论高校内部控制与风险防范

申梦杰

[摘 要]内部控制是防范组织内部风险的主要手段，高校担负着特殊的使命，在长期的办学过程中形成了自身的运作习惯，也带有相应的历史痕迹。在新形势下，随着高校和社会交互日益频繁、资产规模的扩大、社会关注度不断提高，高校的风险点自身的特殊性，决定了内部控制必须要更具针对性和适应性，只有这样才能完成内部控制的目标，提高风险防控的时效性。

[关键词]高校；内部控制；风险；防范

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.003

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-000-02

财政部2012年制定并颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，这为高校的内部控制与风险防范提供了制度依据，但是高校与其他行政事业单位相比，其具有显著的特殊性，这些特殊性也决定了高校风险防范的特殊性，针对这些风险，高校的内控制度必须要在更具针对性的方面进行改进，建立适合高校、适合高校特殊性的内部控制制度，以实现内部控制的目标。本文对高校风险的特殊性及如何建立更具针对性的内部控制制度进行了探讨，以期引起同行对高校内部控制制度的实效性的關注。

1 高校内部控制的必要性

随着高校办学规模的不断扩大，高等学校所涉及的经济事项规模和范围也不断扩大，从征地、基本建设、物资设备采购、大额资金的调度和使用以及后勤服务等方面的决策和实施都关涉大量的资金流动，高校绝大部分的经济活动已经融入了市场中，但高校的监督和管理模式并没有适应市场的管理，甚至部分还停留在计划管理时代，其突出表现为：高校外部监督机制难以在高校内部完全发挥作用。高校虽然是事业单位，但不同于普通的事业单位，当然更不同于行政机关，完全照搬对行政机关和一般事业单位的监督管理，显然不符合高校的实际情况，还有可能干扰和影响高校的正常教学、科研秩序，但如何把握好这个度和界限，截至目前还没有找到好的方法；高校的管理体制，绝大多数高校的干部、资金、业务管理是上级政府的相关部门在管理，而涉及法律机制监督又多是由当地政府部门进行的，这造成高校与监管部门沟通交流的机会少，信息不对称。

有论者将高校内部控制定义为：其是为了提升高校经营管理活动的效率、效果和效益，增强财务报告和会计信息的可靠性、准确性和完整性，维持高校资产及其运转的安全性、稳定性和发展性，确保高校经济活动的法制性、责任性和有序性，高校内部的行政管理人员、职能部门领导以及其他人员等共同建构的“一揽子”治理发展战略和治理过程。很明显，把高校的内部控制仅仅局限在围绕经济活动展开的范围内，关注点放在财务报告和会计信息上显然不符合高校运转的实际，高校在经济活动中面临的风险无疑影响较大，危害后果严重，而且也是法律关注的重点，但是高校不同于其他单位和企业的特殊性在于，高校是以培养人才、科学研究、文化传承和服务社会为使命的，高校生产的产品是人才、思想以及其他智力成果，因此高校的内部控制还应围绕高校的运行目标、保证高校的运行目标不至于发生偏差进行设计。除经济活动之外，治理结构、师德师风、教学运行管理、制度建设、学校行为合法性、群体性事件处置等方面依然存在很大的风险，一个完善的内部控制也应将这些要素加以考虑。有论者认为内部控制的作用和效果是非常明显的，其虽然难以发现最高管理当局超越内部控制制度所进行的欺诈舞弊行为，但对中、下级管理层或者一般员工所进行的舞弊行为，其防错纠错的作用还是很明显的。

高校担负着培养人才、科学研究、传承文化、社会服务的重大功能，是社会公益类的事业单位，其管理使用的资产是公共资产；培养人才的质量既关系学校的建设和发展，也是民族振兴和国家未来的希望，社会关注度较高；高校也是人群密集的场所，安全稳定至关重要。因此，建立高校内部控制体系十分必要。

