土地财政对房地产价格的影响

徐正林　祝磊

[提要] 近年来，我国商品房价格逐年上涨，同时地方政府对于土地财政的依赖也呈现出不断增强的趋势，暴涨的房价滋生了诸多社会问题，尽管政府采取很多调控措施，却仍然无法为房价降温。本文立足于土地财政与房地产价格之间的联系，发现：土地财政必然推动房价持续上涨，从而降低居民个人效用，并引起社会公众不满，对社会预期产生影响。最后，针对中国土地财政目前所出现的问题，提出相应的对策建议。

关键词：土地财政；房地产价格；影响；对策建议

中图分类号：F12 文献标识码：A

收录日期：2017年3月3日、

一、引言

1998年住房制度改革以来，我国房地产业进入快速发展阶段，由于房地产业上、下游产业多产业涉及面广，已经成为促进国民经济快速、稳定增长的重要产业。同时，伴随着房地产投资、消费的过快增长，住房价格日渐攀升，飞涨的房价已成为整个社会关注的焦点，并可能成为社会和谐进步、经济持续健康发展的隐患。

在探讨房价为何高速攀升的问题上，很多经济学家都致力于分析房价上涨的因素。一是基本面因素，主要是在供求框架下考虑房地产市场的特点。Pollakowski（1990）利用美国的土地价格与住宅价格数据进行经验分析得出，土地供给限制对地价与房价具有推动作用，且随着这一制度的执行，房价与地价的上涨效果明显。楼江和李静（2010）提出近年来住房价格过快上涨原因有城市化、城市改造、心理预期、拥有型消费观和成本因素。倪慧颖（2013）主要从供求两个方面的影响因素进行扩展，得到了自己对我国房价居高不下的结论，并提到了土地财政对房价的影响；二是投机和金融因素，包括预期房地产价格上涨的投资、外资的流入和商业银行信贷等。周京奎（2005）研究14個城市的截面数据，认为房地产价格受利率和可支配收入的影响很小，房地产价格的上升主要是由投机来推动的，而且整体投机度非常高。廖湘岳和戴红菊（2010）认为房地产行业的高利润率使得商业银行对房地产业的信贷资金投入持续增加，商业信贷是推动房屋销售价格持续走高的重要原因。雷根强、钱日帆（2014）则从中国地级市面板数据的研究中发现地方政府财政对土地出让金的依赖会导致房地产投资的增加；三是政策面因素，主要考虑政府的宏观调控政策。杨建荣和孙斌艺（2004）利用博弈论方法对政府、开发商和消费者进行分析，认为预期不准导致房价不均衡，提出政策因素决定房地产业的基本走向。余华义（2010）利用面板数据发现房价和基本面缺乏稳定的对应关系，而与房地产政策有密切联系，认为2002年的房地产宏观调控以及其他干预政策是导致房价持续上升的原因。

上述三个因素应该说都对房地产价格起到重要的影响作用，这些研究的结论虽结论不尽相同，但是它们都具有一些共性，即都指出了土地财政是催生现在房地产问题的一个不可忽视的因素。其逻辑在于：土地是地方政府的重要国有资产，因而地方政府可以依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。一旦地方政府过于依靠土地出让金收入来获得各项资金，那么会引发诸多问题。虽然基本面的解释能力变弱，但是基本面因素仍然是根本原因，因为只有预期到基本面的变化方向，才会有投机和金融因素的出现，然后才会有政策因素的影响。

二、土地财政的概念及形成原因分析

（一）土地财政的定义与内涵。土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。当按照计划经济模式补偿被征地农民并禁止集体土地直接进入国有土地市场之后，地方政府以代理土地所有者身份完全垄断经营存量和新增国有土地，成为土地经营的一级开发盈利主体，土地经营收入成为地方政府非税收入的主要来源，也成为筹集地方政府建设资金的主要手段。可以看到，土地财政的产生直接源于土地制度的变迁，更深层次的原因在于土地相关的制度供给与制度目标的矛盾。

