低价中标高价结算的思考与内部审计建议

范卫华



低价中标高价结算的思考与内部审计建议

范卫华

（阜阳师范学院 信息工程学院，安徽 阜阳 236041）

对财政资金项目低价中标高价结算现象深入分析发现：导致这种现象的原因很多，常见的包括拒绝低价中标存在障碍、工程量清单的编制出现问题、中标人低价中标后高价索赔以及发包人未严格履行工程变更手续，追加工程内容等。针对这些原因，建议适当选择合同模式，加强对招标工程量清单及控制价的复核，以及严格履行工程变更程序等内部审计应对措施。

财政资金；内部审计；低价中标；高价结算

建筑市场竞争激烈，施工企业为了承揽工程，采用低价策略竞争。低价中标之后一些施工企业采用索赔、变更和现场签证等手段增加工程价款来确保有利可图。财政资金项目频繁出现低价中标高价结算现象。如某道路工程中标价108万，结算工程价款增加25.3万；某办公楼修缮工程中标价82.07万，结算工程价款增加18.09万，某设备中心项目中标价2 750.18万，结算工程价款增加442.11万。这些项目普遍存在工程量清单编制不准确、索赔频繁、变更不规范等问题。

一、低价中标高价结算的原因分析

（一）低价中标的原因

1.招标控制价限高不限低

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十七条规定发包人在招标文件中只能规定最高投标限价，不能规定最低投标限价。目的是用最高限价控制投标报价，遏制高价围标，通过优胜劣汰的市场竞争，选择管理水平高、技术水平高、报价最低的企业中标。我国建筑市场目前是买方市场，建筑企业竞争激烈，一些施工企业迎合评标办法（多为经评审的最低投标价法），必然选择低价策略进行报价，为了中标以低价甚至低于成本价报价。

2.评标时难以对低于成本价的报价进行界定

清单计价模式体现“量价分离、风险分担”的原则，目的是通过市场竞争形成报价，投标人对报价负责，承担报价的风险。投标报价依据是企业定额，体现的是企业的个别成本，只有低于以社会平均水平编制的招标控制价才有竞争力。投标人低报价的原因，是投标人本身个别成本之间存在差异；是为了占领、进入市场；是为了利用闲置的机具设备；是为了远期的利润或还是低于成本的恶性竞争。由于评标时间通常较短，难以甄别。另外由于没有明确判断低于成本价的标准，评标委员会为了避免受到投标人的投诉，也不愿去将低报价判定为低于成本价的报价。

3.拒绝低于成本报价存在障碍

《招标投标法》第四十一条中规定的成本是指企业的个别成本，只有投标人的报价低于自身成本时，才能判定为是低于成本报价，拒绝其投标。招标控制价和所有投标人报价从平均值理论上来说，反映的都是社会平均成本，无法作为判定个别成本的依据。既然无法判定个别投标人报价低于其自身成本，按照《招投标法》规定，必然选择最低报价为中标价。

另外低价中标具有“天然合理性”。首先，国有资金投资的招标人在判定投标报价的合理性时，通常认为工程造价越低，投标人竞争越充分，招标过程越公正，招标人越廉洁。其次，招标人认为低价是市场充分竞争的结果，报价低于控制价越多，招标行为越成功，招标工作越有成效。

4.招标工程量清单的编制问题

按相关规定招标工程量清单由招标人或招标人委托造价咨询单位进行编制。从实际情况来看，招标人一般不具备编制招标工程量清单的条件，通常由招标人委托具有相应资质的造价咨询单位进行编制。一些造价咨询单位由于工作质量不高，造成编制的招标工程量清单存在项目特征描述不符、缺项漏项、工程量偏差等问题。加上招标人审核不到位，在中标后合同履行阶段出现诸多隐患。

如某设备中心项目工程量清单编制单位同样为最低价中标，中标价仅为政府指导价的20%，约为同期市场正常价格的一半。低价就意味着低投入，中标企业为了保证获得利润，就不可能花大力气认真细致完成工作，结果造成工程量清单编制出现严重的问题。以土建部分工程量清单为例，项目特征描述不符及漏项22项，工程量偏差在3%以上有34项，最大偏差69.91%。投标人会根据清单错误选择不平衡报价等策略，后期提出索赔增加工程价款。

