生态文明视角下公共政策执行监督机制问题研究
——以山东平阴为例

□张彤彤

(广东海洋大学管理学院,广东 湛江 524088)

生态文明视角下公共政策执行监督机制问题研究
——以山东平阴为例

□张彤彤

(广东海洋大学管理学院,广东 湛江 524088)

从生态文明视角出发,将雾霾作为线索,以平阴县碳素厂为案例,对公共政策执行中的监督机制进行研究。通过平阴碳素厂所引发的实际问题从公共政策监督主客体,“问责制”等方面探讨公共政策监督存在的问题并提出相应的解决措施。

公共政策；公共政策执行；监督机制

改革开放以来,我国经济获得了长足的发展,但是经济的发展以环境污染为代价,看不到蓝天白云,青山绿水,但是前段时间我们在APEC峰会上再次看到了所谓的蓝天白云,为什么只有在“APEC”上可以看到蓝天,我们都知道在这其中我们为此付出了很多,在我看来不仅是北京人民的努力,更在于政府公共政策的实施得到很好的监督,在政府及广大的人民和社会舆论监督下,“APEC”蓝才能出现。在记者柴静报道中我们看到了雾霾不仅存在,倘若不加紧治理将会一直存在,而此时我们看到了公共政策的重要性,然而环境保护政策一直都存在,但是由于缺乏公共政策的监督,使得环境治理的公共政策成为一纸空文。

1 平阴县碳素厂基本情况及公共政策监督现状

1.1 平阴县碳素厂基本情况介绍

平阴县碳素厂坐落在物华天宝、钟灵毓秀的玫瑰之乡——山东省平阴县境内。东面毗邻泰山,西面靠近黄河,南面直接曲阜,北面靠近泉城,历史悠久,气候宜人。该厂成立于2002年11月,为股份制民营企业,现拥有固定资产1.88亿元,占地面积93 854平方米。主导产品为各种规格电解铝用预焙阳极块。公司经过多年的发展,本着“质量第一、安全生产”的原则现已形成年产20万吨预焙阳极炭块的生产能力,具有成熟的炭素生产技术、完善的检测手段、丰富的生产管理经验和专业化的职工队伍,生产工艺和装备已达到国内先进水平,是碳素生产的专业化公司。

1.2 平阴县碳素厂现状调查

平阴县孔村镇炭素工业园占地1 200亩,内有五六家成规模的碳素厂,每家工厂里都有三、四根高大的烟囱,在不断排放滚滚烟尘。据了解,碳素厂是孔村镇的支柱产业,镇里90%以上的财政收入都来自这些企业。在碳素厂的山坡上,有一阵阵的沥青的气味,并弥漫着整个山头久久不能散去。 经查阅了相关资料,炭素产品主要用于炼钢和电解铝,而生产这些产品的主要原料是石油焦和沥青焦,并以煤沥青为粘结剂。“去年新闻发布会上,环境报的记者问我,有人说治霾需要很长时间。我大概估计了一下,我说中国东部,连片的雾霾,30年治好太长,2、3年治好很难说”3月27日,原国家气象局长秦大河在2015博鳌亚洲论坛“雾霾与健康”分论坛上做出上述表示。问题随之产生,污染如此严重,为什么没有人来监督治理?经调查得知政府对此很无奈,一方面知道碳素项目属于高耗能高污染的项目,另一方面它又是孔镇的90%的财政来源。据了解这类工厂只有在环保局检查时打开除尘器,所以除尘器等设施只是为了应付检查,并不能起到真正的除尘作用。环保部门对此表示将会加大罚款力度,但是事实,孔村镇炭素工业园没有按国家和省里的要求开展区域环境影响评价,而是明目张胆的继续生产。

2 环境保护政策执行过程中的政策监督问题

从上述对平阴县碳素厂的现状调查,我们可以发现在公共政策执行过程中存在着很多政策监督问题,主要有以下几个方面:

2.1 政策执行监督主体方面

2.1.1 政策执行监督主体缺乏绝对的独立性和权威性

在实际的政策监督过程中监督机构大多附属于其他政府部门,各种机构交织在一起,使得监督机构没有垂直的领导机制,不仅受到上级领导还受到同级的制约,各种政策执行会受到多层行政主体的领导,使政策执行监督主体缺乏独立性,更没有相应的权威性[1]。

2.1.2 政策执行监督主体之间的协调性差,主体职责不明确

对于碳素厂的环境问题不仅仅是环保部门的责任,还是监督部门等的义务。然而面对这类案件时各部门之间的协调性比较差,不能明确自己的职责,遇到解决不了的问题时就相互推卸责任,各部门、各个环节之间脱节,更加变相的使政策执行出现偏差[2]。

2.1.3 政策执行监督主体功能的不健全

政策监督仅仅靠政党、立法机关、司法机关的监督是远远不够的,并不是所有事件都可以进入政府议程,并为解决相关公共问题制定政策,执行政策的。还有更多的事件是不会进入政府议程,不会被关注的,就是因为政策执行监督主体的功能的不健全[3]。

