“一带一路”战略与国际制度体系的变革

张超

〔摘要〕 随着国际社会全球化的进展和人类共同体利益的需求，国际合作模式与国际制度体系也面临新的挑战。建构性的国际制度供给模式缺乏公平性、灵活性和适应性，已经不能满足经济全球化的个性需要；制度竞争导致制度过剩，引发不同制度之间的交织、重叠，弱化了制度的权威性和体系化；僵硬、刚性的制度规范使得国际合作产生主权危机，影响到发展中国家的国家利益和平等地位；限制性的制度准入机制，使得某些国际合作俱乐部化，国际贫富差距进一步拉大。“一带一路”是中国提出的面向世界的发展倡议，其本身必然存在对国际制度的基本诉求。它提出的公平合理的制度理念、多元合作的制度模式、兼容并包的制度体系及循序渐进的制度路径是对新型国际合作体系的积极探索，其战略的推进实施必将引发国际治理模式和国际制度体系的创新与变革。

〔关键词〕 “一带一路”，国际制度体系，互联互通

〔中图分类号〕D990 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）03-0044-05

“一带一路”战略自2015年正式提出以来，得到国际社会的广泛关注。由于该战略是以中国政府单方倡议的方式提出，不同于以往国际合作是以建立国际组织或者签署条约协定的方式展开，故而引发了国际社会比较悬殊的不同解读：或者认为该战略是中国版的“马歇尔计划”，是中国试图改变世界秩序、获取国际话语权的政治举措；或者认为该战略是中国升级版的改革开放，是基于应对国内经济问题、输出过剩产能的经济考量。有的学者认为，中国一开始就没有把订立条约作为该战略的目的和基础，而是考虑通过非正式的灵活安排来发挥倡议的政治经济功能 〔1 〕；也有的学者认为，“一带一路”不需要建立超国家的机构和严格的制度规则，而是通过利益的分配驱动小经济体的自愿融合 〔2 〕。 当然更多的学者持相反的观点，认为“一带一路”不仅需要制度建设，而且是今后中国实施国际制度战略的基础和导向 〔3 〕。

笔者认为，“一带一路”作为对全球治理新模式的积极探索和国际公共产品的供给方式，必然存在对国际制度的基本诉求。但是，“一带一路”倡议的推出，绝不是对当前国际制度体系的简单修补，也不是基于话语权需要对现有国际制度体系的“推倒重来”，而是在深刻反思当前国际合作体制弊端与制度困境的前提下，对现有国际制度体系的创新与变革。“一带一路”倡议所倡导的国际制度理念与建设模式，必将对区域合作、区域间合作乃至全球合作产生深远影响。

一、“一带一路”战略对国际制度体系提出的诉求

2015年3月，中国政府发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，是“一带一路”倡议与实施的纲领性文件。该文件虽然没有就建立统一的国际组织和制度条约做出要求，却蕴含着对国际制度体系的基本诉求。

（一）“一带一路”的公共产品属性与制度供给。王毅外长曾经提出，“一带一路”构想是中国向世界提供的公共产品，欢迎各国、国际组织、跨国公司、金融机构和非政府组织都能参与到具体的合作中来。而作为一项区域公共产品，其供给往往有两个基本渠道，一个是国际制度，另一个是集体认同 〔4 〕。前者包括了正式的国际组织，以及正式或非正式的国际机制与惯例，是国际公共产品供应的核心渠道；后者则属于“软制度”的范畴，是“共同认知”上升为国际制度之前的存在形式，是国际公共产品供给的辅助性渠道。“一带一路”是横跨亚欧非大陆的跨区域战略，涉及地域与国家广泛，必须塑造一种相对稳定的行为标准和共有规范，才能实现真正的“互联互通”。任何灵活多样的制度安排必须建立在相对稳定的基本规范之上，否则“一带一路”只能是单体合作项目的集合，难以实现跨区域的整体合作。从“一带一路”的公共产品属性看，国际制度是其推进的基本路径和保障。

（二）“一带一路”的建设重点与制度需求。“一带一路”倡议明确以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”作为建设重点。政策沟通作为战略推进的前置要件，需要政府间的交流和协调，其成果更需要通过制度规范落实和执行；设施联通则需要跨境投资和基础网络的互联得以实现，这就需要通过建立和完善多边投资协定，实现标准计量规范的衔接，保证联通的效率和效果；贸易畅通是“一带一路”建设的重点内容，实现贸易便利化，消除贸易壁垒，实现监管互认、执法互助，建立自由贸易区等事项都得以国际制度为基础；至于资金融通方面，无论是亚洲基础设施投资银行的建设与运转，还是金融监管和货币体系的合作，都必须通过谈判等方式制定完善的合作协定，否则无法推进实施；民心相通必须以多个国家的共同认知为基础。从“一带一路”的建设重点看，国际制度是战略推进的基础和前提。

