新常态下完善建设用地分类的思考
——以江苏省泰州市为例

申雨华，陈凯翔

（1、江苏省泰州市国土资源局，江苏 泰州 225300 2、南京信息工程大学，江苏 南京 210044）

新常态下完善建设用地分类的思考
——以江苏省泰州市为例

申雨华1，陈凯翔2

（1、江苏省泰州市国土资源局，江苏 泰州 225300 2、南京信息工程大学，江苏 南京 210044）

随着新产业、新业态的迅猛发展，土地作为产业发展的要素支撑作用日益凸显，很多项目无法沿袭现有用途分类落实供地，一定程度上影响了土地供应对新产业、新业态的用地保障和对经济发展的促进作用。本文通过对现行土地分类的汇总分析，指出存在的问题，提出修订完善相关法律法规、制定统一的建设用地分类体系和明确商住用地中公建配套设施计入不同土地用途等对策。

建设用地；分类；思考

我国的土地分类体系经历了一个随时间、空间、利用目标和发展方式的不同而变化的过程，不同部门存在各自的土地分类系统。国土部门执行《土地利用现状分类（GB/T21010-2007）》，规划部门执行《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》。随着新产业、新业态的迅猛发展，土地作为产业发展的要素支撑作用日益凸显，很多项目无法沿袭现有用途分类落实供地，一定程度上影响了土地供应对新产业、新业态的用地保障和对经济发展的促进推动作用。当前完善建设用地分类，已成为经济发展新常态下国土资源领域推进供给侧结构性改革的一个重要切入点。江苏省泰州市国土资源局与规划局密切配合，探索出了两套标准相互衔接的新思路。

一、现有建设用地分类体系

目前建设用地分类缺乏统一的标准和规范，《土地管理法》、《城镇国有土地出让和转让条例》、《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》等法律文件都有表述，且具有不同的效力。

《土地管理法》第四条规定“国家实行土地用途管制制度”。“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。

《城镇国有土地出让和转让条例》对土地出让用途和出让年限进行了规定。其中居住用地70年；商业、旅游、娱乐用地40年；工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地50年。

《土地利用现状分类》采用一级、二级两个层次的分类体系，一级主要按土地用途，二级主要按经营特点、利用方式和覆盖方式进行续分，共12个一级类，57个二级类。一级类中属于建设用地的为：商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地。

《城市用地分类与规划建设用地标准》采用大类、中类和小类三级分类体系，将城乡用地分为建设用地和非建设用地两大类，其中，建设用地包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地。城乡居民点建设用地下的城市建设用地分为8大类、35中类、42小类。8大类包括：居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地。

二、目前建设用地分类存在的问题

2014年4月，国土资源部办公厅下发《养老服务设施用地指导意见》；2015年9月，国土资源部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部五部委下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》；2015年11月，国务院下发《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》；2016年7月，住建部、发展改革委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》。一系列文件要求加大土地政策的引导支持，满足创新用地需求，加大养老、医疗、文化等生活性服务业用地政策落实力度。

新产业新业态的发展涌现出许多新模式、新地类，现有土地用途分类短缺无法引领经济发展新常态和适应用地需求多元化的需要，给项目用地标准、出让年限和出让后续管理工作带来一定难度，由于各部门的分类体系不同，对同一地类的调查、统计结果往往相差很大，不利于土地资源合理开发利用，难以全面掌握土地资源利用现状，给国土资源管理工作带来不利影响。

1、现有用地分类难以体现与新产业新业态用地分类的兼容和衔接

2014年中央经济工作会议上提出，认识新常态、适应新常态、引领新常态是我国当前和今后一个时期经济发展的大逻辑，要努力保持经济稳定增长，逐步增强战略性新兴产业和服务业的支撑作用。时隔一年，《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》明确提出“合理安排生产性服务业用地，对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企业，可按新用途办理相关手续”；《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》提出加大新供用地保障力度，明确新产业新业态的用地类型，国家支持发展的新产业、新业态建设项目，可按工业用途、科教用途、公用设施用途、商服用途落实用地。新业态项目用途不明确的，可经县级以上城乡规划部门会同国土资源等相关部门论证，在现有国家城市用地分类的基础上制定地方标准予以明确。无论是生产性服务业还是战略性新兴产业，都没有明确对应的土地用途。