2.1.4 社会监督主体程序的不规范

社会监督包括新闻媒介的监督和公民的监督。对于平阴县碳素厂的污染，当地民众是有目共睹的,公众的生产生活受到危害后也曾投诉过,但总是得不到应有的重视。新闻媒介监督的传播速度,透明度,公开度,传播范围的广泛性,揭露事实的深刻性,能将公众的关注点聚焦在一起,从而产生极大的社会压力,因此新闻媒介监督是公共政策监督的重要的一部分[4]。事实上新闻媒介对平阴县碳素厂的污染报道不在少数,但是为什么没能引起公众的重视,原因之一就是因为新闻媒介监督程序的不规范,没能发挥其正能量的一面。

2.1.5 监督标准的不健全

所谓的政策监督标准就是有法可依,有法必依。在当前监督过程中没有严格的监督立法,在对排污问题上虽然有一定的政策法规,但是从总体上来说总能让当事者根据法规的漏洞找出相应的对策,再加上法律法规对类似案件没有一个治理期限,使得相关部门和当事人一拖再拖,治理总是得不到改善。

2.2 政策执行监督的客体方面

2.2.1 信息的透明度低

公共政策能够被很好地执行,关键在于公众的接受程度和了解程度。而现实中存在着监督主体与对象缺乏沟通,监督主体只是在其职权范围内行使某些权利,远远忽视了监督对象对整个监督活动的重要作用[5]。

2.2.2 政策执行监督缺乏合理的评估反馈过程

在政策监督过程中,监督主体只是注重执行的结果,对整个执行过程缺乏相应的评估反馈机制,不能经常总结上一政策所带来的成功经验和失败的教训。

2.3 从“问责制”方面探讨政策执行监督问题

2.3.1 “问责制”的定位不明确

问责的定位到目前来说还不是很清楚。问责并不是行政处分的一种,在相关的行政法律法规中并没有对它明确界定。所以,作为监督的一种方式,“问责”还是模糊的,界定不清的。在现实的公共政策执行监督中,“问责”的实际操作还缺乏可操作性[6]。

2.3.2 “问责”的惩罚措施不到位,“问责”范围狭窄

一般来说我国的问责方式有四种,即行政责任、政治责任、道德责任、法律责任。但在实际公共政策执行监督过程中考虑到政府形象,多多少少存在官官相护,使个别官员逃避了相应的法律责任。

2.4 政策执行监督的主观方面

2.4.1 高财政收入的主要来源,取缔不可能,相关部门监督不到位

对于一个并不发达的县来说,工厂是其主要的财政来源,是摆脱贫穷的主要手段,倘若取缔会有很多工人失去工作,这是很多人都不愿看到的。那么只能对此加强监督,当有违反时必须严加惩罚,各工厂对此上有政策,下有对策。总能逃避惩罚,并继续我行我素,按原计划组织生产,是一种低成本、高污染的生产。

2.4.2工厂对环境保护政策置之不理,以牺牲环境为代价,提高利润

在工厂建立时都事先安装了排污设施,但是这些设备的使用会加大生产成本,为了降低成本,将这些设备作为检查时的工具,仅仅是为了应付检查。工厂缺乏公共意识,没有将环境作为自己的事,导致了当地再也没有了蓝天白云。

3 公共政策执行监督问题的解决对策

3.1 政策执行主体方面

3.1.1 加强政策执行监督主体的独立性和权威性

首先要保证政策监督主体的独立性,必须要设立独立的监督机构,监督机构要独立于政府的各个部门,而且不受挚擎。也就是说在纵向的领导机构中,不受上一级的制约,有权行使他们的监督权,不只是听取下级部门的一面之词,要积极深入调查;对于横向结构中,不受同级部门的影响。其次,政策监督主体的权威性,权威性的确立,必须要有一定的执行权力,这种权力一方面来自由监督机构本身的地位高低,倘若政府的大多数部门都凌驾于监督部门,此时监督机构即使再是一个独立的机构也不会受任何部门的重视,部门的设置如同摆设,起不到应有的效果,所以政策执行监督部门的设置应当处于一个正确的位置。

3.1.2 加强各个部门与政策执行监督部门的协调

虽然要求政策监督部门作为一个独立的部门实行其权利,但是在一个公共政策的制定、执行、评估、终结、监督等过程中,尤其政策监督贯穿于整个政策环节之中,需要各个部门同时运作。在监督环节中,各个部门高度配合,监督效果才能发挥得更好,政策执行的也就更加接近预期效果。

3.1.3 加强政策执行监督主体的多样性

政策监督主体,并不单单指政府的某个监督机构,除了这些机构之外,还包括人民大众的监督,社会监督,设立监督机构的目的无非是保证政策的执行落实,真正的为人民的利益服务,所以要发挥各个方面的监督力量。只有实现机构监督和社会监督双管齐下,特别是发挥民间组织的监督,社会舆论监督作用,使机构监督和社会监督有效地结合,保证政策执行监督的正确性和全面性,公共政策执行的效果才会更好。

