深化行政体制改革与行政组织法学研究的新课题

摘要：与行政行为法和行政救济法相比，行政组织法在行政法学理论体系中的处境日渐边缘化，既表现为理论研究广度和深度的双重匮乏，也表现为理论研究对改革实践批判性和引领性的双重匮乏。依法全面履行政府职能的法治政府建设目标呼唤进一步深化行政管理体制改革，也为行政组织法学研究的兴起提供了广袤空间。应当坚持行政任务导向，立足行政系统内部和外部的双重视角，全面回应多中心治理时代下的组织形态，努力矫正行政权力纵向及横向配置与机构设置的非法治化倾向，推动中国本土化行政组织法学的建构。

关键词：行政体制改革；法治政府；行政组织法学

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）02-0145-006

党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。2015年12月，中共中央、国务院联合印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称“《纲要》”），既为2020年基本建成法治政府确定了明确的路线图和施工图，也为中国本土化行政法治道路的探索提出了一系列崭新的课题。[1]《纲要》规定：“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”这一规定既是“依法全面履行政府职能”的客观要求，也是“深化行政体制改革”的内在动力。深化行政体制改革为我国行政组织法学研究提供了宝贵契机，也对行政组织法学研究提出了诸多崭新课题。为此，认真反思当下行政组织法学研究的困境，深入探讨行政体制改革深化背景下行政组织法学研究的任务，对于基本建成法治政府和行政法学研究本土化都具有重要的现实意义。

一、身处边缘的行政组织法学

作为现代行政法三大构成部分之一的行政组织法，是指有关行政组织的设置，内部结构、法律地位、相互关系、程序、履行组织职能的人员任用及其地位以及必要物质手段的法律规范，其任务在于落实宪法有关行政组织的原则性规定，为行政系统内部提供明确有效的法律后果归属及其认定标准，并适应行政任務的发展变化，为行政活动提供依据、保障行政活动的活力。[2]一般来说，行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法三个部分，即“三定”（定职能、定编制、定人员）的成文法化。行政组织法旨在通过规范行政组织的过程和控制行政组织的规模，实现对行政权的源头治理。就行政实定法而言，除了《公务员法》之外，我国行政机关组织法尚不健全，行政编制法几乎一片空白。与行政组织法制化程度低相伴随的是，目前的行政组织法学研究还相当薄弱，在整体的行政法学研究中日渐边缘。

行政组织法学的边缘化首先体现为理论研究广度和深度的双重匮乏。以教科书、专题著作和专题论文为观察点，不难看出，行政组织法学在行政法学版图中的地位日渐下降。就教科书而言，行政组织法的内容极为稀薄，不仅比重过小，而且往往局限于行政主体理论的简单介绍，鲜见对行政组织法基本原理的深度阐述。如此一来，行政法学后来的研习者就易被人为地限制在狭窄的研究领域而无法予以拓展。相比较行政行为法学和行政救济法学来说，行政组织法学的通说远未形成，无法向社会传递精准的知识体系。就专题著作而言，自应松年、薛刚凌教授的《行政组织法研究》（法律出版社2002年版）出版以来，除任进教授出版同名著作《行政组织法研究》（国家行政学院出版社2010年版）外，鲜见其他专门研究行政组织法一般原理的著作问世。与行政行为法、行政程序法著作迭出相比，行政组织法原理研究确实过于冷清。就专题论文而言，“中国知网”文献检索的结果显示，隶属行政组织法学领域的论文每年都相当少，发表在主流法学期刊的更是寥若晨星。高水平论文的发表是一个学科、一个领域研究冷热的风向标，行政组织法学论文近二十年来持续短缺，反映出这一领域研究的极端滞后性。毋庸讳言，在学术生产竞争白热化的当下，行政法学研究与民法、刑法等其他部门法学的差距日渐扩大，而行政组织法学几乎沦为“弱者中的弱者”。

行政组织法学的边缘化还体现为理论研究实践批判性和引领性的双重匮乏。作为直面公共行政改革的部门法，行政组织法学理应对实践产生重要的回应和引领作用。然而，面对行政管理体制的重大变革，行政组织法学既无力批判，更无力引领，使得行政管理体制改革时常陷入盲动的境地。例如，近三十年来，各种名目的管委会如雨后春笋般涌现。管委会不仅承担了大量的经济管理事务，而且还逐渐承担了相应的社会管理事务。有的管委会甚至还行使了一级人民政府的职能，管委会下设机构与政府组成部门几无差异。很多管委会的权力游离在法律规范之外，缺乏有效的监督，对于管委会在行政法上的地位、管委会的体制变革等议题始终没有得到行政组织法学的有力回应。又如，随着我国城镇化进程的迅猛推进，行政区划调整进一步提速，“县改市”、“市改区”、“乡镇合并”的浪潮席卷全国各地，直至形成了一种“地名随意变更”的怪象。[3]面对失序的机构设置及其运作，行政法学理论未能给予有力的批判。同时，在大部制改革、工商质检食药监三局合并、行政审批局单独建制试点、国家监察体制改革等诸多重大行政管理体制改革的推进过程中，行政法学同样呈现失语的状态，实践引领、理论滞后的反差尤为明显。相比较行政行为法学与行政执法实践之间的互动、行政救济法学与行政救济实践之间的互动而言，行政组织法学的现实回应性更为孱弱。