邵绘春（2007）等认为“土地财政”是指地方财政主要依靠土地的运作来增加收入，土地是政府增加财政收入的重要来源。高聚辉等（2006）认为土地财政主要包括四个方面的内容：一是出让土地获得土地出让金收入，这是之前地方政府财政预算外收入最主要的来源；二是通过低价出让工业用地，以此来招商引资，带动地方经济发展；三是进行城市改建、扩建，促进房地产产业和相关产业链的发展，增加地方税收收入；四是以土地为抵押作为融资媒介获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和市政建设。

（二）土地财政的形成原因。1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收分成比例，却将当时规模还很少的土地收益，划给了地方政府，奠定了地方政府走向土地财政的制度基础。1999年以后地方政府财政收支缺口一直较大，很多地方政府挣扎于财政赤字。为改善自身的财政状况，地方政府追求财源的行为发生变化，预算内收入重心转向地方独享税，预算外收入以追求土地出让金为主。随后房地产的市场化改革以及工业化、城市化进程的加快为地方政府卖地增收提供了条件，继而造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的土地财政模式。

三、土地财政对房地产价格的影响机理分析

（一）地方政府土地财政收支行为对房价的影响机理分析。地方政府过度倚重土地出让收入，对房地产市场产生了深远的影响。首先，土地出让收入作为开发商的一项成本，而以利润最大化为目标的开发商往往将增加的成本转嫁给普通购房者，从而提高了房价；其次，土地出让过程中，带来了土地及相关产业税收的增加，如耕地占用税、土地增值税、契税、城镇土地使用税和房产税，按照分税制的制度设计，这五种税在分税制之后均为地方政府独享税收；最后，土地出让与开发推动了建筑业和房地产业的发展，同时也带来了以营业税和所得税为主的预算内财政收入增长。

由于受到政治集权、户籍以及选举体制等制度因素的限制，我国地方政府的财政支出行为更多的是服务于自己的目标。作为一个理性经济人，在财政分权和政治集权紧密结合的治理模式下，为了实现自身利益最大化，地方政府更会偏向能带来短期快速增长的财政支出。一方面经济快速增长使得地方政府官员可以在激烈的政治晋升锦标赛中获胜，从而获得政治上的晋升；另一方面经济增长越快，地方政府从经济发展中抽取的财政收入就越多，从而有足够的财政资源投入生产性公共支出中，参与下一轮的晋升竞争。财政上的分权和政治上的集权共同激励着地方政府财政支出偏向生产性支出的土地财政收入配置方式，一方面会带来城市基础设施的极大改善，提升了房地产商品的品质，从而带来了土地和房屋的价格提升；另一方面公共支出的结构偏向改变了开发商和购房者的房价预期，因为随着政府财政支出结构偏向程度的加剧，两类公共产品的住房价值资本化水平会出现差异，其中基础设施类产品的资本化效应会呈现规模递减趋势，而公共服务类产品的资本化效应会呈现出不断增加趋势，使得开发商和购房者产生不同的房价预期。开发商和购房者房价预期的不同，使得二者会采取不同的市场行为，开发商会调整房地产商品的供给数量和结构，以实现跨期套利，从而影响房价水平；购房者也会根据预期而调整个人需求的数量和结构，从而影响房价水平。

（二）土地财政对房地产价格的具体影响因素分析。根据相关学者的研究，大多数文献认为土地财政对房地产市场的影响体现在以下三个方面：土地价格、土地供应量、土地供应方式与结构。

1、土地价格。许多学者都认为以土地出让金收入为主的土地财政行为加大了土地成本，从而推高住宅开发成本、抬高房价。如赵斌（2010）、丁军（2010）等的研究结果均认为地方政府为使“土地财政”收益最大化而采取的抬高土地出让价和人为限制土地供应量等方式造成土地市场的稀缺，从而推高房价。