（三）“一带一路”的合作机制与制度创新。“一带一路”的合作模式没有采取独立建制的机构和条约，并不意味着对国际制度的偏弃，而是倡议以现有的双多边合作机制为基础，推动区域合作蓬勃发展。这其中，既离不开原有的全球性或区域内的合作体系，如世贸组织、东盟、上合组织、阿盟、非盟等合作机制，更需要在不同的区域制度之间建立关联关系，通过区域间的对话和协调完善区域间制度，从而使得国家间合作突破地域限制，提高国际制度的开放性和多元化，满足“一带一路”建设对制度灵活性的需求。因此，“一带一路”的国际合作是对传统制度体系的突破和扬弃，是新形势下对国际制度模式的创新。

二、“一带一路”战略撬动着国际制度体系的更新

从实质上讲，国际制度已经不是契约化的产物，而是主体国家价值认同、力量博弈和立场选择的结果。这种国际制度性质的异化引发了国际社会的质疑与不满，多边制度体系陷入困境，大国纷纷转向区域主义，而区域性制度的藩篱又进一步分化了全球合作体系。正是基于对当前国际制度体系的深刻反思，“一带一路”倡议提出了国际制度的新理念。

（一）国际制度供给模式与“一带一路”的秩序探索。历史上，国际制度的供给包括霸权供给、全球供给和地区性供给三种模式 〔5 〕。二战之后，只有以美国为代表的霸权国家有能力和意愿为国际社会提供制度产品，因此霸权是国际制度的稳定提供者。无论是基于GATT的开放自由的国际贸易体制，还是以布雷顿森林体系为基础的国际货币金融體系都是霸权国家主导的产物。然而霸权国家之所以愿意承担提供国际制度的责任，是因为该类制度产出的收益高于付出的成本。这种制度供给模式虽然给其他国家提供了“搭便车”之利，但同时也成为霸权国家遏制他国实力、推行自身价值观的工具。随着霸权国家走向衰落和第三世界国家的兴起，全球范围内的更多国家参与到国际制度的制定过程中来，国际贸易体系乌拉圭回合的谈判与世界贸易组织的建立与运转就是这种制度供给模式的典型代表。这种制度供给模式体现了国家间的平等与国际民主，因此更为国际社会所接受。但是这种大集团式的合作由于参与博弈的主体较多，基于国家利益的考量，每个主体都希望以较小的成本获取更大的收益，不可避免地会出现囚徒困境、公地悲剧和免费搭车的现象 〔6 〕。在无政府的国际社会，这种全球主义的制度供给模式难以取得成功，WTO 新一轮的谈判长期停滞就说明了这个问题。地区性制度供给模式是在霸权供给与全球供给不能满足国际社会合作需要的情况下，作为制度供给的补充方案发展起来的。这种基于共同价值文化趋向和地域关联特点的合作模式以欧盟、东盟、北美自由贸易区，甚至TPP作为代表。这种小集团式的合作，其成员大都能积极主动地发挥作用，协商成本低，有利于合作的效率和效果。然而这种制度供给模式体现了利益集团的分化，不断侵蚀全球性经济合作的基础，给经济全球化带来负面影响 〔6 〕。同时，由于地区性国际制度对国家主权的嵌入过深，许多国家摆脱这种束缚的意图愈加明显。英国脱离欧盟，美国宣布退出TPP等事件的发生，也使人们不得不重新审视地区性制度供给的未来趋势。

无论是霸权主义、全球主义还是区域主义都是建构性的制度供给模式，即预先设定抽象的制度规范，然后开展区域内的国际合作。但是由于预先设定的规范存在不平等性，或是规范依据的假设存在不确定性，抑或是这种规范并未能实现参与主体的预期目标，导致这类制度供给模式存在各种弊端，难以满足国际交往的实际需要。“一带一路”倡议采取的是进化主义的制度供给方案，即不预先设定具体的制度规范体系，而是仅就相关目标、原则、重点做出规划，达成共识，在具体的项目建设中充分尊重各个国家的主权和不同选择，通过加强沟通，不断地试错转向和经验总结积累，通过在哈贝马斯所说的“交往行动”中建立和完善国际合作规范。这种制度建构模式与国际合作的实践与需要相结合，尊重不同国家多样化的利益选择，在行动中建立信任关系，避免破坏性纠纷的产生和制度的撕裂。

