切实把县委书记的权力“关进笼子里”

何旗+郭文亮

〔摘要〕 在我国现行政治体制下，县委书记是中国共产党纵向领导体制架构中起着承上启下重要作用的关键环节，不仅地位独特且权力较大。近年来县委书记成为了腐败的高发层、重灾区，这不得不引起人们的高度关注和担忧。从数据和案例透视县委书记权力腐败的体制机制根源主要有：权力配置不够合理、权力监督不到位、权力运行不透明。因此，要切实把县委书记的权力“关进笼子里”，需科学配权，改革县委书记权力过于集中体制；适度分权，规范县委书记权力运行机制；严格监权，创新县委书记权力监督制度；阳光晒权，建立县委书记权力透明运行机制。

〔关键词〕 县委书记，腐败重灾区，权力配置，权力运行，治理体制创新

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）03-0075-09

一、防治县委书记权力腐败的突出重要性

古训云：“郡县治则天下治，郡县安则天下安。”在现行党的组织结构和国家政权架构中，县一级起着上承中央与省市权力、下理百姓生计的关键作用，处于宏观管理之末、微观治理之始，是国家政权与基层社会的结合部、城市与乡村的交汇点。县委书记 ① 不仅地位独特且权力很大，在县域内堪比一言九鼎、威震一方的“诸侯”。2009年时任湖南省湘潭县县委书记陈忠红曾在《人民日报》上这样描述道：“县委书记居于县级政权的权力中心位置，能够统筹运用广泛而全面的权力，除了国防和外交，什么事都管。” 〔1 〕这使得大权在握的县委书记这一岗位既是最容易有所作为的大舞台，又是最容易滋生腐败的重灾区。

县委书记是我们党执政治国的骨干力量，是党在当地执政团队的带头人，是党在当地各级组织的领导人，是在当地人民群众中党的形象的具体代表人。毫无疑问，县委书记腐败带来的危害要比同级别其他官员大得多，不仅直接影响执政一方的政治生态、经济发展和社会稳定，而且严重损坏党在基层社会的执政形象和人民群众的利益。如果不痛下决心解决县委书记腐败问题，势必影响到党中央“四个全面”战略部署的落地生根，甚至有动摇党的执政根基、毁掉党和人民事业之危险。为此，党中央对县委书记这一群体高度重视。2008年12月，中央开始对全国县委书记进行大规模集中培训。2009年4月，中央办公厅颁布《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，首次就县委书记的选拔任用、培训监督等作出专门规定。2010年11月，中纪委、中组部正式印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，要求加强对县委书记职权的规范。与此同时，各省份也纷纷出台县委书记任免权收归省委、高配县委书记等措施。2015年1月，习近平总书记在同中央党校县委书记研修班学员座谈时对在场和全國的县委书记明确提出了“四有”新要求——心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒，并告诫他们：作为一县之内最有权力的公众人物“要正确行使权力，依法用权、秉公用权、廉洁用权……做到心有所畏、言有所戒、行有所止” 〔2 〕10，谨防成为被各种诱惑竞相“围猎”的对象。

的确，作为一域之“首”、一地之“帅”的县委书记远离中心城市，处于“山高皇帝远”的政治地理边缘，权力制约与监督失控程度远比省、市委书记严重得多，更易滋生“一朝权在手，便把令来行”的念头，难免“唯我独尊”，滥权腐败，以至于许多落马县委书记不断发出“没想到县委书记有这么大的权，能管这么多的钱”“当书记与当县长就是不一样”“官要做到县委书记才过瘾”等感慨。这表明，县委书记的权力结构和权力运行机制还存在许多不合理、不完善之处。事实上，习近平总书记在十八届中央政治局第五次集体学习时谈及近年出现的一系列触目惊心的腐败现象时就特别讲到，之所以会出现这个状况，其中一个重要原因就是我们一些领域的体制机制还不健全 〔3 〕124。他指出：“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住……牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。” 〔3 〕125进而特别强调要“加强对典型案例的剖析……深化腐败问题多发领域和环节的改革，最大限度地减少体制机制缺陷和制度漏洞，通过深化改革不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤” 〔3 〕121。因此，从体制机制上加强对县委书记腐败问题的治理研究，乃是当前和今后相当长时期内我国反腐败实践和学术研究中需要关注和思考的重要时代性课题。