3.1.4 加强监督主体的程序的规范性

新闻媒介的监督作用是有目共睹的,但是有时候即使一些特大事件发生并引起新闻媒介的关注,又因为有公关的调解,使得本该进入政府议程的事件,因此错失良机,所以新闻媒介必须加强监督的力量。政府要给新闻媒介创造良好的环境,发挥新闻媒介作为独立于司法、立法、行政之外的第四种权力。另外,公众监督作为我国重要的监督主体之一,必须充分发挥它的监督作用,才能更好地发挥监督效果。

3.1.5 健全执行监督标准

现如今我们虽然一直在提倡法制社会,但是我国的法制并不是很完善,这是一个很大的标准漏洞。虽然我国不缺环境保护法,但相对来说内容比较系统,不够具体,且实施起来标准不统一,所以必须加强相关环境保护法的可操作性。对于比较笼统的政策法规必须进行具体化,对违法相关法律条例者按照规定严格惩罚。

3.2 政策执行监督客体方面

3.2.1 加强信息公开的透明度

政策的制定、执行、评估以及监督都应当信息公开化,公众对信息的了解程度越大,对政策也就越关心,也就越积极参与到监督过程中来,才能与执行监督部门达成一致。这就要求政策信息的透明化要不断加大,可以通过报纸网络等加大政策的宣传,让更多的信息被知晓。

3.2.2 健全评估反馈机制

在政策执行监督过程中,可能很多方面不是很健全,经验不是很丰富,这就要不断加强反馈机制,做到事前、事中、事后的评估反馈,能够不断积累经验,同时也会减少监督的阻力,保证公共政策执行达到预期的效果。

3.2.3 从问责制方面探讨公共政策执行监督的对策

我国的问责制定位不是很明确,从某种意义上来说是法律法规制定的不明确,所以具体部门在执行政策时,要将权力责任明确到具体的团体和个人,一旦政策执行过程中没有对其进行正确的监督,使得政策偏离预期轨道,必须问责到个人。对一些滥用职权、徇私舞弊的个人,必须加大惩罚力度,真正做到“老虎苍蝇一起打”,实现责任追究制度化、法律化。在笔者看来最重要的是执行机构,应该积极履行自身的职责,只有对工作积极上进、努力负责,很多问题就迎刃而解。

3.2.4 政策执行监督的主观方面

不仅在上述案例中,在很多不是很发达的地方,一两个工厂或企业的存亡直接制约着当地的经济发展,可见当地经济的单一化,所以当务之急是加强经济发展的多元化,积极引进多元化的经济元素,从多方面促进经济的发展,减少当地经济对某一两个企业的依赖性。只有这样政府才不会迫于财政收入的压力,对于违反政策法规的企业、工厂束手无策。

4 结语

公共政策监督是整个公共政策中的重要一环,尤其在执行过程中的监督更是处于重中之重,只有真正落实公共政策监督行为,才能为公共政策执行落实到位提供重要的协助作用。在当今环境的压力下,只有在法律法规的规范下,认真实施政策监督行为,将在不久的将来重见晴朗的天空。

[1] 吴 胜.我国公共政策执行监督机制研究[D].成都：电子科技大学,2014.

[2] 韦春艳.公共政策执行监督的困境及解决对策[J].决策咨询通讯,2008(3):59-63.

[3] 胡雪松.我国公共政策执行监督的困境[J].商业时代,2014(3):8-9.

[4] 张红凤.公共政策导论[M].上海：上海财经大学出版社,2013:20-23.

[5] 詹国彬.我国公共政策评估的现状、困难及对策[D].厦门：厦门大学,2002.

[6] 韦春艳.公共政策执行监督的困境及解决对策[J].决策咨询通讯,2008(6):89-90.

[责任编辑：王文俐]

A Study on the Supervision Mechanism of Public Policy Implementation from the Perspective of Ecological Civilization ——A Case Study of Pingyin in Shandong Province

ZHANG Tong-tong

(SchoolofManagement,GuangdongOceanUniversity,Zhanjiang524088,China)

From the perspective of ecological civilization, using the haze as a clue, taking Pingyin County carbon plant as a case, the supervision mechanism of public policy implementation is studied. Through the actual problems caused by Pingyin carbon plant, this paper discusses the problems existing in the supervision of public policy from the subject and object of public policy supervision and "accountability", and puts forward the corresponding measures to solve the problems.

public policy; public policy implementation; supervision mechanism

2016-06-13

张彤彤(1992-),女,山东泰安人,现为广东海洋大学2015级行政管理专业在读硕士研究生,研究方向:地方政府管理。

D630.9

A

1008-9101(2017)01-0026-04