政治转型与国家治理之困
——再论埃及宪政危机及其教训

朱小姣

（长沙航空职业技术学院，湖南 长沙 410124）

政治转型与国家治理之困
——再论埃及宪政危机及其教训

朱小姣

（长沙航空职业技术学院，湖南 长沙 410124）

2011年以来，“阿拉伯之春”横扫北非，在政治转型与宪政变革中，突尼斯、埃及等国政权更迭、宪法废止。宪法与社会共识的缺失，导致这些建立在“卡里斯玛”型权威统治基础上的宗教国家爆发宪政危机。据此，树立宪法权威、推进依法治国，是形成法治共识的前提基础，也是促进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择，更是埃及宪政危机留给转型国家的反思与启示。

政治转型； 宪政危机； 国家治理； 卡里斯玛

“颜色革命”的爆发，对北非地区造成了严重影响，原本稳定的突尼斯、埃及等国游行示威、抗议活动不断。类似本·阿里、穆巴拉克这般“卡里斯玛”式权威执政者纷纷倒台，他们修宪连任、扩权的方式虽具备程序上的合法性，但也直接导致“宪法统治”下社会共识的缺失，进而使得埃及在短短3年间总统先后入狱，宪法不断修废、立法机关不断开闭，宪法沦为了统治者的固权工具。以至于，经过革命的反复阵痛之后，拥有军方强权背景的执政者重回埃及政坛，“卡里斯玛”式权威再度复生。俱往矣，从这些埃及政治转型与国家治理的失败教训可知，唯有“依法治国”才是国家治理体系和国家治理能力现代化的根本依据，凸显宪法文明和法治精神在国家治理中的核心作用。据此，中国的成功经验应对具有普世价值。

一、历程：“卡里斯玛”式权威的死亡与复生

德国社会学家马克思·韦伯按照权威的支配类型做出了法理型、卡里斯玛型和传统型的划分。他认为，“某些人因具有这个特质而被认为是超凡的，禀赋着超自然以及超人的，或至少是特殊的力量或品质。[1]”对于这种“卡里斯玛权威（Charisatic authority）”的统治者，他们往往在某种“神启”的人格特质下，通过个人能力创造众人福利，以获取威望，从而产生支配力量和社会尊严。甚至在韦伯看来，作为一种先知传达天启的伊斯兰法，处处体现出一种卡里斯玛的渊源[2]。而在当代突尼斯和埃及等北非阿拉伯国家，领袖的超凡魅力使其从普通人中脱颖而出，通过修宪、谋求长期执掌政权，确保集权和社会稳定。其中，执政20年的突尼斯前总统本·阿里，执政30年的埃及前总统穆巴拉克，以及现任总统塞西都是“卡里斯玛”式权威统治的典型代表。

在政治转型和社会变革的特殊时期中，“卡里斯玛”魅力型统治极易产生。以埃及为例，在少壮派军官主导的埃及革命下，带着“十月战争”的战功，穆巴拉克于1981年10月接替遇刺身亡的萨达特，成为埃及第四任总统。30年间，穆巴拉克利用军方权威，积极改革国内政治与经济，斡旋中东、调解巴以，亲美政策、积极外交。同时，通过修改宪法，谋求连任，实现“长老统治”，甚至是长子继承。可家族腐败问题，直接导致了穆巴拉克在2011年“1·25政变”中引咎辞职，随后与其子一道身陷囹圄。显然，“卡里斯玛”权威支配带有更多“领袖”的主观性和随意性，缺失一种“法理型”（Bureaucracy or Legal Authority），或曰“现代官僚制”支配形式的理性。这导致了“卡里斯玛”个人魅力型支配的不稳定性，极易向“传统型”权威支配或“法理型”权威支配的转变。

一方面，“传统型”权威支配以家长制、继承制和封建制为特征。如同，穆巴拉克可以在20世纪70年代伊斯兰宗教极端主义复兴时，以个人权威保障国家稳定，亦可以通过亲美的积极外交，恢复国内经济，却又利用修宪连选连任，甚至拟定长子为总统继任者，让政权步入世袭，这使得穆巴拉克的“卡里斯玛”统治面临着复辟“传统型”权威支配的潜在可能；另一方面，“卡里斯玛”个人魅力型的统治可能在社会与政治变革，或创造新的统治秩序时，在“领袖”的个人奇迹和民众的高度信仰下，通过内在支配机制的不断构建和完善，从而转入到实体法治和形式法治并重的“法理型”权威统治，实现社会的进步。