二、从数据和案例透视县委书记权力腐败的体制机制根源

这些年来县委书记腐败案件高发频发，仅从近年来查处的相关数据中便可窥豹一斑。有学者统计，党的十八大召开后不到3年的时间，就有300多名省、市、县现任党委书记被立案查处，涉及全国近10%的县，其中县委书记涉及29个省 〔4 〕。据媒体报道，从2015年2月江西省会昌县县委书记傅春荣被查至2016年3月，全国共有40余名县委书记因涉及权力腐败被拉下马 〔5 〕，而仅2015年上半年就有不少于25名县委书记涉腐被查处〔6 〕。不容忽视的是，在1995年6月中组部从2800多人中精心遴选出表彰的100名全国优秀县委书记中（入选几率仅为3.5%），目前已有7人因违纪违法而锒铛入狱 〔7 〕。而在一些省份甚至出现了县委书记“塌方式腐败”，可谓触目惊心。在震惊全国的广东省茂名市腐败群案中，茂名市辖6位县区委书记无一幸免。而早在2005年，安徽省皖北地区先后有18名时任和曾任县委书记接连涉腐被查，占全省县（区）委书记总数的1/6，酿成震惊全国的县委书记群体落马案。河南省从2006年换届到2009年短短三年多时间里，相继落马的县委书记高达22名，以至于全省突出强调把加强县委书记队伍建设作为组织工作的重中之重。

此外，从近年来查处的案例看，因腐败落马的县委书记不仅发案率高、蔓延面广，而且腐败情形也极为恶劣，有的腐败行径令人发指。如国家级贫困县——湖北省监利县自1997年到2012年的16年间，接连四任县委书记杨道洲、杜在新、余日福、李吉高“前腐后继”，被媒体戏称为“县委书记连环落马记”。2006年6月被捕的国家级贫困县，亦是全国防治艾滋病重点县——河南省上蔡县原县委书记杨松泉涉腐金额约1000万元，其中相当大比例与“防艾”项目有关，连国家拨付的“防艾”专项资金也贪，着实令人震惊。2010年被立案侦查的甘肃省宕昌县原县委书记王先民在任1212天内，贪腐金额高达1900多万，日均受贿金额多达8400多元。河南省封丘县原县委书记李荫奎在7年时间里受贿1575次，平均每月受贿十多次，创下了县委书记受贿次数之最。安徽省泗县原县委书记晏金星在泗县任职十年间收受各种礼金财物达600多次，平均每6天一次，几乎每周都在“收钱”。国家级贫困县河北省大名县原县委书记边飞贪腐金额则高达1.01亿元，属于典型的“穷县巨贪”。安徽省萧县原县委书记毋保良腐败案引发的“多米诺效应”涉及当地干部60多人，几乎覆盖萧县所有的乡镇和县直机关及该县四大班子成员，一度使当地政治生态濒临崩溃。甘肃省华亭县原县委书记任增禄贪腐案牵涉到该县129名官员，重要部门几乎被“全覆盖”，可谓是“书记贪腐，全县雪崩”。

上述数据和案例均表明，县委书记业已成为腐败的高危人群，在一些地方甚至成了腐败的“第一重灾区”；因腐败落马的县委书记不仅数量庞大，而且无论腐败的性质、内容还是手段均非常恶劣，给县域经济社会发展乃至整体政治生态造成的危害巨大。

面对上述现状，人们不禁要问：为什么县委书记权力腐败会高发频发？平心而论，但凡一类腐败现象系统性发生而非个案，体制机制上的因素则是起主导作用的。综观已被披露的县委书记腐败案件可以发现，相当大数量落马县委书记都属于县域治理的强人、能手并有过骄人政绩，组织部门对其选拔不可谓不精，宣教部门对其教育不可谓不细，但后来却在权力漩涡中逐步迷失并滑入腐败泥潭，一方面是因为信仰缺失、道德败坏、独断专行及贪欲不止等个人品行、作风等问题，另一方面深层次根源却在于权力配置不够合理、权力监督不够到位及权力运行不够透明，几乎所有被查处的县委书记都因权力过于集中又失去科学规范和有效监督而导致腐败。