2、土地供应量。在正常情况下，如果房地产市场暂时不景气，开发商资金链比较紧张，房地产开发商对土地这种生产要素的需求也开始下降，那么地价也自然会跟着下降。但地方政府在土地财政的利益驱使下，不愿降低地价出让土地，也不愿意看到很多地块因开发商的报价普遍低于底价而流标，因此地方政府会选择减少土地供应量，这使得本来可以通过市场机制来调节的土地供应量被扭曲了。正是通过这种手段，地方政府能够把土地出让的价格维持在一个较高的水平以保证其最大收益。

3、土地供应方式与结构。在近年来保障房用地优先供应的政策背景下，土地供应结构发生大的偏差的可能性较小。但由于保障房的供应结构等问题，保障房不仅对房地产市场的稳定产生作用较小，而且容易形成寻租行为。

综上所述，土地财政必然推动房价上涨，从土地财政影响房地产市场的三种途径不难发现，能够决定未来房价的并非是当前的地价、供应量和供应方式与结构，而是由这些因素引起的理性预期变化影响了人們的购买行为。

四、建议

（一）合理划分中央和地方政府的事权、财权，转变政绩考核观念，改革财政体制。合理划分中央与地方的事权与财权，削弱地方政府推进土地财政的动力，才能够从根源上解决土地财政问题。通过提高地方的财政收入分成比例，增加地方的可支配财政收入，同时完善转移支付制度。如果想要遏制中国房地产市场价格飞涨的情形，就必须解除地方政府的财政束缚。但是，要适当地对财政下放的行为进行制度约束和行为监督，防止发生寻租行为。另外，中央政府同时还必须改革行政考核的激励机制，放弃以GDP为中心的思路，引导地方政府真正关注民主，真正为稳住房价做点实事。

（二）改变土地供应模式和土地制度。土地是房地产发展中不可替代的要素投入，是一种稀缺的资源。由于住宅和商业用地具有很强的区域性，且住宅对土地的需求弹性很小，为杜绝房地产开发商肆意抬高房价牟取暴利，我们可以让许多污染比较严重、消耗能源多的工矿企业搬迁至郊区甚至偏远地区，腾出废弃的土地再利用，将这些土地重新合理整治后加以利用，补充城市发展建设中土地不足的问题。另一方面，在完善农村集体土地入市流程和规则的前提下，充分利用农村集体土地的资源，为房地产的健康发展提供足够的土地保证。

（三）改革土地招拍挂制度。在当前多数地区依靠土地财政带动经济增长的现实状况下，地方政府将难以通过降低土地财政依赖程度来降低房价。土地价格作为土地财政的一项重要指标，尽管其显著影响房价，但通过土地价格来实现房价下降的方式对于地方官员来说动力不足。目前，我国地方政府仅以“价高者得”的单一指标评价方式来选择购地者不利于房地产经济的健康发展。笔者建议，应当建立科学合理的土地招拍挂评价体系，从土地价格在土地财政依赖与房价之间的调查作用的视角来促进房价的合理回归。

（四）积极推动研究开征物业税，从保有和转让两个环节均衡调节土地增值收益，推动房地产市场协调稳健发展。整合现有的土地使用税、房产税等，合并物业税以形成稳定的税收收入。加大土地增值税清缴力度，完善征收管理，进一步落实土地“涨价归功”，壮大土地税收收入。

（五）重视预期管理和收益管理。由于政府的政策会改变投资者买房的预期，因此政府要明确表明自己对房地产市场发展目标的态度、自己会对房地产市场进行调控的依据和手段。同时，政府也要研究公众对房地产的预期，从而更好地制定引导民众预期，稳定房价的手段。

另外，由于土地财政的核心就是为了获取收益，地方政府天然上的利益冲突使得它无法切断与土地财政的联系，为此需要从收益角度调整政府行为，使之更好地取之于民、用之于民。

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