（二）国际制度结构体系与“一带一路”制度平台的建设。当前区域经济的国际合作模式主要包括五种形式，分别是自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济一体化和政治经济一体化。不同级别、不同领域合作模式的存在带来的一个显著问题是“制度过剩”的困局。不同制度之间相互交织、嵌套、重叠引发了“面条碗”效应，导致了问题领域、管辖权以及成员身份等“交叠问题”越来越明显 〔7 〕。国家间政策协调的成本越来越高，同时带来“体制选择”的问题。这种制度的“碎片化”现象，一方面源于主导性规则的竞争，不同的国际主体为争夺国际规则的话语权，采取“转移型”和“替代型”制度战略，通过不断创设新的规则来获得国际竞争中的优势地位；另一方面，源于国际制度在组织功能上的专门化，由于国际分工越来越精细，基于不同合作领域的制度规范也越来越具体，而领域的重叠也必然带来制度体系的交织。由于国际社会仍然处于无政府状态，这种制度结构体系的混杂状态难以通过建立效力等级和冲突规范来解决，其带来的后果是背离国际制度促进国际合作的初衷，甚至引发国际争端，削弱了国际制度的权威性。

“一带一路”倡议是一个综合性的合作框架，合作范围涉及政治、经济、文化各个层面，重新制定一揽子的合作制度显然是不现实的。“一带一路”选择以“互联互通”作为纽带，以项目建设带动制度间的整合，打造不同区域、不同领域间的合作平台。区域与区域之间，国家与区域之间通过对话、合作论坛等方式打通不同区域之间的合作壁垒，制度之间不再是毫无关联的交织、重叠，而演变成为不同国家之间相互合作的网络关系。在这个网络中间，不同国家不必被强制性地适用同一制度关系，而可以根据需要协商选择符合双多边合作实际的制度规范。由于这种机制是以项目建设为基础，以合作利益为导向，避免了传统的国际制度建设中过于聚焦抽象制度条款产生的负累，在保障制度化约束的同时，具有很强的灵活性。

（三）国际制度运作机制与“一带一路”的平等本位机制。“条约必须遵守”是国际法的基本原则，作为国际法基本载体的国际制度是规则本位的运行机制，强调规则本身的地位和作用。在规则的制定过程中注重规则体系的严谨与解释，在规则的运行过程中强调规则的执行刚性，并要求严格按照规则解决国家间的争端。这种规则本位的国际制度运行机制相比较实力本位的国际社会体系有其进步意义，避免了国际社会的无序与纷争，有利于国际社会的稳定。然而国际社会是一个无政府的社会样态，由于国际民主的价值理念尚未形成，任何看似平等协商订立的国际制度背后都存在国际政治的角力。国际制度签订越具体、越规范，对国家主权也就产生更强的约束力。在很多情况下，国际制度成为霸权国家维护不平等国际政治经济秩序的工具，处于弱势地位的中小国家动辄落入“制度陷阱”。以世界贸易组织的制度体系为例，已经形成以《建立世界贸易组织协定》为核心，包括货物贸易协定、服务贸易协定、知识产权协定以及争端解决规则在内集中而富有层级的制度体系，特别是其准司法化的争端解决机制获得较高的社会评价。但是在其实际运行过程中，决策的民主化与透明度问题一直被诟病 〔8 〕，其争端解决机制动辄成为发达国家威胁、控制发展中国家贸易政策的“大棒”，而发展中国家基于自身能力的原因，难以有效利用WTO规则保护自身权益 〔9 〕。因此，规则导向的国际制度运行机制并非完美，其抛开对实体公正的实际考量，单纯注重所谓程序与形式的正当性，可能导致实际效果的不公平。

“一带一路”建设秉承共商、共享、共建原则，强调对国家主权的尊重，并提出通过政府间的政策沟通增加互信，通过协商的方式解决合作中的问题。因此，“一带一路”的合作方式更注重当事国在合作中的平等性，充分考虑合作主体在实际项目中的利益公平，是一种利益导向、公平本位的运行机制，相比较于规则优先较重于抽象规则而不顾实际效果的规则本位，在处理国际关系与合作中更具有进步意义。