（一）权力配置不够合理。概括地说，政治权力的配置形态通常有集权和分权两种。在对人类历史上各种过度集权体制暴露出的问题进行深刻反思的基础上，现代民主国家普遍实行权力分立体制，即国家或政党组织中不同形态或者说不同性质的权力应适当分离，并由不同的机构或个人执掌，以防止当权者滥用权力致使腐败乱象丛生。我国政治发展的经验教训同样表明，权力配置不够合理和权力的高度集中容易导致权力失控、行为失范，引发腐败。实事求是地说，经过改革开放以来的历次政治体制改革，“权力过分集中”这一历史上长期困扰我们的老大难问题有很大改观，但也毋庸讳言，它仍是一个迄今为止尚未得到根本破解的问题。2009年中组部课题组认为，当前党内权力配置是失衡的，这形成了党内权力结构的集权特性，使得党委常委会尤其是党委书记手中的权力过大而很容易滥用权力 〔8 〕90。2014年4-11月，人民论坛问卷调查中心曾就“您认为权力个人化现象在哪些层级更为严重”等问题进行了广泛调查，50.6%的受访者选择“县一级”，20.1%选择“乡镇一级”，19.8%选择“中央各部委一级”，6.8%选择“省市一级”，2.7%选择“其他” 〔9 〕。“县一级”得票率过半而位居首位，充分说明县级权力个人化、集中化程度比较严重。从现实状况看，我们现阶段的权力配置结构是党委统一领导，各系统各部门均在党的领导下运行，在实践中有的地方却曲解了“一元化领导”，即一切权力集中于党委，党委的权力又集中于书记，凡事都需书记挂帅、拍板。党的集中统一领导在有的地方演化为书记个人领导，甚至成了书记等于党委、等于党的领导的极端现象。以县级政权为例，权力集中于县委，是县级政治系统长期以来的习惯性权力運作方式。“虽然上级文件一再强调该属于人大、政府等职能范围内的事情由它们各自独立处理。但在加强党的领导的指导思想之下，各子系统的工作开展经常性地会围绕县委这个权力核心来运行。” 〔10 〕109而在县委内部，由于县党代会每5年才召开一次且不是常任制，本应作为党代会闭会期间领导机构的全委会，又由于履职不充分，其职能往往被常委会取代而虚置，而常委会会议通常由书记召集并主持，且会议议题、表决方式等都由书记确定，书记实际成了常委会中的权力核心，也就成了常委会工作的组织者、推动者和最终决策者；同时，县纪委作为党的专门监督机关要受到同级县委领导，县纪委的监督职能无法充分发挥。由此，县委书记就自然集一县之内的决策、执行、监督三权于一体。更何况，近年来随着社会转型过程中各种矛盾复杂化和显性化，在涉及县域经济发展、“三农”、信访维稳、安全生产及党建等各项任务上，理所应当地要求县委书记负全责，有的甚至成为了对县委书记政绩考核的“一票否决”标准，在责任无限的“压力型体制”下，作为全县几套班子“统帅”的县委书记必然大小权力“一把抓”（如成立各种名目繁多的领导小组并亲自挂帅），事无巨细，都要“亲自”拍板。于是，县委作为本地领导核心的合法地位，经过层层置换后，演化成了以县委书记为中心的政治运作过程，形成了县委书记居于县级权力金字塔顶尖的权力架构，以至于河南省卢氏县原县委书记杜保乾直言不讳地说：“你们要和县委保持一致。县委是什么？县委就是县委书记。” 〔11 〕258可见，有些县委书记成了全县的权力中心，几乎包揽了一县之内的政治、经济、人事、纪检、司法、财政等所有权力。正是在这种不合理的权力配置格局下，河南省滑县原县委书记王新康毫不掩饰地说道：“滑县的事，我想叫谁干，谁就能干成；我不想叫谁干，谁也干不成。” 〔11 〕259湖南省双峰县原县委书记朱应求扬言：“谁不听招呼，我就拆他的位子，摘他的帽子，砸他的饭碗。” 〔12 〕127江苏省赣榆县原县委书记孙荣章也夸口：“在赣榆县，我就是老大，我就是法律。” 〔11 〕210广东省翁源县原县委书记黄复印更是口出狂言：“我用人就像吸烟一样，想用你就吸两口，不想用时就掐灭你。” 〔11 〕286这就不可避免地滋生“土皇帝”“山大王”之类的腐败分子。

