“南海行为准则”磋商正在取得积极进展

陈相秒

自2013年9月中国—东盟落实《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》，DOC）苏州高官会启动“南海行为准则”（以下简称“准则”）磋商以来，在近三年半时间里，中国与东盟各国围绕“准则”的谈判可谓“逆境前行”。尽管南海地区局势复杂多变，“准则”磋商仍不断加快并且取得了阶段性的成果。2016年下半年以来，随着南海形势“由紧转缓”，国际社会都对“准则”制订能尽快取得实质性突破以巩固南海局势的积极向好态势寄予了厚望。

“准则”与《宣言》一脉相承

中国与东盟国家探索制订规范有关各方南海活动和促进争议解决的行为准则的努力很早就开始了。1992年7月，第25届东盟外长会议期间，包括菲律宾在内的东盟六个成员国在会后发表的《关于南中国海问题的宣言》（“马尼拉宣言”）中建议，“有关各方以《东南亚友好合作条约》的原则为制订南海国际行为准则的基础”，首次提出制订“南海行为准则”的意向性概念。在此后中国与东盟国家的漫长磋商中，虽然中方一直努力协调各方立场，推动达成“准则”，但东盟成员国间围绕“准则”适用范围等问题存在分歧，导致“准则”制订工作一度陷入停滞。

在此背景下，2002年7月的文莱斯里巴加湾东盟第35届外长会议期间，马来西亚提出了折中方案，即以《南海各方行为宣言》替代“准则”，并突出文件的政治性质。在中方的积极推动下，当年11月中国与东盟十国在金边正式签署《宣言》。从某种意义上讲，《宣言》只是“准则”磋商过程中各方见解无法调和的情况下，彼此相互妥协而达成的“临时性”文件，中国与东盟各国并未就此放弃制订“准则”的目标，而是在《宣言》第一款中就明文规定，“在各方协商一致的基础上，继续朝着制订准则的最终目标而努力”。因此，“准则”与《宣言》绝非相互割裂的独立存在，二者实质上是一脉相承、相互统一的关系。“准则”是对《宣言》的延续和深化，但二者宗旨没有根本区别，都致力于规范彼此行为，建立行之有效的海上危机管控机制；强化中国—东盟信心建立措施，提升彼此政治互信；保障中国—东盟海上务实合作的顺利开展。

制订“准则”乃时也乃势

2002年《宣言》签署后，中国与东盟各国通过中国—东盟落实《宣言》高官会和联合工作组等对话磋商机制，积极推进落实《宣言》框架下海洋科研、海洋环保、海上航行和交通安全、海上搜救、打击跨国犯罪等五大领域合作。但2012年以来，伴随着南海形势持续紧张升温，完善预防性措施和安排、有效管控南海海上危机、牢固彼此政治互信基础成为中国与东盟有关国家共同面临的问题，制订有更强约束力的“准则”成为时之所需、势之所趋。

美国在亚太“再平衡”战略框架下，不断加大在南海地区的政治外交和军事安全存在，其在亚太地区的盟友伙伴如日本等亦紧随其后，不断加大介入南海问题，导致南海问题复杂化、扩大化，地缘政治较量呈“常态化”发展。制订“准则”，稳定南海海上形势，也是防止部分域外国家继续加大介入南海问题的政策选项。

针对2012年以来中国在南海的维权执法、岛礁建设等举措，部分东盟国家对华政策误判导致的战略猜疑明显增加，多年来积累起来 的周边外交成果受到影响。制订“准则”对稳定东盟具有“定心丸”的作用，有利于构建中国与东盟国家间的良性战略互动，避免南海问题这个局部挑战对双方整体关系带来过度干扰。