二、行政任务导向的行政组织法学研究

在分析行政组织法学研究的滞后性时，有论者指出：“由于我国的行政主体理论从诞生起就以取代对行政组织法的研究为要旨，因而该理论本能地排斥对行政组织法的全面研究。”[4]从行政机关范式的先天不足、行政诉讼被告认定的迫切需要及法国、日本行政主体理论的及时绍介上看，行政主体概念在我国行政法学中的引入及其理论的发展都具有时代的必然性。不过，将行政组织法学研究滞后的“克星”完全归结为行政主体理论的强势发展也未必全面、客观。概而论之，行政主导型的体制改革、学者对行政实际运作过程的疏离、行政法学传统研究范式的影响都是其间的重要因素。

既往的行政法学基于人性恶的假设，将行政权的控制视为首要使命。“将行政法定位为私人权益的司法保障，其背后的基本哲学是：行政机关在本质上倾向于滥权而侵害人民权益；容易滥权的行政机关必须受法律的拘束；不论是避免行政机关滥权或保障人民权益，都必须藉由独立公正并具有法律专业的法院进行。”[5]在这种理论范式下，行政权的行使及其监控成为行政法学研究的聚焦点，而行政权的科学配置、依法配置则分别被视为行政管理学和宪法学的当然任务。加之现代化进程中效率优先导向的驱动，我国行政组织法学的长期滞后就不难理解了。

然而，现代社会发展所暴露出的诸多问题最终都需要政府通过多种手段和组织形式加以有效解决，行政法在防止政府作恶的同时也应当激励政府去行善。为此，必须以行政任务为新的导向，将行政任务有效履行的一切体制、制度和机制创新纳入现代行政法学的分析视野，构筑新的行政法学知识体系。诚如德国学者Ebernhard Schmidt-Abmann所言：“行政法体系的广度必须足以掌握当代行政任务的光谱。传统行政法学之所以受到批评，乃是因为它未能关注到行政任务，或将行政任务限缩在自由法治国危险预防的范围。”[6]日本学者大桥洋一在探讨法治主义的发展与行政法学总论的改革时也指出：“今后的课题则是要探究如何使组织的存在形式能够与扩大了的行政任务的形态相适应。”[7]

环顾当下中国行政任务的变迁及其引发的诸多行政改革，不难看出，随着行政任务的多样化和复杂化，行政组织形式和行政任务履行手段也呈现出多元化的发展格局。为了确保“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行”，中央与地方事权的划分进一步明晰，政府职能部门之间的整合得到加强，大量事权下放到基层管理，政府与社会、政府与市场合作互动的机制不断涌现，私人力量的身影也频繁出现在行政任务的履行之中。可以说，当代中国正经历着深刻的行政管理体制变革，不仅直接影响着法治政府建设的步伐，而且还为行政组织法学研究的兴起提供了广袤的空间。

三、行政组织法学研究的新课题

长期关注行政组织法学研究的学者早就指出，行政组织法研究应包括三个方面：第一，探讨行政组织法的基本理论问题，如行政组织法存在的理论基础，确立行政组织法定原则的必要性，行政组织法的价值、目的、结构，行政组织法在行政法体系中的地位，行政组织法与公民的关系以及行政组织法与行政改革的关系等；第二，研究行政组织法所应包含的基本内容，如行政组织法所涉及的基本术语的界定，行政权的范围及设定标准，中央与地方行政权的分配，行政机关的设置标准与程序，行政主体制度，行政授权、行政委托和行政協助，行政编制管理制度及公务员管理制度等；第三，分析行政组织法的立法模式与立法体系，如制定行政组织法的目标模式、体例模式和结构模式，行政组织法体系的基本框架和层次等。[8]笔者认为，除去上述内容之外，当下的行政组织法学更应关注正在发生的行政管理体制改革实践，注重从中国经验中提炼制度生成的模式，促进行政组织法领域的良法善治。在坚持规范主义研究进路的同时，还要大力倡导实证主义的研究进路，着重解析真实世界的改革实践，在评价利弊得失的基础上形成中国特色的行政组织法制体系。为此，应当从行政系统内部和外部的双重视角研究如下崭新的课题。

