三产业的发展提供了良好的契机。例如，美国纽约的第五大道就是目前全球零售业租金最高昂的场所之一，实现了巨大的经济价值。因此，功能更加多元的布局将促进城市资源的高效利用，使得土地的商业价值显现，带来更高的经济活力。

另一方面，开放式的社区将使小区内部的管理难度加大，传统的靠人力的物业模式将无法更好地实现管理，因此间接推动了物业管理企业的更新换代。率先完成智能化、科技化管理的物业企业将会赢得更多市场，取得更高收益。

（三）完善公共服务

《意见》提出要逐步打开的不仅有普通住宅小区，单位大院也在开放之列。单位大院的绿化、公用设施一般较为完备，单位大院的开放就直接为城市居民提供了更多的休闲娱乐空间。此外，已建成的住宅小区如果要开放，必然要求政府提供更多的公共安全保障设施，如路灯、监控设备等。可以说街区制政策推动了公共服务的完善。

三、街区制政策的合法性研判

政策与法律的关系是讨论街区制政策是否与现行法律法规相悖的前提。《意见》作为中共中央和国务院联合发文的政策，是执政党和国家最高行政机关共同出台的。执政党的政策须得有正当性，而最高行政机关的政策须得有相应的法律依据。街区制政策的功能和益处前文已做论断，不再赘述。街区制政策合法与否须从宪法、物权法、城市规划及土地管理法律法规方面寻找依据。

（一）宪法依据

住宅小区的业主对小区内道路的共同共有的权利属于公民私有财产范畴。现行1982年宪法第13条明确宣示：公民的合法私有财产不受侵犯；国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。此处所言的不受侵犯绝不意味着公民私有财产在任何时候都不得触碰，宪法条文中已经存在对公民合法私有财产的限制条款：国家出于公共利益的需要，可以依照相应法律规定对公民私有财产实行征收或征用并给予补偿。因此，简单的将开放住宅小区理解为是侵犯了公民的私有财产权的行为，进而违反宪法的观点是不成立的。如何在宪法的框架下既不损害公民合法的私有财产权，又能够最大程度的满足公共需求和公共利益，促进经济社会发展，须得进一步细化街区制的操作细则。

（二）物权法依据

《中华人民共和国物权法》第73条的规定对建筑区划内的道路、绿地、和物业服务用房的所有权归属问题做了明确的界定。

1.建筑区划内的道路

建筑区划内的道路除属于城镇公共道路外，应属于全体业主共有。属于城镇道路的内部道路本身就承担着一系列的职能，在街区制背景下不会发生权利冲突的问题。而属于业主共有的道路则必然产生征收征用和补偿问题。如果将已建成的封闭式小区的内部道路公共化，实质上是将业主共有的财产转变为公共之用，与业主权利的本质——建筑物区分所有权相冲突。

2.建筑区划内的绿地

小区内绿地的归属有多种情况。如果属于城镇公共绿地的，则不归属于任一开发商、某一业主或全体业主。其开放也属应有之义。如果绿地明示属于某业主或者开发商[1]，则是该业主或开发商的私人财产。此处可以做分类讨论：未被独立登记为一项不动产的绿地，则被公摊至区分所有的建筑物的面积之中，即由全体业主共有。被单独登记为一项不动产的绿地，可以按照商品房销售合同的约定归属某业主，也可以依约定由全体业主共有，或仍归开发商所有。总而言之，建筑区划内的绿地，或为城镇公共绿地，或为小区业主的私人财产，或仍属于开发商。

如何克服开放街区与业主的建筑物区分所有权之间的冲突？物权法本身也给出了答案[2]。《物权法》第42条第1款规定：为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和其他不动产。此第42条的规定是对宪法规定更为细致的表述。

（三）城市规划及土地管理方面的依据

关于机关大院的开放根据，可见我国现行的《土地管理法》第54条、《房地产管理法》第23条明确规定，国家机关用地是经县级以上人民政府依法批准，以划拨的方式，土地使用者无需缴纳土地使用权出让金。由此可知，在《意见》要求开放之列的机关大院用地本就属于公有，其内部道路开放为公共道路在法律上没有任何疑义。更是契合了现阶段倡导建设服务型政府的现代政治文明。