（二）导致高价结算的原因

1.招标文件中风险约定不合理

2013版清单计价规范4.1.2条注明“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责”。招标人往往在招标文件中通过约定“固定总价合同”条款，将招标工程量清单准确性和完整性的风险强加给投标人。投标人中标后会针对工程量清单的问题，要求对招标文件中双方风险约定进行调整。

以上述设备中心工程为例，招标文件中采用固定总价合同，承包人承担风险内容包括“材料价格波动风险、工程量清单缺项漏项、清单项目描述不符及工程量偏差的风险”。但是直至工程开工，施工单位迟迟不愿按招标文件中的合同条款签订合同，原因是不愿承担招标工程量清单缺陷的风险。最终双方签订的合同虽然仍采用固定总价合同，但是在补充条款中增加“招标清单工程量与实际不符时，予以调整”，实质上是对包括中标通知书、投标文件以及招标文件中的合同实质性条款进行了修改。此补充条款造成该工程土建部分调增134.71万元，安装部分调增11.92万元。

2.中标人低于成本报价，通过索赔增加合同价款

投标人对招标项目进行分析后，结合自身实力、项目实施难易和投标竞争激烈程度等决定报价策略。在投标项目竞争激烈的前提下，投标人报高价，可以保证中标后利润，但难以中标；报低价，能够中标，但保证不了利润。投标人在这种情况下会调整分项报价，将部分分项工程单价提高，同时降低部分分项工程单价。通过这样处理可以降低总价，提高中标概率。然后通过后期对降低单价部分分项工程的价格调整，调增合同价款，增加利润。

以某综合楼工程为例，外墙真石漆招标当期信息价格68元/㎡，中标人报价12.63元/㎡，严重低于成本价。中标人施工中以报价过低无法组织施工为由停工，要求对报价进行调整。对于建设单位来说陷入两难境地，如不同意调整价格，中标人以停工进行要挟，无法按期完工；如果同意调整价格，与合同中“投标人承担报价的风险”条款冲突，缺乏依据。最终建设单位为保证如期完工选择妥协，与中标人就此事项进行协商，最终每平方米调增12元/㎡，调增工程价款24.39万元。

3.发包人未严格履行工程变更手续，追加工程内容

按照原《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委2003年30号令）文件规定“在建工程追加的附属小型工程或者主体加层工程，原中标人仍具备承包能力的”经批准后，可以不进行施工招标。同时30号令规定，不进行施工招标“应当经项目审批部门批准”。

在实际工作中，发包人为了缩短工期，避免总包人与分包人之间的工作交叉造成的纠纷，会将主体工程外的附属工程，后期增加的项目直接发包给总包人。如某医院住院部工程，未严格按照30号令的要求履行工程变更审批手续，将室外附属工程直接发包给总包人，经审计室外附属工程造价72.77万。

二、内部审计建议

（一）适当选择合同模式，合理分担风险

按照清单计价规范，招标人和投标人应就工程风险进行合理分担。招标人主要承担清单量、规费和税金的风险，投标人承担报价中管理费和利润的风险，材料设备费和机械使用费的风险由招投标双方合理分担。招标人如果一味将各种风险强加给投标人，必然导致合同无法正常履行。发包人应适当选择合同模式，合理承担风险。

依照2013版“清单计价规范合同价款”7.1.3条规定，“实行工程量清单计价的合同，应采用单价合同；建设规模较小，技术难度较低，工期较短，其且施工图设计已审查批准的建设工程可采用总价合同；紧急抢险、救灾以及施工技术特别复杂的建设工程可采用成本加酬金合同”。我们可以根据工程项目的具体情况，选择适宜的合同类型。对于工期较短、工程比较简单，设计深度达到，可以采用总价合同，在招标文件中规定施工图范围的固定总价模式，除工程变更导致的工程量调整外，总价合同工程量即为发承包双方进行结算的最终工程量。反之，可以采用单价合同模式，按中标人履行合同完成的实际工程量进行结算，降低投标人的风险。

（二）加强对招标工程量清单的复核

按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）规定，招标工程量清单的准确性由招标人负责。投标单位复核清单后，只要不是以设计图纸为范围的总价合同，投标人没有义务就清单的准确性向招标人提出书面疑问要求澄清。投标人是否提出疑问取决于其投标策略，比如可以采取不平衡报价策略，在工程结算时获得更高收益。

对于招标人来说，无论是自行编制还是委托造价咨询单位编制招标工程量清单，应当采用适当方式对招标工程量清单进行复核。对招标工程量清单的复核主要包括清单工程量是否准确、清单是否有缺项漏项、清单项目特征描述是否完整准确等方面进行。