平心而论，在改革和发展现实压力下，在权力配置中突出党的集中统一领导，强调各个性质权力之间的整体性、统一性与协调性，这本是当代中国政治的一大优势，特别是对于掌握资源有限的县一级来说，便于集中力量办大事、干实事，但也形成了县委书记腐败寻租的主要土壤。“这就势必使那些想揽工程挣钱的人特别是想揽大工程挣大钱的人，那些想当官特别是当了官还想当更大官的人，把行贿的目标对准位高权重、能够‘一锤定音的县委书记。” 〔13 〕正是通过不合理的“集权”方式，一些县委书记把手中的绝对权力扩展至县域内所有业务领域，把手中权力变作了寻租设租工具，从而极大增加了腐败行为发生的几率。可见，绝对的权力在社会经济大发展中的必然结果就是“腐败的绝对化”。

（二）权力监督不够到位。权力一旦失去监督或监督有漏洞，掌权者就易于滥用权力而导致腐败。制度反腐专家李永忠清晰地说道：“当权力失去20%的监督时，它就蠢蠢欲动；当权力失去40%的监督时，它就破门而出；当权力失去60%的监督时，它就铤而走险；当权力失去80%的监督时，它就敢于践踏一切法律；当权力失去100%的监督时，它就不怕上断头台。” 〔14 〕遍览人类政治文明发展史也可以洞察到这样一条铁律：没有监督的权力必然趋向于腐败。相比中央、省市权力运行而言，县一级对权力的监督往往比较弱。历数落马的县委书记，其腐化堕落几乎都与权力监督的虚化、软化、弱化分不开，缺少监督的权力会自动寻找腐败的空隙。从制度设计上看，当前对县委书记权力监督包括上级、同级、下级及外部媒体监督等，似乎监督是全方位的，但实际上各种监督对县委书记都很难充分发挥作用，监督效果并不十分理想。因贪腐入狱的王先民在铁窗下便有如此反思：“在宕昌，没有人能够监督我这个县委书记，纪检监察机关监督不了，本县检察机关监督不了，就是上级监督也存在不到位的情况。” 〔15 〕这位如此狂妄嚣张的县委书记，虽属个案而不代表全部，但从一定程度上可看作是对县委书记权力监督体制弊端的真实写照。

首先，上级监督不到位。就省一级的监督来说，一方面，长期以来省委领导对县委一把手多是给政策，多是鼓励，而严格要求和监督不够；另一方面，囿于政治地理边缘，加之每个省份都有数量众多的县级辖区，省委的监督要么鞭长莫及，要么难以逐一全过程覆盖，而以往开展的专项巡视又多带有临时性、突击性特点，短时间内很难发现真问题。因此，省级对县委书记日常权力监督存在“有权管，但管不到位、管不全面”的窘境，县委书记很容易成为其监管的真空地带。就地市一级的监督来看，按理说地市与其所辖县级组织之间直接打交道，没有像省与县之间那样存在明显的“政治隔离地带”，监督县委书记应更方便，但由于县委书记是省委直接把关任命且属于省管干部，而当前不论是市委还是市纪委对县委书记的监督权限都不十分明确，因此，地市级对县委书记的监督通常是“交任务多，谈思想少”，存在“不便管、不愿管”的难题。

其次，同级不好监督。同级监督包括县委班子成员、县人大等的监督。从县委班子成员的监督来看，离县委书记最近的县委常委们，按理说最易发现县委书记腐败迹象，其中最有权监督的要数县纪委书记。然而现行政治体制下，县纪委的监督工作不仅实质上要受县委书记领导，且人、财、物都高度依附于县委，因此“党给他下了这个任务，但作为下级，他看得到，却不好管”。就其他县委班子成员来说，由于没有对等权力与书记相抗衡，加之监督同级缺乏程序性硬要求，同样存在“监督太软”难题。从县人大的监督看，名义上作为全县权力机构的县人大对县内重要人事任免、重大项目安排等有否定权，可对县委书记予以制衡，但当前县人大主任普遍由县委书记兼任，同时县人大又在县委领导之下，县人大监督意见往往要看县委书记的决定，致使县人大对县委书记监督难以奏效。这方面的典型案例如2010年8月，湖北省监利县人大以“能力太差”为由，否决了时任县委书记李吉高“中意”的两名科局长的任命，但不久后县人大的第二次投票中又重新通过了，通过的原因正如监利县一位人大常委所坦言：县委书记兼人大主任，最后你不听他的，能怎么办？〔16 〕

