棚改
——托起千万民众“安居梦”

邱晓稳

历史的车轮滚滚向前，留下凹凸的辙痕，“棚户区”便是历史发展过程中遗留的“洼地”。 “脏”、“乱”、“差”是棚户区环境的真实写照，改善棚户区居民居住环境，让人民共享经济发展成果，是实现中国梦的重大民生工程。垫高洼地，打好棚改攻坚战，使上亿棚户居民脱棚进楼圆“安居梦”，是我国现阶段全面深化改革的重要内容。

弥裂痕 修疮痍

棚户区自历史深处而来，延伸至今，其产生的根源深植于历史的土壤。所谓的棚户区，是指城市建成区（含偏远工矿区）范围内，建设于上世纪80年代以前、以平房或简易楼房为主、人均住房面积小、缺乏公共服务和基础配套设施、居住人口达到100户以上的非成套住宅区。棚户区交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差，是城市发展过程中留下的裂痕伤疤。

近代中国农民为了生存来到城市，当时没有政策限制，可通过自建住房的形式解决住宿，经年累月便形成了非农业就业者低端聚居；建国初期工业化进程中“先生产，后生活”的发展模式导致生活设施发展滞后于生产发展；计划经济向改革开放时期转型过程中城市化和工业化规模扩大，国家发展规划缺失，城市边缘的农民失去被征土地后转换为城市居民，部分原村民出于出租房屋的目的，在利益驱动下违章建筑房屋，久而久之形成大片棚户区。可以说棚户区是历史经济发展过程中留下的“旧账”，棚改正是弥补历史“欠债”。

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。其改造类别包括：城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区危房改造、中央下放地方煤矿棚户区。近年来在各方共同努力下，棚改工作取得重大进展。

路漫漫 棚改托起“安居梦”

棚户区改造，是改善民生的硬任务，是以人为核心的新型城镇化的重要内容，对于破解城市内部二元结构，提高城市综合承载能力，全面提升城镇化质量和水平，加快推进新型城镇化进程意义重大。

2004年，辽宁在全国率先启动了全省范围内的棚户区改造；2005年，国家启动了对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造；2008年四季度起，国家将各类棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，开始了全国范围大规模推进实施各类棚户区改造的工作。2008～2012年，全国开工改造各类棚户区1260万户，占同期城镇保障性安居工程3100万套(户)开工量的40%，基本建成各类棚户区改造安置住房750万套，安排各类棚改和基础设施补助资金1500多亿元，圆了1000万户家庭，2000多万户居民的安居梦，推动了新型城镇化发展，促进了经济增长与社会和谐。

随着新型城镇化建设的不断深入，为适应新形势、新要求，国家启动了新一轮棚户区改造，明确了棚户区改造的目标任务。2013年，国务院印发的《关于加快棚户区改造工作的意见》，明确了加快棚改工作的总体要求和政策措施，2013～2017年改造各类棚户区1000万户，2014年改造407万套。其中，计划2013～2017年改造城市棚户区800万户，国有工矿棚户区改造90万户，国有林区棚户区改造30万户，国有垦区危房改造80万户。

顶层规划保棚改行稳致远

我国在棚户区改造资金筹措方面大多坚持“政府主导、市场运作”的原则，采取增加财政补助、加大银行信贷支持、鼓励民间资本参与、扩大债券融资、加大企业改造资金等方式，多方筹集。

2012年，国家出台《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》，支持地方做好城市棚户区改造工作，加强中央补助城市棚户区改造专项资金管理，以提高财政资金使用效益。继而推出《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，鼓励多种方式引导民间资本参与保障性安居工程建设，落实民间资本参与保障性安居工程建设的支持政策，为民间资本参与保障性安居工程建设营造良好环境。

根据2013年《国家发展改革委办公厅关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》，凡是承担棚户区改造项目建设任务的企业，均可申请发行企业债券用于棚户区改造项目建设。鼓励民营企业根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造项目建设，并申请发行企业债券。通知明确，棚户区改造项目包括城市棚户区改造、国有工矿（含煤矿）棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区危房改造以及配套市政基础设施和公共服务设施建设。企业债券支持范围原则上应是纳入棚户区改造规划和年度计划的项目。