四、街区制政策面临的问题

“立法先行”是目前我国推行重大改革时必须遵循的步骤[3]。唯有立法在前，实践在后，才能保证改革在法治的框架下进行。街区制政策的推行无疑是一个政策引导立法的过程。街区制政策的宪法、物权法依据均是宏观层面的解释，并无一部具体可行规定以指导实践。完善街区制立法、顺利推行街区制应当解决以下几个问题：

（一）街区制立法是中央立法还是地方立法

通说认为，中央和地方立法权限的划分的实质是中央和地方之间权力和利益的配置问题。具体的划分标准有二，一是立法事项的重要程度，即涉及国家主权和安全、国防外交、国家基本政治经济文化制度、国家机构的设置及职权划分、公民的基本权力义务等重要事项，均由中央立法，重要性次之的事务由地方立法。二是视事项的影响范围，即判断立法事项是有全国范围内的影响还是在地方范围内产生影响。笔者认为，街区建设属于地方立法问题，不宜由中央统一立法。因为各地方的地理环境、城市形态、风俗人情各不相同，很难通过中央立法一以化之。立法上应该具体问题具体研究，结合各地的社会经济情况和民情民意制定街区制推行的地方性法规。

（二）“公共利益”的界定

公权力是有边界的，不可能无限制延伸，《物权法》规定了所有权人对自己的动产或不动产享有占有、使用、处分、收益的权利，同时也规定了公权力干预私人物权的基础——公共利益[4]。“公共利益”是典型的不确定的法律概念，如何具体断定某一事项是否符合公共利益？《物权法》也并没有对公共利益做具体的界定。根据公共利益本身的特点，我们在理解公共利益时需重视几个特点：首先，公共利益不具有盈利性。因此凡是属于商业开发的，必不符合公共利益范畴。其次，公共利益具有公共物品的特点，排除私益性。社会生活中属于公共利益的情形是无法做清单式列举的，但凡属于公共基础设施建设、社会公共事业和社会福利必属公共利益范畴。笔者认为，街区制建设是城市规划中公共基础设施建设的一环，是社会福祉的需要，不具有盈利性的目的，属于社会公共利益的范畴。

五、我国街区制的完善建议

（一）完善小区业主利益补偿机制

街区制政策的施行虽有诸多重大利好，但在实施过程中还面临着传统观念的阻碍、业主权利如何保障的问题。政策推行的关键在于如何妥善解决小区业主的合法权益与社会公共利益之间的冲突，因此，急需从立法上完善相应的利益补偿机制，为街区制的推广夯实基础。

在物权法领域，征收征用属于国家取得所有权或使用权的一种方式，是私法领域内，除买卖、赠与之外的物权变动的一种特殊情形。如上所述，已建成的住宅小区的开放实质上是为了公共利益的需要而牺牲了业主部分的私有财产权，应当依据相关法律规定予以补偿。而目前街区制征收征用的程序、补偿标准均存在盲区。如果不能实现业主利益和社会公共利益的合理均衡，街区制将无法推进。在街区制补偿标准方面，存在合理补偿、市价补偿、公平补偿等观点。笔者认为，“合理补偿”是更为科学的：其一是合理补偿针对的是全部的直接损失，对于间接损失不予补偿，这是征收征用的公益性质所决定的。其二，补偿数额要参照市场价格、被征收征用的不动产所在的区位、用途等作为参考。对于规章以下的规范性文件确定的补偿数额高于法律法规的，应当从保护被征收征用人的合法权益的角度考虑，予以认可。

（二）政府主导，依法行政

十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，文件中提出健全决策机制，重大决策需要经过公共参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策的过程，以保证决策的科学民主性。在街区制政策的推行的过程中，政府应当明确自身职能定位，行政征收征用只有在法律规定了征收补偿的种类和额度时才能进行，“法无授权不得为”。行政机关要通过规范自身权力，合法的行使行政管理职权行使来保障公民权利。具体应当做到以下几个方面：