再次，下级不敢监督。下级监督主要是干部群众的监督，由于干部群众平时与县委书记接触较少，又处于县级权力运作的边缘，因而很难掌握县委书记权力行使的具体情况，基本上无从监督；而科局级干部，特别是各县直机关部门及乡镇正副职领导很少行使监督权利。据四川省某县原县委书记回忆道：当了6年县委书记后，几乎所有下级都是他提拔的，都对他感恩戴德，他每次民主测评都是满票，说什么就是什么，绝对没有半个反对的声音，“到后来都不需要说了，我使一个眼色下面的人就知道该怎么办” 〔17 〕。这番心声坦白，无疑道出了下级监督县委书记之困难。此外，群众和媒体监督也存在“监督不了、难以监督”的境况，如群众监督较为弱势且难以常态化、制度化和规范化；新闻主流媒体又容易表现出浓厚的“官方化”“行政化”色彩，如县级新闻媒体隶属于当地党政部门的领导和管理之下，且一般具有相应的行政级别，易受行政权力的压制；外地新闻媒体监督虽然有一定效应，但由于知情度和时效性都相对不足，也多为事后监督，常见的情形是：某县委书记轰然落马，引来了众多新闻媒体的连篇报道。因此，群众和媒体要有效监督县委书记，困难比较大。

（三）权力运行不够透明。在现代社会的政治生活中，确保权力廉洁运行，合理的方案是以权力运行透明为常态。一般而言，权力运行透明度越高，腐敗现象就越难以发生和蔓延；相反，透明度越低，腐败现象就越容易滋生蔓延。当前县委书记腐败现象蔓延还源于权力运行不够公开透明，给权力在私下暗里进行腐败交易以可乘之机。据问卷调查统计显示，有61.7%的调查对象认为县委书记权力运行和决策的公开程度不够。综观查处的县委书记贪腐案件，落马县委书记几乎都存在权力运行的暗箱操作。由于大部分落马县委书记是栽倒在用人腐败上，以下试以选人用人这一县委书记腐败最为突出的领域为例予以说明。

权力透明运行的基本要义之一是权力的行使应当有规可循、有程序可言，且规则和程序本身应当公开透明。按照规定，地方党委对人事安排都有一套特定规则和程序，但从实践来看，极个别县委书记在选人用人中随意变通规则和程序，把“党管干部”的正式规则变为“书记管干部”的“潜规则”，将干部选拔程序颠倒，通过各种规则和程序以外的渠道表达个人意图和主导人事工作。比如，干部任用中的“倒流水作业”形象，其影响极坏。从“倒流水作业”用人来看，表面上是严格按规则程序办，看似集体决策，似乎也很阳光、公开，但事实上却是“书记钦点、暗箱操作”。由此也可以看到，这些“卖官”县委书记在选人用人中往往是一言九鼎，而其他常委或副职就没这个权力，其在使用人事任免权中看似合法中规、程序到位，实质上体现的是权力运行的潜规则化和暗箱操作，用权既不公开又不透明，腐败行为就必然发生。换言之，“倘若干部任免等决策过程能够透明公开，任人唯亲和买官卖官的腐败现象也一定会大为减少” 〔18 〕。