（四）制度准入体制与“一带一路”的开放包容理念。国际制度竞争是当前国际社会制度化进程中一个较为鲜明的特征，其突出表现在相当多的国际制度都制定一定的准入门槛，限定了主体范围，并排斥具有竞争关系的国家准入。随着战后国际政治经济力量的对比发生了新的变化，一些西方国家为维持霸权地位，扭转国际力量变化趋势，试图通过建立制度壁垒引导多边主义转向俱乐部化，其目的是维持自身控制的游戏规则。美国、日本主導的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）作为“新的多边贸易体制的探路者”究竟是促进经济贸易的全球化，还是削弱了全球合作的基础，引发诸多争议。从公布的TPP的相关条款来看，其建立了高度深入的自由化市场规则，将消除关税和其他贸易壁垒适用到服务贸易和金融领域，并将环境、健康、安全等福利目标嵌入到实体规则中，对主权国家立法、执法都产生深远影响。TPP被视为在国际经济贸易地貌上建立的新高峰，其在扩大区域内贸易自由化的同时，又在与域外国家市场间建立了一道高墙，因为其高标准的制度门槛限制了其他国家的准入，进一步侵蚀和分化了全球贸易的合作体制，破坏了市场流通的全球规则。 〔6 〕

“一带一路”倡议无疑是在探索一种更加普惠、更具开放性的制度合作机制，虽然当前主要面向的是沿线60多个国家和地区，但其明确表示欢迎世界各个国家、企业和组织参与到其中来。该倡议积极对接不同国家的发展战略和区域性发展规划，不针对第三方、不设假想敌，更具有包容性，以共进和共同体作为战略的向度目标。作为中国倡议建立的亚洲基础设施投资银行，吸收来自世界各国的积极参与，并没有把投资者局限于“一带一路”的沿线国家，就很好地说明了这一点。这种开放式的合作体制打破了传统制度模式的僵化与封闭性，必将成为引领未来国际合作的新的制度范式。

三、“一带一路”战略与国际制度体系的重构

国际制度是无政府状态的国际社会处理国家间关系的重要工具和手段。不同时期的国际关系伴随着人类文明的进步，遵循着共存、合作、共同体建设的发展进程，国际制度的构建目标也从维护国际社会的和平与安全，向增进国家间合作和发展，乃至实现人类共同体利益的价值方向转变。中国作为“一带一路”战略的首倡者，应当提出重构国际制度体系的道德与伦理基础，肩负起创新国际合作体系的大国责任。

（一）重构公平合理的制度理念。公平合理一直是国际社会追求的秩序价值。但长期以来，西方社会自由主义价值理念主导的“平等”仅是一种纸面的平等，通过貌似公平合理的合作规则，西方国家进一步扩大了其发展优势，发展中国家的利益并没有得到公平的关注和维护。“一带一路”倡议提出的互利共赢的合作理念应当融入到制度体系的建构、实施过程中，做到对各方利益的兼顾，既要关注公平合理的制度规则，更要关注公平合理的制度效果。在规则的制定过程中应当充分民主协商，不将单方意志强加于人，不以建制统一性规则作为制度性谈判的唯一目标，而是探索在一致的基本原则下，制定个性化的多层次合作方案，为不同国家间的合作提供灵活路径。通过加强政府间的协商和沟通，建立互信机制，在具体合作中评估各方的利益得失，加强利益协调，实现公平合理理念与“互联互通”项目的结合，让参与“一带一路”建设的国家和人民，充分感受到平等的合作氛围。中国政府已经提出在国际合作中建立正确的义利观，倡导重义轻利、舍利取义，不搞你输我赢，而是强调合作共赢，这也正是建立“公平合理”制度理念的基本路径。大国应当率先垂范，以自身的利益取舍引导这种合作理念的贯彻实施，实现“利益共同体、责任共同体、命运共同体”战略目标。