（一）行政系统内部视角下的新课题

深化行政体制改革应当着重从“优化政府组织结构”和“改革行政执法体制”两个侧面展开。正如《纲要》所规定的那样，一方面，要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责；另一方面，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，推进执法重心向市县两级政府下降，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。从行政系统内部视角上看，未来的行政组织法学应当重点关注如下课题。

1.行政权力纵向配置与机构设置的法治化

在单一制的国家结构形式下，中央与地方事权的科学划分、行政层级的规范设置是国家治理体系现代化的重要内容，也是府际关系正常化的基本路径。国务院新近发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），对中央和地方事权划分改革提出了诸多指导性意见。但就当下行政权力的纵向配置和层级设置而言，还存在大量非法治化的情形，亟待行政组织法学予以回应。例如，长久以往，我国行政区划的设置早已脱离了《宪法》的规定。地级市管辖区县、直辖市管辖自治县、市和市辖区管辖乡镇等都是《宪法》没有规定但又普遍存在的，地级市管辖区县的合宪性问题尤为突出。[9]笔者认为，下列两个议题值得加以深入研究。

一是关于县改区、改市的设置标准。我国现行《宪法》所设计的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制，但自1983年开始，地级市管辖区县体制逐渐常态化。尤其是近二十年来，“撤县设区”、“撤县设市”、“撤市设区”的浪潮席卷了全国各地，进而引发了新中国行政区划史上的一轮重大变迁。目前，绝大多数直辖市和副省级城市都已进入“无县”时代，多数经济发达的地级市也纷纷结束“县域时代”。尽管城镇化的迅猛推进客观上需要行政区划及时作出调整，但一窝蜂式的“撤县”也对现行宪制安排提出了严峻的挑战，甚至还引发过很多群体性抗争事件。例如，2005年，湖北省黄石市计划将下辖的最强的县级市大冶改为区，因遭到大冶上下强烈反对而作罢；2013年5月，浙江省湖州市计划将下辖的长兴“撤县设区”，因遭到当地各界的广泛反弹而作罢。又如，广东顺德与佛山之间三十多年来经历了区划调整的持续“拉锯战”：1983年6月，顺德县开始隶属佛山市；1992年4月，顺德撤县设县级市；1999年7月，广东省确定在维持顺德市县级建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院等系统和国家垂直管理部门仍由佛山市代管外，其他所有的经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德市行使地级市的管理权限，并直接对省负责；2003年1月，顺德撤市设区；2009年8月，广东省再次确定除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有的经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德区行使地级市的管理权限；2011年2月，广东省委、省政府确定佛山顺德为广东省首个省直管县试点，顺德区享有地级市的行政执法权限，并将接受广东省的直接考核，分数单列。这些令人眼花缭乱的改革，暴露出当下县级行政区划调整中的“非法治化”乱象。无论是县改市、县改区、市改区，还是省直管县、强县扩权，都反映出行政区划的设置标准问题。针对目前普遍存在的经济发展导向型的撤县模式，有的学者曾精辟地指出：“对城市来说， 政治经济因素固然是最重要的， 历史文化因素、地理环境因素、公共福利因素、基础设施因素、城市布局规模甚至法治环境等作为城镇衡量的标准同样不可小视。在资源整合方面， 设市需要体现土地的合理利用和结构优化， 以加快城乡融合， 促进城乡一体化进程。”[10]为此，行政组织法学需要深入研究县、区、县级市、省直管县通行的设置标准，通过一系列实体性条件和程序性规则的刚性约束，遏制县级行政区划的任意调整，维护现行宪制的权威性。在对经济社会发展指标、人口规模质量、地理条件、历史文化传统、民族分布等具体指标予以精准设计的基础上，应当适时将理论研究成果转化为《行政区划法》的具体内容，进而涵盖到县、乡两级行政区划的理性调整，真正实现我国地方政府行政权力纵向配置与机构设置的法治化。