三、防治县委书记权力腐败的体制机制创新构想

由上观之，县委书记成为腐败重灾区决不是无缘无故的，从某种意义上说，它印证了孟德斯鸠的“一切有权力的人都容易滥用权力”这条万古不易的警训，也印证了阿克顿勋爵的“绝对的权力导致绝对的腐败”这句流传千古的名言。针对如何遏制腐败，美国学者阿密泰·艾乔尼曾有洞见：“清除腐败，不仅仅是挑出一个烂苹果，而更应该检查放苹果的筐子。” 〔19 〕241这表明，防治腐败最根本的是依靠完善体制机制，扎紧关住权力的制度牢笼。唯有如此，才能确保存放苹果的“筐”不出问题。因此，重新审视县委书记权力，从体制设计和制度安排上科学配置并适度分解县委书记权力，形成科学的权力监督和公开透明的权力运行机制，无疑是一条从源头上防治县委书记权力腐败高发频发的科学路径。

（一）科学配权，改革县委书记权力过于集中的体制。党的十八大及十八届三中全会都明确提出了确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的改革要求。这既包括党内权力的分离与制衡，也包括党政权力的分工与协调。改革县委书记权力过于集中体制，既要实现县委内部权力的相互制约监督，又要理顺县委与县政府及县人大之间的关系，推进权力结构的相对均衡。

1.科学分配县委机构的内部权力，推进权力结构的相对均衡。遵循“配置科学、结构合理、各负其责、制约有效、相互配合”的原则，科学分配县委机构的内部权力，厘清县委决策权、执行权、监督权的主体，使其分别由县党代会、县委全委会和县纪委会掌握，形成“决策-执行-监督”的三元交互结构，推进权力结构的相对均衡。同时科学划清县党代会、县全委会、县纪委会及县委书记的职权界限和具体分工，并使纪委会在党代会框架下重点对包括县委书记在内的“关键少数”进行合规性监督。以此权力配置结构为逻辑起点，合理配置县委特别是县委书记的权力。正如著名反腐专家李永忠所建议的：由县级党代会选举产生党内三个委员会，一个是决策机关——县委会（县级党代会的常任机构），一个是执行机关——县执委会，一个是监察机关——县监委会。其中，县委会由15～21人组成，实行委员会制，县委书记作为县委会唯一县处级干部是会议召集人，但表决时他的一票与其他委员的效用一样；执委会由5～7人组成，实行首长负责制，由县委专职副书记担任执委会书记，成员包括县委常委、副县长、组织部长、宣传部长、统战部长、县委办主任等；监委会由5～7人组成，实行委员会制，县纪委书记改称监委会书记。三个委员会不得相互兼任。在党代会闭会期间，由县委会代行其职权，县执委会和县监委会向县委会报告工作并接受其监督，县监委会对县执委会进行有效监督，县执委也可对县监委会进行制衡。 〔20 〕

由此，可選取一些条件成熟的县（市、区）通过点上试点、面上突破带动全局突围进行先行试点，并在实践探索过程中按照权力监督和制衡的原则，对县委权力结构即决策权、执行权、监督权科学分解与平衡，形成既相互制约又相互监督的权力架构，防止县委尤其是县委书记权力过大过于集中。除此以外，还需要进一步明确县党代会通过合法程序有权罢免或弹劾县委书记，如针对县委书记存在权力滥用和腐败迹象，县党代会可按照一定组织程序，就县委书记的廉政情况进行质询和调查，并对证据确凿者启动弹劾或罢免程序，如果有一定数量党代表联名提议或经半数党代表同意弹劾，就应当立即启动弹劾程序，暂停县委书记的工作，并报上级党委审批。

2.明确县委书记与县政府、县人大的职责权限，正确处理党政关系。按照县委“管方向、议大事、强监督”，县政府“管执行、抓落实”的原则，明确县委书记与县长的职责权限，形成书记定基调、定目标，县长定措施、抓落实的工作模式，将县委书记对政府的行政性统领逐步转变为政治性引导、协调和监督，同时把依附在县委书记身上的事权、财权和物权适当剥离，并交还给政府。在这方面，可参照江苏省睢宁县等地的做法，实行决议权与否决权分离机制。如招商引资、征地拆迁、安全生产、环境保护、工程建设等，县委书记不担任这些事项的负责人，也不直接参与具体方案的制定，而是由政府职能部门提出具体方案，并交县政府常务会议审议，然后提交县委常委会研究，由县委全委会讨论通过后，提交县人大审议表决。通过这一系列方式，县委书记对县政府的领导可由台前走向幕后、由直接转为间接、由无限变为有限，有利于防止县委书记权力过分集中，减少权力腐败风险。此外，也应理顺县委书记与县人大之间的关系，其关键点在于落实县人大作为权力机关对本县重大事项的决定权、对县“一府两院”干部的任免权和监督权、对大额财政开支的审议权，为此可改革县委书记兼任县人大常委会主任的做法，尝试由县委专职副书记兼任县人大常委会主任，以适度削减县委书记的权力，提高人大机关对县委书记的监督制衡力度。