（三）重视对招标控制价的分析复核

受长期施工图预算招标的影响，招标人对招标控制价的作用重视不足。在施工图预算招标模式下，招标范围通常为整个施工图纸内容，中标后签订总价合同，投标人承担工程量和报价的双重风险。合同履行时除非发生变更，否则合同价不予调整。在招标阶段招标人只需要依据单位平方造价相关指标控制标底总价即可。许多招标人将施工图预算招标的思路用在清单计价招标模式，只重视控制价总价，不重视各综合单价的构成。

除对分部分项清单综合单价进行复核外，还应对措施项目清单、其他项目清单进行复核。重视其他项目清单中暂列金额的作用，“暂列金额是招标人在工程量清单中暂定并包括在合同价款中的一笔款项。用于工程合同签订时尚未确定或者不可预见的所需材料、工程设备、服务的采购，施工中可能发生的工程变更、合同约定调整因素出现时的合同价款调整以及发生的索赔、现场签证确认等的费用。”合理科学地编制其他项目清单可以消化工程建设过程中出现的不可预见、不能确定的因素，使合同价格尽可能接近最终的竣工结算价格。

（四）在招标文件中明确否决低于成本价报价的评标办法

安徽省建设厅发布的《安徽省建设工程工程量清单计价规范》（DBJ34/T-206-2005）2.4.3节在低于成本价的判定中，给出了7条判定标准。评标委员会发现投标人有七条情况之一的，即可判定其低于成本价，作为无效标处理。招标人可以在招标文件中结合工程情况和市场情况明确判定标准的比率大小和要求。投标人的报价如果低于招标人规定的判定标准，必须按照《安徽省建设工程工程量清单计价规范》要求提供相关报告和证明材料，经评标委员会评审确定，可视为有效或不低于成本价。若投标人中标，其报价在合同履行过程中应得到履行，风险由中标人承担，不经变更不得调整。

（五）严格履行工程变更手续

2013年4月修订的《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）对原30号令规定进行了调整，《办法》第十二条规定“在建工程追加的附属小型工程或者主体加层工程，原中标人仍具备承包能力，并且其他人承担将影响施工或者功能配套要求”的依法必须进行施工招标的工程建设项目，可以不进行施工招标，不再需要履行审批手续。

这里提到可不进行施工招标的工程，在中标人有承包能力的前提下，还要满足三点：首先是“在建工程追加的”工程，是指在建工程新增原设计，原合同中未包含的工程；其次是“附属”工程，也就是说新增的工程不具有独立性，作用是为了实现主体工程的功能；最后是“小型”工程，我国未对小型工程进行明确定义，在实践中可按《工程建设项目招标范围和规模标准规定》和相关政府采购限额规定的标准执行，限额以上的必须采用公开招标或集中采购，限额以下的可直接委托承包人实施。

（六）强化工程结算审计

工程结算审计是强化经济监督提高经济效益的重要途径。工程结算审计要严格按照国家规定的计量规则、计价办法，按照施工合同、中标通知书、施工图纸、签证变更文件和招投标文件，对承包人工程结算价款进行审计。以某地方高校为例，近2年基本建设项目结算审计24项，送审22 290.52万元，审减2 206.83万元，审减率在2%至30%之间，平均审减率9.90%。工程结算审计工作作为事后控制的最后环节，在控制造价、节约费用提高资金使用效益方面，仍然发挥重要作用。

[1]中华人民共和国住房和城乡建设部.GB50500—2013建设工程工程量清单计价规范[S].北京:中国计划出版社,2013.

[2]中华人民共和国住房和城乡建设部.GB50500—2008建设工程工程量清单计价规范[S].北京:中国计划出版社,2008.

[3]中华人民共和国住房和城乡建设部.建筑施工发包与承包计价管理办法[S].北京:中国计划出版社,2013.

[4]中华人民共和国国务院.中华人民共和国招标投标法实施条例[S].北京:中国法制出版社,2011.

[5]崔菊荣.建设工程造价超预算的原因及控制对策[J].山西建筑，2014（32）：242-244.

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2017.05.24

F239.66

A

1004-4310(2017)05-0126-03

2017-05-12

范卫华（1979- ），男，安徽阜阳人，审计师，公共管理硕士，研究方向：内部审计与管理、招投标管理、工程造价管理。