（二）重构多元合作的制度模式。“一带一路”战略虽然是由政府主导推进，但是其建设与参与主体却不仅限于政府，而是包括了企业、金融机构、非政府组织等在内的多元主体。“一带一路”建设要打破国际社会将其看作中国版“马歇尔计划”的错误认识，就需要尽力构建多元合作的制度模式。在这个合作过程中，政府间应进行积极对话和政策对接，消除遏制“互联互通”的制度壁垒，为项目建设提供良好的制度环境。政府应与企业特别是涉外企业之间建立良好的沟通渠道，建立法治化政商环境，完善BT、BOT、PPP等多种模式的公私合营机制。不同国家的企业之间应当加强合作，协商建立良好的项目治理体系，推动项目合作规范化、标准化。金融机构之间应当统一项目融资标准，优化融资方案，特别是亚洲基础设施投资银行作为与“一带一路”建设相配套建立的金融机构，更要负担起协调各跨国金融机构服务于“一带一路”建设金融制度体系的职能，为项目运作提供资金保障。相关研究机构与非政府组织也应当就“一带一路”建设的制度体系与制度设计进行论证，提供第三方服务平台，加强战略合作方式的研究与法治体系的建构。“一带一路”的制度模式不单是国家间条约协定“硬制度”的约束，更是包括标准规范、治理结构、示范文本等“软制度”条款的适用，这种合作关系既受制于制度化约束，又避免强制性的羁绊，保证国际合作的规范性与灵活性，从而打破了由政府垄断、包办国际合作的传统做法，充分发挥公民社会在国际合作中的价值和作用，探索出国际关系民主化的第三条道路。

（三）重构兼容并包的制度体系。封闭性与排他性是国际制度的一般特点。在一个合作体系内，只有具備一定条件或达成某种共识的国家才能在制度范围内享有权利、承担义务，而其他国家则被排除在外。“一带一路”倡议区别于历史上其他国际合作的一个突出特点是具有开放性与包容性，这也对制度体系的构建提出了新的要求。首先，“一带一路”建设要融入到现有国际合作体制中，也就是说，“一带一路”不是“另起炉灶”，而是在现有合作机制的“瓶子”里装上“一带一路”的“新酒”，以互联互通的具体合作项目促进现有机制平台的蓬勃发展。其次，“一带一路”要带动现有机制平台的对话与沟通。“一带一路”沿线有60多个国家，政治体制、经济水平，以及宗教文化差异较大，并且涉及欧盟、东盟、上合组织以及亚太经合组织等多个合作体系，如何实现跨区域合作制度体系的构建对“一带一路”建设的推进是一个考验。这就需要通过集体对话机制来实现区域制度的融合和交流，让有能力的区域制度和大国的作用得以体现，特别是让弱势成员通过集体对话获得对等优势。当前，中国—东盟“10+1”、中阿合作论坛、中国—海合会战略对话等区域间对话机制已经在这方面做出了尝试、取得了成效，下一步应进一步扩大对话的范围和渠道。另外，“一带一路”建设应强化“议题设置”功能。建立兼容并包的制度体系必须以具有开放特点的合作议题为前提。从区域国家实际出发，总结出发展面临的共同议题，以此凝聚区域间合作的向心力，为区域间合作提供源动力。

（四）重构循序渐进的制度路径。国际制度体系虽然离不开必要的顶层设计，但是国际社会毕竟是一个平权社会，不存在一个统一的立法机构对整个制度体系进行谋划和统筹，国际制度体系的构建方式也必定是根据需要循序渐进、逐步展开的。“一带一路”建设涉及政治、经济、文化多个层面的内容，其战略推进也是一个长期的过程，一体化的制度建构模式难以适用。此外，“一带一路”是中国提出的全球治理新模式，但不是中国一家的“独唱”，必须获得沿线国家广泛认同，才能成为“合唱”。当前，国际社会特别是西方社会仍对该模式持有怀疑态度，只有通过具体项目的实施实现国家利益的增益以建立信任关系，才能将共赢合作中确定的合作模式规范化、固定化，继而将其发展成为国际合作的统一规则。当然，循序渐进的国际制度路径并非盲目地“摸着石头过河”，仍需要建立在理性认知和一般国际法原则基础之上，不断总结国际合作中形成的经验教训，在成熟的时机制定统一的国际规范。

总之，随着国际社会全球化的进展和人类共同体利益的需求，国际合作模式与国际制度体系也面临新的挑战。建构性的国际制度供给模式缺乏公平性、灵活性和适应性，越来越不能满足经济全球化的个性需要；制度竞争导致制度过剩，引发不同制度之间的交织、重叠，削弱了制度的权威性和体系化；僵硬、刚性的制度规范使得国际合作产生主权危机，严重影响到发展中国家的国家利益和平等地位；限制性的制度准入机制，使得某些国际合作俱乐部化，国际贫富差距进一步拉大。“一带一路”是中国提出的面向世界的倡议，它提出的公平合理的制度理念、多元合作的制度模式、兼容并包的制度体系，以及循序渐进的制度路径是对新型国际合作体系的积极探索，其战略的推进实施必将引发国际治理模式和国际制度体系的创新与变革。

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责任编辑 杨在平