（二）适度分权，规范县委书记权力运行机制。美国思想家格伦·廷德指出：“由于所有的权力都令人怀疑——难以证实其正当性，并且很容易腐败——因此将权力局限于适当的范围是文明社会的中心问题。” 〔19 〕23-24这话可谓一语中的，道出了分权限权对于防治腐败的重要性。在现行压力型体制下，县委书记身肩统领全县、协调各方的重要职责，要使其能正常开展工作、充分履行职责，就必须具有相匹配的权力，但其权力又不宜过大，否则容易滥用权力滋生腐败。为此，要减少县委书记腐败行为，还应适度分解县委书记权力，建立规范其权力运行的相关机制。

1.明确县委议事规则和决策程序。规则和程序是确保权力正确行使的必要条件和重要保障。诚如亨利·M.罗伯特在《议事规则》中所言：“这些形式在一切事例中是否最合理并不真正重要，重要得多的是应当有一条通用的规则，以便有一致的开会程序，而不决定于主席的幻想，或会员们的苛责。在一个庄严的公共团体中保持秩序、礼仪和正规是极其重要的。” 〔21 〕12按照党内民主集中制的要求，健全县委集体领导下的分工负责制，明确县委内部的议事规则和决策程序，防止县委书记决策、用人等“一言堂”“一句话”。一是推行“逆序发言制”以及县委书记“末位表态”制度，即：在县委常委会讨论涉及“三重一大”等事项时，按照班子排序，排名靠后的班子成员先发言或表态，实施县委书记不先发表主导性和倾向性意见，待参会常委充分发表意见，集思广益后表态发言的规则。同时为防止会上末位发言、但会前私下打招呼现象的出现，一方面要明确规定这一行为是属于违规的，另一方面有必要对因会前打招呼造成决策不当、用人失察等权力滥用现象的相关领导进行追责问责。二是做实票决制。即：改革地方党委领导班子中长期实行的酝酿制，在县委决策中推行“一人一票”的投票表决规则，采取无记名投票方式，并当场公布票决结果，改变县委委员、县委常委和县委书记的表决权在事实上的不平等现状，确保每位投票者所投票的分量相同。三是推行县委书记“不直接分管”制度。即：县委书记不直接分管人、财、物，不插手行政审批、工程建设、土地规划、产权交易、政府采购等微观事务，而是将主要精力用在掌控全局和宏观把握上，并加强对各事项执行情况的督促检查，从而逐步形成书记监管、副职分管，县委集体领导的新工作机制。

2.适度限制县委书记在用人上的重要权力。从大量腐败案例来看，在已落马的县委书记中，有相当部分与用人腐败密切相关。从现实情况看，在县委书记掌握的所有权力中，最有含金量也是最容易腐败的权力是用人权，其他许多权力都是在用人权基础上衍生而来的。从实践来看，县委书记与县长最大的区别在于：前者是全县唯一真正拥有“乌纱帽”总批发权的人，大批落马县委书记正是通过手中绝对的用人权“卖官”受贿的。客观地讲，根据“党管干部”原则，县委书记对县域内干部选任工作实施有效的领导和控制具有其合理性和积极作用，但从实际运作来看，有的县委书记对干部选任工作掌控的具体方式和手段并不具备完全合法性和规范性。据此，可结合河北省、浙江省、安徽省等地的探索经验，出台“县委书记用人行为规范”，明确规定县（市、区）委书记在用人上的具体权力、职责和纪律，并就县（市、区）委书记用人权从动议、提名、考察、酝酿到讨论决定、任职、交流等重要环节进行科学规范，实现提名权、考察权、任命权相分离。如就干部动议环节，对县委书记动议干部的时机、每年动议干部的次数及每次动议干部的数量进行必要的限定；再如就提名环节，建议增加候选人范围，实行“差额提名”（如规定至少要有3名候选人），并将提名权的行使范围扩大至县委全部常委乃至县委全委会，县委书记用人实行“三提三不提”制度，即：只提选拔方向，不提具体职位；只提人选标准，不提具体人选；只提选拔要求，不提选拔范围，以此适度限制县委书记重要权力，压缩权力寻租的空间，防止用人上的“独断专行”，从而达到以权力“瘦身”为廉政“强身”的良好效果。