“准则”磋商进展顺利但挑战依存

为及时、有效管控南海局势，中国政府积极推动与东盟十国的“准则”谈判，双方于2013年9月启动“准则”磋商进程。在不到四年的时间里，中国与东盟十国就“准则”制订先后举行了六轮高官会和11次联合工作组会议，通过了两份共识性文件，确定了“名人专家小组”职责范围，也取得了设立中国与东盟国家外交高官热线平台等一批“早期收获”。

2016年下半年以来，伴随着南海形势由紧趋缓和向好发展，中菲关系顺利转圜和两国南海博弈明显缓和，中国与有关声索国重回双边谈判协商的正轨，东盟有关国家制订“准则”的政治意愿基础亦不断加深，“准则”磋商迎来了相对有利的时期，进程明显加快。去年7月，中国—东盟外长落实《宣言》联合声明中明确指出，将在协商一致的基础上实质性推动早日达成“准则”。今年2月召开的联合工作组会议形成了“准则”框架的第一份草案，预计将于2017年年中完成“准则”框架磋商。

但“准则”磋商仍存在比较多的阻力和障碍。区域内外有关各方围绕“准则”的利益诉求和立场主张之争早已超越了南海海上形势管控、互信建立和海上合作的范畴，伴随南海地缘政治较量的“常态化”演变为地区和海上规则的主导权竞争。目前看，“准则”磋商至少面临两方面挑战：

一方面，部分东盟国家刻意要求制订具有“国际法效力”的“准则”文件，试图将准则定义为“争端解决机制”，突出东盟在争端解决中的关键作用。同时，菲、越等有关声索国还在背离《宣言》精神和有关规定，加强在南海油气开发、岛礁建设等单边行动。因而，“准则”能否切实发挥作用，本质上取决于有关各方能否自觉遵守彼此共识和约定。

另一方面，美、日、印等域外国家或为维持其南海地区和海上秩序主导权，或为扩大地缘战略空间，对“准则”磋商的干扰不容小视。特别是美国，执迷于建立“以规则为基础的地区秩序”，力挺部分东盟国家把“准则”变成具有法律约束力的机制的立场和主张。日、印等非声索国亦试图通过支持部分东盟国家的立场、就“准则”内容提出自身主张等方式影响“准则”制订。

“准则”磋商即将进入愈加艰难阶段

下一阶段“准则”磋商的不断深入将不可避免地触及更多敏感问题，有关各方的利益诉求矛盾和立场主张冲突将更加明显，“准则”磋商将进入愈加艰难的实质阶段。

今年2月召开的马尼拉东盟外长非正式会议期间，东盟有关国家重申“准则”必须具有法律约束力，覆盖如何解决争端这一领域，并讨论了南海岛礁建设和“军事化”问题，认为“准则”的目的之一就是使该地区“非军事化”。因此，“准则”属性、南海岛礁建设将成为“准则”文本磋商阶段的核心问题，相关海域资源开发和军事活动也将是各方关注的领域。为了“准则”磋商能取得更快进展，中国与东盟各国应当首先梳理“正面清单”，争取在海上务实合作、航行与飞越自由、海上危机管控机制等相对易于达成共识的领域取得突破。

值得一提的是， 2016年9月舉行的第19次中国—东盟领导人会议通过了《应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》。在此基础上，2017年秋将举行的第20届中国—东盟领导人会议有望就落实“早期收获”的另一项目——设立中国与东盟国家海上联合搜救热线平台达成一致。此外，随着菲律宾对南海共同开发和海上合作态度的复趋积极，争议海域资源开发、海上生态环境保护、海洋科研等领域合作等方面的共识有望进入“准则”磋商的成果单。

南海地区秩序正随着东亚权力结构的调整而进行重构。回首过去，《南海各方行为宣言》曾为南海带来相对平稳的十年。“南海行为准则”能否谈成并为地区长治久安创造另一个平稳十年，值得期待。而这，取决于中国与东盟各国能否抓住“准则”谈判的机会，在地区制度设计中打好“地基”，做足准备。

（作者为中国南海研究院助理研究员）