然而，从持续4年的埃及宪政危机来看，“卡里斯玛”个人魅力型统治视乎并未在变革中走入理想的“法理型”权威统治。反之，埃及却在社会持续动荡，议会反复开闭、宪法废止修改和政权屡屡更迭后，再度迎回了军人总统塞西的“卡里斯玛”型统治。2011年2月，军方废除已适用40年的“永久宪法”，颁布“宪法声明”限制总统连选连任，实现派别和解；2012年6月，穆尔西当选首位民选总统，后废除军方“宪法声明”，颁布伊斯兰化的“2012年宪法”，以穆兄会为首的宗教势力抬头，教俗冲突不断，宪政危机再度爆发；2013年7月，军方强势复出，罢免穆尔西，废除“2012年宪法”，武力清场，重启制宪；2014年1月宪法法院院长曼苏尔组建临时政府，在军方的支持下制定颁布“2014年新宪法”；随后，武装部队最高委员会主席塞西元帅塞西高调当选埃及总统，以军方权威为保障的军人政权再现，度过宪政危机后的国家重回稳定，“卡里斯玛”个人魅力型统治在埃及死而复生。

在埃及宪政危机过后，军方强势回归政坛，继承了纳赛尔、萨达特、穆巴拉克等前总统一贯的威权统治模式。可见，在这场因“颜色革命”而引发的政治转型中，国家治理体系和治理能力的缺陷是埃及政权更迭、社会动荡的重要根源。具体而言，社会共识缺失、宪法权威受损、司法公信力下降等让埃及长期受困于“宪法统治”，未能实现“宪法治理”，这也直接导致了埃及的国家治理体系与治理能力长期受制于“卡里斯玛”型权威统治，得不到发展。

二、困惑：“宪法统治”下的社会共识缺失

与其它北非阿拉伯国家一样，埃及自20世纪50年代获得民族独立以来，在伊斯兰教传统下构建起比较稳定的政教合一国家，并伴随着“卡里斯玛”个人魅力型领袖对政权的绝对支配。然而，按照韦伯的权威支配论和现代宪法理念，在形式法治充分发展的埃及，不至在“颜色革命”的浪潮中饱受宪政危机。可是，埃及4年来的废宪擅权、修宪扩权和制宪固权表明，“长期实行人治和政教合一的国家，如果不以宪法上的价值共识作为强大的精神动力，它也不可能具有健康的社会机制。”当类似穆巴拉克这般的“卡里斯玛”魅力型领袖因个人形象垮塌而被迫走下政治神坛时，整个社会从宪法到秩序均将受到剧烈地冲击。原本有效的国家治理体系会瞬间崩塌，不同利益集团、宗教派别、教俗分歧、民粹主义等问题蜂拥而至。“因为在这些国家，虽然也有宪法，但是长期以来它不是通过宪法来统治。也就是说不可能有宪法治理，而只有宪法统治。”[3]由于埃及社会在国家治理体系和治理能力现代化发展的过程中，从未形成一种内在的宪法认同，也未达成高度统一的社会共识。表面上以修改宪法的形式追求统治者的正当与合法性，但实质上却埋下了教俗冲突和社会分裂的隐患，造成了一系列“宪法统治”下的宪政危机和法治倒退现象。

其一，社会共识缺失。在埃及宪政危机中，没有形成一个相对统一的协商意识，亦没有达成普遍认同的宪法与社会共识。国内各派势力缺少一种统一的政治意识形态，没有一套普遍认同的政治游戏规则，教俗分歧也源自于缺失的政治认同和思想共识。由此造成，短短三年间，政权频繁更迭，推翻了两位总统、又选举了两位总统，废除了两部宪法、又颁布了两部宪法。对于反对派，他们借助“颜色革命”制造社会动荡，推翻穆巴拉克，后又在军人塞西参选过程中备受压制；对于军方，他们借助“1·25政变”，走上政治舞台，却在民选总统穆尔西的修宪中权力受限，只得诉诸“军事政变”罢免穆尔西，并推选塞西重掌政权；对于以穆兄会为代表的伊斯兰势力，在伊斯兰群体的人数优势下，通过选举和公投推举出民选总统穆尔西，并将埃及宪法带入伊斯兰化的修订，从而引发更大矛盾；对于以科普特族人为代表的基督教派，他们则一直在军方、穆兄会，以及伊斯兰激进主义的夹缝中求得艰难生存。可见，在宪政危机中，埃及社会各阶层一直处于不平衡的对峙状态，未能形成以宪政协商精神为主导的社会共识，亦无法构筑起统一的政治意识形态，于是造成了国家治理的困难。