2 高校内部控制的特殊性

与企业最大的不同是，公共事业单位价值活动末端流出的不是以货币形式存在的利润，而是产出和结果，即公共产品和服务。最终产品和服务作为价值链的最后一环凝结了各个链环所形成的并最终提供给顾客的价值，如人力资本增值，原创性的科研成果，各项智力、文化和精神对社会的服务力和影响力。这决定了高校内部控制关注点、实施程序和方式与企业存在很大区别。企业注重经济利益，高校更注重社会效益；企业关注经济活动风险，但也要抢抓市场机遇，抢占市场先机，高校注重品牌积淀，日积月累，需要快速反应决策的情况比较少；企业衡量的主要是以货币为主的资产，而高校衡量的是人才质量；高校虽然存在竞争，且有时竞争激烈，但竞争往往是排位竞争，是吸引优质人才和生源的竞争，但企业的竞争往往面临着企业的生死存亡，且一定会有淘汰率。高校长期受计划经济体制的熏陶，现在还存在着计划体制的烙印。

高校内部控制的特殊性表现为效益性重于成本性。与企业经营不同，高校也要对经费收支进行风险控制，但高校的经费预算一般要表现为收支平衡，对经费开支的控制重点是看是否按预算执行，预算调整是否履行相应程序；经费的使用效果主要表现在绩效考核，评估经费的使用是否完成设计目标，是否达到预算效果，往往还考察专项项目完成后的受益面等要素。高校经费的任务首先要保基本运转，保后勤工作正常运行，保教学和科研工作正常进行，考核指标中基本没有经济指标，当然风险控制重在对经费使用的效益控制，而较少考虑成本因素。虽然，近年来高校管理中也对培养成本进行核算，但实际意义并不大，且用途主要作为统计数据使用。

高校内部控制的特殊性还在于内部控制的交互性。这种交互性主要表现为高校内部控制既要注重内部控制要素的系统性、完整性，更要注重内部控制要素与社会要素的互相影响、互相作用的风险，和其他社会组织不同的是，大学自诞生以来秉承了独立性，不只在管理和内部运行上保持独立性，在学术和思想上也保持着独立性。但我国高校自建国之后，政府对高校的办学资源、管理模式等又实行了集中管理，高校的办学又进一步依赖于政府，远离了市场。高等教育大改革将高校的运行、管理逐渐推向市场，但对社会外部环境，特别是政策环境、经济环境以及制度环境的变化，高校往往反应较慢，致使高校在政策使用、适应市场监管规则方面不熟悉，在与社会交互作用方面存在风险。针对高校特殊的教育文化生产特性，充分考虑高校成长的历史特点，关注高校现行新的内部治理模式以及与社会交互过程中产生的可变因素，是高校内部控制的重点，也体现了高校内部控制的特殊性。

3 高校内部控制的风险点

3.1 高校经济活动中的风险

高校内部控制主要是针对高校存在的风险点展开的，就目前来讲，人们自然把高校的经济活动作为最大的、最集中的风险聚集区域。随着高校近年来支配和管理资金数量的日益增加，高校在市场机制的运作中也存在一定的缺陷，即资产本身的安全性存在一定风险。在各类经济决策中可能存在资产被诈骗流失的风险，如四川省某高校党委书记苏某在决策中，对中介公司审查、把关不严，致使学校资金被骗。其中既存在决策程序不规范，也存在对市场经济的认识和判断失误，毕竟学校对市场经济熟悉程度不足，对可能认识的风险估计不够。当然，高校经济活动风险还包括经济活动本身可能因对成本核算控制不严、核算不准确致使学校承担超出合理范围的对价，对学校资产造成损失和浪费。另外，社会上各种不正之风，对高校经济活动带来的干扰，极其容易在经济活动的各个环节滋生腐败，腐败的产生一定是以学校的资产损失为代价的。还有，高校债务负担的风险，不能不说是高校经济活动中风险的一个重要组成部分，在高校大规模进行基本建设和扩校建设的背后，高额的债务负担已成为部分高校沉重的负担，与债务相关的风险，是高校对外的投资风险，这些经济活动可能对高校正常的运转带来较大影响，轻则影响高校的信用等级，重则影响学校的基本运转，造成资产损失；再有，高校在基本建设和大宗物资设备采购方面存在的风险已引起社会内外的高度关注，主要是因为在这些活动中存在资金量大，程序不规范，没有履行正常的程序，监督不到位。除此之外，高校日常经济活动的风险也不可小觑，积少成多，如后勤服务的餐饮物资采购、药品采购以及日常维修用品采购，如各种广告宣传和印刷业务、教材和图书采购等。要解决这些风险，一要按制度办事，该政府采购的必须列入政府采购，二要在内部形成真正能够起到作用的监督机制。