2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中要求，在公共服务和基础设施等重点领域要进一步创新投融资体制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。财政部和发改委都力推政府债务PPP化，以政府购买服务等形式来替代传统政府融资平台运作。应用PPP模式缓解了棚户区改造项目的融资难题。一方面，创新投融资机制，引入社会资本投资，可以缓解政府建设资金的不足。另一方面，政府通过投资补助、担保补贴、贷款贴息等方式支持引入社会资本的项目，能够进一步强化社会资本信心。

2015年国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》。《意见》指出，全国城镇棚户区改造和农村危房改造工作取得了显著进展。截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户，其中，2013～2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户。《意见》提出，按照推进以人为核心的新型城镇化部署，实施三年计划，2015～2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套（其中2015年580万套），农村危房1060万户（其中2015年432万户），加大棚改配套基础设施建设力度，使城市基础设施更加完备，布局合理、运行安全、服务便捷。《意见》还提出了创新融资体制机制。各省（区、市）要制定具体管理办法，推动政府购买棚改服务；在城市基础设施建设和运营中，建立健全财政投入与价格补偿统筹协调机制，积极推广特许经营等政府与社会资本合作（PPP）模式；鼓励多种所有制企业成为棚改实施主体；开发银行等金融机构可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等PPP合同，对项目实施主体发放贷款；鼓励农业发展银行在其业务范围内对符合条件的实施主体，加大城中村改造、农村危房改造及配套基础设施建设的贷款支持。同时提出了落实地方主体责任、明确相关部门工作职责、强化监督检查等要求。

2017年的全国棚改工作电视电话会议总结了2016年棚改工作，部署2017年新开工600万套棚改工作任务，要求各地要加快棚改进度，努力实现棚改资金收支平衡，进一步提高三、四线城市货币化安置比例，切实提高棚改规划建设管理水平。针对目前一些地方棚改推进难度加大、配套建设滞后、融资困难等问题，其中明确要落实各项支持政策和地方责任，加大督查力度，管好用好棚改专项资金，完善水电气热路和教育、医疗等配套设施，提高入住率，在商品住房库存量大、市场房源充足的市县，进一步提高货币化安置比例，以确保完成2017 年再开工改造600万套的棚改任务。

2017年5月24日召开的国务院常务会议确定，实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。加大中央财政补助和金融、用地等支持，以改革创新的举措、坚持不懈的韧劲啃下“硬骨头”，兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。

在多年的棚改攻坚过程中，我国逐步实现了千百万棚改居民的“安居梦”，从“忧居”变“优居”。

塑造全面改革新图谱

我国正处于全面深化改革的关键时期，选择一些重点领域和关键环节作为突破口，大规模推进棚户区改造，既有利于惠民生、扩内需、保持经济合理增速，也有利于促改革、调结构、推进新型城镇化建设，同时也是转变经济增长方式和社会治理理念、创新体制机制、增强社会活力的治本之策

棚户区改造是一项系统性改革。推进棚户区改造是利国利民、一举多得的好事，既有利于改善棚户区居民居住环境，实现千百万家庭的安居梦；也有利于优化土地利用，提升城市功能；还是解决城市“二元结构”矛盾的切入点。更重要的是，棚户区改造有利于拉动投资和消费需求，带动相关产业发展，为企业发展提供机遇，为扩大就业增添岗位，是重要的稳增长举措，具有多重意义。棚户区改造带动了有效投资和建材、装修、家电等消费，促进了上下游相关产业发展，对经济稳增长发挥了积极作用。在商品住房库存量大、市场房源充足的三四线城市和县城，积极推进棚改货币化安置，有力促进了商品住房去库存。

棚改寄托着千万住房困难家庭改善居住条件的希望，是推进以人为核心的新型城镇化的重要内容和抓手。十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。在全面深化改革大背景下铺开的棚改工程，不仅有利于改善棚户区居民住房条件和推进新型城镇化，更可通过改革措施的落实和市场机制的引入，助推经济体制改革，激发经济内生活力。

2008～2016年，全国棚户区改造累计开工3287万套。通过棚户区改造，使8000多万居民“出棚进楼”，改善了困难群众住房条件，共享了改革发展成果，促进了社会公平，维护了社会和谐稳定。

棚户区改造是一项良善的公共政策，不仅能造福群众，更带动了发展。长路漫漫，道阻且长；春风化雨，泽被神州。