其二，宪法权威受损。在埃及宪政危机中，由于各阶层确实的宪法与社会共识，导致宪法权威极大受损，历任当权者将宪法当做维护统治的法律工具，在“工具性立宪”的观念下，盲目修宪扩权、限制打压对手，导致了局势混乱，政权迅速瓦解。一方面，军方在接管政权时，两次颁布“修宪草案”，允许军方参与解决制宪委员会、人民议会及其立法权的争议，赋予武装部队最高委员会更多权力；另一方面，以民选总统穆尔西为代表的穆兄会势力，在“2012年宪法”制定过程中，用秉承伊斯兰主义的男性占据制宪委员会，甚至修宪赋予原本行使立法协商职能的舒拉议会（即，协商议会、议会上院，由宗教人士组成，为体现伊斯兰的国教地位）以立法权，因宪政危机而反复开闭的人民议会及其立法权被穆尔西宪法废止。据此，大量伊斯兰主义条款得以制定，少数教派以及妇女、青年等弱势群体的宪法权利被剥夺。此外，塞西通过“军事政变”废除了穆尔西及其伊斯兰化的宪法，在军方保障制定的“2014年宪法”中，则出现了不少打压穆兄会和伊斯兰政党的宪法条款。例如，第74条禁止以宗教为基础成立政党，宣告为穆兄会为“恐怖组织”，废除舒拉议院，改两院制为一院制等。综上，反复的废止、修改和颁布新的宪法，并非完善宪法文本，反之是将宪法当工具，用以巩固自身势力，阻挠反对派参政，显然这种做法极大损害了宪法权威，是国家治理能力欠缺的重要表现。

其三，司法公信力下降。在宪政危机中，宪法权威受损也导致了司法公信力的下降，司法不公时有发生。两位前总统穆巴拉克与穆尔西先后入狱，却又同罪不同罚。2014年11月，有军方背景的穆巴拉克涉嫌谋杀示威者一案不成立，被无罪释放，而民选总统穆尔西先在2015年5月因越狱罪和间谍活动等被判处死刑，经上诉，又在2016年10月以“非法拘禁并暴力镇压示威者”改判，获判20年有期徒刑。在军方罢免穆尔西前后，埃及各地法院开始针对宗教人士和穆兄会成员进行司法裁决，动辄上百人被法院判处死刑，甚至包括对未成年支持者的刑事处罚。虽然这些司法裁决只是地方法院的判决，能否生效还有待埃及最高法院核准，但大面积是报复性司法裁判仍然极大地破坏了埃及的司法公信力。同时，埃及的司法资源也被大量的浪费。在2013年军方罢免穆尔西后的半年里，有18,977名埃及人以政治动乱的罪名被逮捕，其中16,387人因政治活动而被警方扣留。另外2,590人则是因领导政治变革运动而遭逮捕，这些人主要来自于穆兄会和其余伊斯兰宗教组织。在这些被捕者中，仅仅有四分之一到三分之一的人被释放，其余的仍被埃及政府关押在监狱[4]。此外，埃及现行“2014年宪法”第204条甚至还允许军事法庭审判平民。司法公信力下降，是国家法治生活的退步，是国家治理的又一缺陷。

三、反思：“依法治国”是国家治理的保障

从埃及政治转型与宪政变革中可以发现，因宪法与社会共识的缺失，使得这些建立在“卡里斯玛”个人魅力型政体上的北非阿拉伯国家局势动荡，政权更迭、宪法废止，“工具性立宪”大行其道。埃及宪政危机的教训表明，树立宪法权威、推进依法治国，是形成法治共识的前提基础，也是促进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。