3.2 高校制度建设的风险

高校为应对学校管理需要，往往建立了体系庞大、数量众多的管理规章制度，这些制度涉及了资产管理和处置、劳动人事合同管理、学生违纪处分等方面的人、财、物的管理，这些规章制度的实施，往往会直接产生一定的法律后果，因此，高校规章制度要真正符合法律和部门规章的规定，否则，这些制度在处理内部事务、内部治理过程中就会因和国家法规相抵触而无效，并会在纠纷处理中承担相应的责任。

具体来讲，在内部治理结构方面，制度的风险点包括：党委会和校长办公会的议事规则、学术委会会的议事规则，是否符合高等教育法中关于学校党委和行政职责权限的有关规定，是否符合国家关于“三重一大”的有关规定；对教职工内部聘任的管理规定，是否与国家人事管理政策相冲突，是否与劳动法、劳动合同法的相关规定相冲突；在财务和收费方面的规定是否符合国家财经法规政策，是否符合国家物价收费的有关规定；关于学生学历的取得和丧失、学生日常管理，特别是开除学生方面，是否符合国家规定；在资产管理、继续教育等方面是否和国家的法规、政策相对接等。

3.3 高校行为的合法性风险

高校还存在违法性的风险。高校是一个“小社会”，对内自成体系，习惯内部管理，但对社会管理比较陌生，随着高校办学日益开放，对社会的联系日益增多，社会对高校的监管逐渐加强，财政、税务、物价、食品和药品监督检验以及文化稽查等行政执法部门，可能会针对高校内部管理的各個环节进行监督检查，并可能进行处罚，这种处罚除学校面临一些经济损失外，更大的风险在于负面的社会评价。

因此，高校应主动规避政策风险，规避违法风险。在扩大高校自主权的同时，高校要加强自我约束机制的建立和完善。高校在执行国家招标投标方面存在自身行为不合规的问题，当然这些可能是历史特定情况形成的，但也存在一定的惯性，致使对国家的招标投标政策理解和执行不到位，带来高校行为违法性的风险。另外，高校在执行国家物价税收方面也存在较大风险，在学费收取、培训费的收取、税收征缴等方面，由于存在为学校和教职工谋利的主观目的，迫于习惯思想的压力，学校职能部门往往会越过政策的红线或者游走在灰色地带，为学校带来违法性的风险。近年来，高校依法治校取得了一定的效果，这主要是从高校的制度和规范方面加强自我约束，但在合法性方面仍然存在需要注意的风险点。高校可依托专业法律中介服务机构，聘请法律顾问，进行合法性审查，还可咨询社会专业机构，降低高校在制度建设中的风险。

高校存在廉政风险，高校是培育人的地方，理应为师为范，为学生树立好的榜样；高校是思想的生产圣地，而生产思想的“地方”势必要远离社会的潜规则，淡化名利。高校是研究规则和制度的地方，高校更应成为遵守制度的榜样。但是，近年来发生的案例表明，高校已不是一方净土，也不是象牙塔，因为利益而倒下的学校主要负责人、校级班子成员以及重要职能部门负责人等，表明高校已经成为廉政风险的高发地带。

4 结 语

高校的特殊身份，决定了社会对其寄予更高的期望，社会也为其设定了比其他单位更高的道德标杆，如何消除高校在内部管理和运行中的风险点，避免高校在活动中遭受损失，已成为高校治理体系的一个重要组成部分，国家财政部、教育部等部门先后针对事业单位和高等院校制定了相应的内部控制规范，有人认为，高校的内部控制要立足于价值链，一个有效的价值链内部控制高度依赖于计划、评价、质量和报告等关键控制点的组件。这无疑是正确的，内部控制是一个系统工程，取决于各子系统协同发挥作用，共同指向内部控制的终极目标，防范组织所面临的风险。

主要参考文献

[1]孙支南，王超辉.论高校内部控制与风险管理[J].高教探索，2016（1）.

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[3]阳敏，张宇蕊.基于价值链的公共事业单位内部控制研究——以高校为例[J].经济研究参考，2012（11）.