1.坚持民主决策

一个住宅小区开放与否须得经过小区居民的参与讨论、共同决策，而不是许多民众所担心的简单粗暴的“拆围墙”。开放后的小区居民安全、居住环境都会受到一定影响，小区的管理成本因此提高。小区内道路的宽度、路面的承载能力也是必须考量的因素。因此，政府应该加强宣传指引，强调开放的理由而非开放的方法，破除民众的心理藩篱。

2.坚持科学决策

现代化城市建设更讲求科学合理规划，“规划远比拆墙更重要”。街区制的推行过程中政府应做好控制性计划和修建性计划，科学合理规划城市功能分区。开放之前做好可行性研究。在此基础上，加大公共服务力度，努力解决好小区居民的安全保障、业主停车需求、物业管理等一系列后顾之忧。

（三）因地制宜，区别开放

中国传统文化素来讲求封闭式的住宅环境，以保卫人身财产、显示身份地位，现代商业小区的封闭程度更是成为了楼盘最重要的附加值之一[5]。机关单位大院的门禁亦是权威的象征。不分轻重缓急，“一刀切”的开放模式必然引起民众异议。开放小区和单位大院宜缓宜细，因地制宜。

1.商业小区

第一，在建的商业小区的道路建设，应该加强源头控制，先规划后建设。预先衡量交通影响、商业价值等因素，而后纳入开发建设计划配套建设。第二，已建成的商业小区，也应当具体问题具体分析：对于地处偏僻或者中小城镇的小区，开放后对缓解交通压力帮助不大的，可以放缓一步。对于地处路网要道，交通拥堵路段的成片小区，可先予以开放。

2.机关大院

设立严格门禁的机关大院的初衷是维护国家工作人员正常的工作生活秩序，久而久之形成了一种权威和震慑力[6]。把秩序的维护仅依赖于封闭的院墙是僵化的做法。如前所述，机关大院用地是划拨方式取得，本质为全民共有。因此，在街区制建设过程中，在保证国家机关的正常工作秩序和大院的正常生活秩序的前提下，可从机关大院开始尝试，做出好的示范效果再向商业小区推行。

六、结束语

任何改革都不是一蹴而就的，街区制的推广是我国经济社会飞速发展进程中民众观念转变、治理模式转变的必经过程。在政策推进过程中，利益补偿如何实现，政府如何依法行政，社区居民如何自我治理都将面临严峻考验。如何在保障公民应有权利的基础上最大程度的发挥街区制的功能将是需要持续关注的问题。

[1]崔建远.对业主的建筑物区分所有权之共有部分的具体考察[J]. 法律科学, 2008,(3):164-168.

[2]王利明. 论业主的建筑物区分所有权的概念[J]. 当代法学,2006,(5):37-46.

[3]王锡梓.依法行政的合法化逻辑及其现实情境[J].中国法学,2008,(5):63-76.

[4]江必新,梁凤云.物权法中的若干行政法问题[J].中国法学,2007,(3):138-146.

[5]王利明.物权法平等保护原则之探析[J]. 法学杂志,2006,(3):2-9.

[6]谢立斌.论宪法财产权的保护范围[J]. 中国法学,2014,(4):119-132.

［编校：杨 琴]

The Legitimacy Analysis and Policy Suggestion of Public Road System

WANG Shan-shan

（Law School of Anhui University, Hefei Anhui230601）

Public road system is an important innovative reform measure of urban governance model, which is in line with the value pursuit of constructing a city of being human-centered and suitable for living. The legal basis of Public road system exists in the Constitution and the Property Law. The way to carry out the policy smoothly needs legislation to guide practice, and trying to improve the government’s administrative level. Specifically, it should hold equal protection of property rights, reasonable compensation standard, clear-cut income distribution and solving residents worries.

public road system; condominium; public interests; administration according to law

D630

A

1671-9654(2017)01-0097-04

10.13829/j.cnki.issn.1671-9654.2017.01.026

2016-10-25

王珊珊（1993-），女，安徽合肥人，在读硕士研究生，研究方向为商法，土地法。