其一，树立宪法权威，是促进国家治理体系与治理能力现代化的前提基础。“西方宪政非普世价值，全民公投非济世良方。”北非阿拉伯国家在独立后大多选择了西方的民主宪政制度，埃及以美式总统制为模板，构建起总统为核心的政教合一国家体制。然而，在2011年“颜色革命”的波及下，盲目照搬的西方民主宪政露出破绽，全民公投修改宪法、总统全民普选等政治活动让“民主的相对性”矛盾显现。在不成熟的法治环境中，宪法与社会共识缺失，宪法公投与总统大选之得票率的背后是极低的投票率，这是政治集团斗争的典型体现，宪法权威与宪政制度容易被政治势力所利用。此外，宗教团体及其政治诉求应理性且谨慎地对待，不能无视宗教团体激进的排他性，亦不能忽视他们团结的群体性，必须运用法治思维，在宪法框架内设置宗教管理制度，理性维护他们的权益。而日趋抬头的民粹主义也应高度戒备，选择性采纳他们的合理诉求，并警惕他们对宪法权威和国家治理的不合理攻击和批判。综上，树立和保障宪法权威将依法治国和国家治理现代化过程中发挥重要作用。

其二，推进依法治国，是促进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。“现代国家治理体系实质上是国家法治体系，现代国家治理能力本质上体现为法治能力。我国国家治理体系与治理能力现代化，实质上就是强调社会主义法治体系的形成，以及运用法治思维与法治方式治国理政能力的提升。而这一目标的实现，显然需要建立在全面推进依法治国的基础之上。”[5]面对复杂的国际形势与国内改革，全面推进依法治国是促进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。在立法上，应当完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系；在执法上，需要深入推进依法行政，加快建设法治政府；在司法上，必须保证公正司法，提高司法公信力。此外，增强全民法治观念，推进法治社会建设，是努力促使宪法与社会共识形成的有力保障，是推进依法治国的必备要素。综上，这些内容是中国特色社会主义建设道理上的重要关切，也是实现“国家治理体系和治理能力现代化”这第五个现代化的关键所在。

[1] [德]马克思·韦伯作品集(II)：经济与历史、支配的类型[M].桂林:广西师范大学出版社,2004.

[2] 冯璐璐.韦伯的伊斯兰社会控制理论研究[J].宁夏社会科学,2015, (3): 25-30.

[3] 韩大元.宪法与社会共识：从宪法统治到宪法治理[J].交大法学，2012,(1): 35-40.

[4]Dunne M. & S. Williamson.Egypt's Unprecedented Instability by the Numbers[EB/OL].[2014-03-24].http://carnegieendowment. org/2014/03/24/egypt-s-unprecedented-instability-bynumbers/h5j3

[5] 周叶中.中国国家治理形态的全新发展阶段——全面推进依法治国的深远战略意义[J].人民论坛·学术前沿2014,(22):33-37.

［编校：杨 琴]

Dilemma between Political Transformation and National Governance ---Further on Egypt's Constitutional Crisis and Their Lessons

ZHU Xiao-jiao

(Changsha Aeronautical Vocational and Technical College, Changsha Hunan410124)

Since 2011, the “Arab spring” has swept North Africa, and in the process of the political transition and the constitutional changing, Tunisia, Egypt and other countries have also experienced regime changing and constitution abolishing. It is the absence of constitutional and social consensus that leads to the outbreak of constitutional crises in religious countries which are based on the "Karisma" type of authoritarian rule. According to these reasons, establishing constitutional authority and promoting the rule of law, is not only a way to establish the consensus on rule of law, but also a way to promote the modernization of national governance system and governance capacity. Besides that, it is also a ref l ection of Egyptian constitutional crisis for the countries that are in the transition process.

political transformation; constitutional crisis; national governance; Charisma

D733.9

A

1671-9654(2017)01-0101-04

10.13829/j.cnki.issn.1671-9654.2017.01.027

2016-11-15

朱小姣（1986- ），女，湖北郧县人，讲师，法学硕士，研究方向为宪政文化。

本文为2015年长沙航空职业技术学院青年项目“政治转型与国家治理——北非阿拉伯国家宪政危机的教训与启示”（编号：YC1515）、2015年湘潭大学法学院研究生创新项目“后穆巴拉克时代埃及宪政危机及其反思”（编号：CX201501）阶段性研究成果。