2、缺乏统一的土地用途分类，影响商住用地出让工作的规范化管理

2016年2月，中央下发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确，健全公共服务设施，配套建设中小学、幼儿园、超市、菜市场以及社区养老、医疗卫生、文化服务等设施。《城乡规划法》第三十八条明确：在国有土地使用权出让前，城乡规划部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为出让合同的组成部分。规划条件对公共配套设施提出要求，需配建物业管理用房、社区用房、幼托、农贸市场、养老服务用房，国土部门依照规划部门的规划条件出让土地。

规划部门执行《城市用地分类与规划建设用地标准》，将幼儿园归入居住用地中的服务设施用地，而国土部门执行《土地利用现状分类》，将幼儿园归入公共管理与公共服务用地中的科教用地，不同的归类导致不同的处理结果。例如“上海大花园”项目，小区建成后，开发商总建筑面积不超合同约定总建筑面积，但商业部分超约定建筑面积、住宅部分少于约定建筑面积。如果按规划部门意见，将幼儿园归入住宅则开发商不需要补交出让金；如果按国土部门意见，将幼儿园归入商业用地，则开发商需要补交出让金。不同的归类，处理结果差异很大。为此，开发商与国土部门存在很大的争议。

三、完善建设用地分类的思考

以解决实际问题为出发点和落脚点，制定更实际有效的建设用地分类体系，指导新产业、新业态项目用地落户，对掌握真实可靠的基础数据，有效解决土地出让后续管理工作，具有重要的现实意义。完善建设用地分类，应从以下几个方面入手。

1、修订完善相关法律法规

修订完善与土地资源开发利用密切相关的《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等法律法规，为制定统一的《土地利用现状分类》提供法律依据。对于《土地管理法》中明确的“工矿用地”，《城镇国有土地出让和转让条例》中明确的“工业用地”，《土地利用现状分类》明确的“工矿仓储用地”和《城市用地分类与规划建设用地标准》中明确的“工业用地”等与土地有关的分类体系都应统一内涵、统一名词，必要时再往下细分。

2、制定统一的建设用地分类体系

采取全国建设用地统一的分类标准，统一不同建设用地分类体系中的名词内涵与分类，如明确城市规划分类中的“居住用地”、“商业服务业设施用地”、“道路与交通设施用地”与土地利用现状“住宅用地”、“商服用地”、“交通运输用地”内涵异同，若内涵一致，则统一名词，若不一致，则建立对照关系表。将各个建设用地分类体系标准统一，并服务于城市规划、土地调查、城乡地政统一管理等与土地有关的管理活动。规划、国土、发改委等部门可根据不同目的，结合产业发展的特点，学习借鉴深圳明确设置新型产业用地，包括融合研发、创意、设计等新型产业功能以及相关配套服务活动的用地，以及天津创设科技研发新地类等的先进做法，充分论证可能产生的新业态、新用途，在统一的分类体系下，满足多元化用地需求。

3、明确商住用地中公建配套设施计入不同土地用途的办法

为进一步规范土地出让和不动产登记行为，做好中国国家标准化管理委员会发布、由国土资源部制订的《土地利用现状分类》与住房和城乡建设部制订的《城市用地分类与规划建设用地标准》两种土地分类的兼容衔接工作，针对规划部门出具的商住用地出让规划条件中公建配套设施计入相应土地用途的两套分类体系，江苏省泰州市明确：农贸市场计入批发零售用地；社区用房、养老服务设施用房计入城镇住宅用地；物业管理用房按规划条件中的商住比分别计入商务金融、城镇住宅用地；小学、幼托计入科教用地；其他公共配套设施计入建筑面积占比大于50%的商务金融或城镇住宅用地。并在《国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让文书》和《国有建设用地使用权出让合同》中，对公建配套设施计入不同土地用途应该予以约定，避免土地开发建设过程中和竣工验收分割登记中开发商因用途归类不一引发的矛盾和争议，促进商住用地出让的规范化管理。

[1] 秦静：新产业发展亟须细化建设用地分类[N].中国国土资源报，2016-03-02.

[2] 洪武扬、徐雅莉、罗婷文：土地生态分类体系反思与重构[J].中国土地，2015（8）.

（责任编辑：刘冰冰）