二是关于各类管委会的去留。各类管委会的蜂拥而至是我国行政权力纵向配置与机构设置非法治化的另一重要表征。目前，实践中主要存在四种类型的管委会。其一是各种级别的经济技术开发区管委会。这类管委会的数量最多，既有国家级、省级开发区管委会，也有市级、县级开发区管委会。在基层，有的经济技术开发区还实行“区镇合一”的管理体制。这类管委会最初主要承担经济发展、招商引资功能，随着人口的增加特别是大批外来劳动力的涌入，也逐渐承担起大量的社会管理和公共服务功能。其二是各类风景名胜区管委会。这类管委会往往设置在名山大川境内，主要承担风景名胜区旅游资源开发利用管理职能。其三是各类产业管委会。这类管委会主要承担某一方面产业发展功能，如化工园区管委会、药城管委会等。其四是各类特殊地域管委会。这类管委会或设置在特殊敏感地区，如很多城市的火车站区管委会；或设置在承担重要改革任务的试验区，如上海自贸区、平潭综合实验区等。形形色色的管委会的涌现，不仅增加了行政组织的样态，而且直接挑战了行政组织法定主义原则。追溯各种管委会的成立，很多都是以党政机关的规范性文件作为依据的。由于管委会的设置缺乏统一的标准和程序，导致实践中的“乱象纷呈”：有的管委会之下设置了大量的“执法机构”，呈现出明显的“一级政府化”倾向；有的管委会还托管了一些乡镇、街道，俨然一级政府的上级；有的管委会与一级政府的管辖区域几乎完全重叠，大有取代一级政府的态势。这些实践乱象暴露出行政权力纵向配置与机构设置的无序，引发了大量行政管理的真空和争议，也使得“飞地”现象更为突出。为此，行政组织法学需要深入研究各类管委会的实际运作，梳理其所承担的各项职能，努力将其纳入法治化的轨道，确保行政组织法定主义原则的落实。一方面，可以参考前述县、市、区的设置标准，将某些事实上承担一级政府功能、具备基本条件的管委会设置为县、市、区，彻底改变行政组织长期法外运行的窘境；另一方面，需要认真研究各类管委会尤其是开发区管委会的设置标准、基本程序和法律地位，适时将理论研究成果转化为《开发区管委会条例》的具体内容，坚决淘汰一批有名无实甚至完全属于“法外飞地”的管委会，恢复其一级人民政府派出机关的角色定位。

2.行政权力横向配置与机构设置的法治化

行政权力的横向配置涉及一级政府内部职能部门的组成和职责权限的分工，对于政府职能依法全面履行建设目标的实现意义重大。例如，新《食品安全法》一改过去的“五龙治水”局面，规定“县级以上地方人民政府”对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制，凸显出一级人民政府在食品安全监管中的主导性责任。又如，全国各地相继按照大部制的改革要求，将原有的工商、质监、食药监部门合并为统一的市场监管部门，旨在形成市场监管的合力。这些政府职能部门的合并重组，体现着行政权力的科学横向配置，对于优化政府职能履行能力具有重要意义。同时也应当看到，实践中的相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权、相对集中行政复议权改革正在稳步推进，各类综合行政执法局、行政审批局甚至行政复议局纷纷成立，考验着“重大改革于法有据”理念的贯彻落实。这些“分久必合、合久必分”的改革举措都需要引起行政组织法学的关注，避免行政权力横向配置与机构设置的改革再次陷入非法治化的境地。除此以外，笔者认为，下列两个隐藏的议题更值得加以深入研究。

一是各类委员会的角色定位。如果深入我国政府系统内部进行观察的话，不难发现，在各种显性机构设置的背后，还存在大量形形色色的“委员会”。这些委员会或虚或实，或明或暗，在政府依法全面履职中发挥了越来越重要的作用。例如，《食品安全法》第5条规定的国务院“食品安全委员会”就是一个相当重要的机构，其在食品安全监管中的地位完全超越了相关部委。按照《食品安全法》第152条的规定，国务院甚至还可以“根据实际需要”对食品安全监督管理体制作出调整。又如，城乡规划委员会虽然为一些地方性法规所明确认可，但相比规划主管机关负责人尤其是一级人民政府负责人而言，其地位显然并不重要。无论职权大小如何，这些委员会起码都具备明确的法律依据。至于当下实践中盛行的行政复议委员会，则表现出明显的政策支撑导向，法律依据并不具备。根据有的学者的研究，目前行政复议委员会试点的模式主要有三种，其一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使；其二是行政复议委会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权；其三是保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。[11]在我国《行政复议法》即將修改之际，行政复议委员会的运作模式何去何从颇值关注。面对政府内部设立的大量委员会，行政组织法学必须及时予以回应。其中的基本议题至少包括：委员会的设置标准，包括哪一行政层级、哪些行政领域；委员会的角色定位，包括议事协调机构、决策咨询机构、公众参与平台等；委员会与行政机关之间的关系，包括隶属、平行、补充等。对各类委员会的深入研究，有助于加快我国行政组织法治化的进程，促进政府职能的全面科学履行。

二是各类督察机构的角色定位。在我国国家治理体系之中，既存在行政机关对行政相对人是否遵守相关法律法规情况所进行的监督检查活动，也存在特殊机构对行政机关是否依法全面履行职能情况所进行的监督检查活动，前者一般称为“行政监督检查”，后者一般称为“督察”、“督导”。例如，根据《公安机关督导条例》和《教育督导条例》的规定，警务督导和教育督导可以展开对公安执法和教育执法的督察活动。2006年，为保障最严格耕地保护制度和最严格的节约用地制度落实到位，加强中央对地方政府的土地管理法律法规政策执行情况的监管力度，国务院开始实施国家土地督察制度。十年来，国家土地督察制度对于国家土地法律规范的切实执行发挥了重要作用。不过，这一制度目前仍然处于“于法无据”的尴尬境地，其赖以存在的依据仅为《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号）、《国务院办公厅关于印发国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]71号）两份规范性文件。面对行政执法机关背后所存在的大量督察机构，行政组织法学必须予以及时回应。其中的基本议题至少包括：督察机构的设置标准，包括哪一行政层级、哪些行政领域；督察机构的角色定位，包括其与国务院、所在部委、其他相关部委之间的关系；督察机构的职责权限，包括如何匹配相应的履职手段等。对各类督察机构的深入研究，有助于全面理解我国中央和地方政府行政运作的过程，增强行政组织法学研究的现实回应性。

（二）行政系统外部视角下的新课题

“简政放权、放管结合”是当下我国行政管理体制改革的重要内容，也是落实十八届三中全会“发挥市场在资源配置中的决定性作用”精神和四中全会“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”精神的必然要求。《纲要》在充分吸收社会力量参与行政任务履行方面着墨甚多，体现了较为开放的姿态。例如，在论述“创新社会治理”时，《纲要》提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”；在论述“优化公共服务”时，《纲要》提出“凡属事务性管理服务原则上都要引入竞争机制向社会购买，确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式”；在论述“健全行政执法人员管理制度”时，《纲要》提出要“规范执法辅助人员管理”。这些任务清单不仅为廓清政府权力边界摹绘了美好的蓝图，而且为从行政系统外部视角深入观察行政组织法变迁提供了契机。笔者认为，如下两个问题应当引起行政组织法学研究的关注。

1.行政任务私人履行的界限。吸收社会力量参与行政任务的履行是行政法民主化的发展趋势使然，但私人力量是否能够参与所有行政任务的履行？是否存在必须由政府亲自承担（即属于“国家保留”范围）的行政任务？在我国，近些年来围绕辅警能否协助执法、社会治安防范任务承包是否合法、民间力量能否提供消防服务等问题曾经产生过激烈争论。在《纲要》的指引下，我国PPP立法正在积极推进之中，但“政热社冷”的局面却令人对公私合作履行行政任务的前景不无疑虑。为此，应当从事项和程度两个侧面，深入探讨行政任务私人履行的界限，避免引发“公法向私法逃遁”的危机。新近，《深圳经济特区警务辅助人员条例（征求意见稿）》第8条有关“勤务辅警在一名以上人民警察的现场带领下，可以履行盘查、抓捕等职责”的规定，就因涉及警察行政任务私人履行的界限问题而引发了公众的普遍质疑。哪些行政任务的履行禁止私人介入、哪些行政任务的履行可以适度开放私人介入，这些问题都关涉行政权的配置和公共服务的供给方式，需要行政组织法学及时作出回应。

2.行政任务私人履行的方式。行政任务私人履行的实质就在于建立公共部门与私人部门之间的伙伴关系，即“政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”[12]。这种“多样化的安排”决定了行政职能向民间移转的具体路径，而不同的参与路径也直接决定了私人力量履行行政任务的法律地位、法律关系形态及政府规制重点的不同。因此，关注行政任务私人履行的方式研究将成为未来行政组织法学的重要课题。国务院办公厅新近印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面，提出了规范警务辅助人员管理工作的具体措施和要求。其中，文职辅警负责协助公安机关非执法岗位人民警察从事行政管理、技术支持、警务保障等工作，勤务辅警负责协助公安机关执法岗位人民警察开展执法执勤和其他勤务活动。从上述规定来看，辅警“行政助手”的角色更加鲜明，这也为行政任务私人履行方式的确定提供了范例。今后，法律法规规章授权者、行政机关委托者、外包合同当事人、特许经营者、私法主体、执法线索提供者等更多方式将被广泛运用。这些鲜活的方式，展现了公私合作履行行政任务的河川地貌，应当成为行政组织法学研究新的生长点。

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（责任编辑 吴 楠）