（三）严格监权，创新县委书记权力监督制度。习近平总书记强调指出：“反腐败必须强化监督、管住权力。” 〔22 〕79因此，要有效监督县委书记权力，避免权力行使中的腐败现象，可从下列三个层面入手，创新权力监督体系，织密扎紧监督的笼子。

1.充分发挥上级监督作用。为解决“上级监督太远”问题，一是切实履行上级党组织的“两个责任”。贪似火，无制则燎原；欲如水，不遏必滔天。从大量案例看，许多县委书记在腐败泥潭中越陷越深，与上级党组织和纪委对他们身上出现的一些涉及腐败和不正之风的小错提醒不够、批评教育不力甚至睁一只眼闭一只眼不无关系。为此，根据“谁任命、谁监管、谁负责”原则，省级党委及其纪委要加强对县委书记经常性的管理监督。省级党委要落实好主体责任，建立健全省委书记同县委书记谈心谈话制度，定期开展谈心谈话，把对县委书记的严格要求体现在日常监管中，对发现的倾向性、苗头性问题要通过谈话、教育、警示、诫勉等方式及时批评和纠正，抓早抓小，防微杜渐；省级纪委要担负起监督责任，加强对县委书记廉洁自律、民主决策、选人用人等方面的监督力度，对存在的腐败行为敢于瞪眼黑脸，勇于执纪问责。二是建立健全省級巡视工作全覆盖至县制度。唐代御史韦思谦早有言，“不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”。巡视是党内监督的一柄“利剑”，更是悬置在权力者头上使其不敢腐败的一把“达摩克利斯之剑”。为此，要加大省级巡视工作力度，开展县委书记重要决策、重要工程项目审批、重要人事安排、大额度财物开支事项及个人家庭财产申报、三公消费等专项巡视监督，巡视组成员可吸收市级纪委和有过县委书记任职经历的干部参与，以熟悉巡视内容，同时增加巡视组数量和巡视频次，实现对县委书记常态化、全覆盖巡视。在这方面，河北等地开展了一些有益探索，其做法可资借鉴。如为确保巡视监督常态化顺利实施，2014年河北将巡视组数量由原来的7个增设到11个，并实现了11个设区市每年都有一个巡视组常驻，在对市巡视的同时对其所辖县（区）进行巡视、巡查或回访，形成全方位、经常性的监督态势。此外，可根据媒体揭发和信访举报渠道反映的问题，不定期开展“回头看”，通过杀“回马枪”，并探索开展“机动式”巡视，提高巡视的灵活度和监督功效，让心存侥幸者感到震慑常在。

2.强化同级监督制衡作用。为解决“同级监督太软”，应适度提升同级纪委的相对独立性与权威性。一是进一步保障县级纪委独立行使监督权，充分发挥出县纪委对同级党委书记的监督功能。党的十八届三中全会要求，“积极稳妥实施大部门制……有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。” 〔23 〕照此改革部署，各地可在省直管县体制背景下探索改革县纪委管理模式的办法，如在人事上，县纪委书记副书记的提名、考察由上级纪委会同组织部门确定；在事权上，实行了县委书记腐败案件线索处置和案件查办由县纪委直接报告上级纪委制度等，提升了县级纪委的监督地位。在党的十八大以来改革的基础上，应进一步保障县级纪委独立行使监督权，如在事权上明确赋予县纪委对同级县委及其常委会特别是县委书记的监督职权；在财政上，县纪委日常运作经费及工作人员福利待遇纳入市纪委财政预算等。需要特别指出的是，鉴于已有三个省市开始了监察体制改革试点，在这些省市的县（市区）纪委监督、反腐功能发生变化的情况下，应按照县纪委与县监察委各自的职能和职权，在县纪委书记的统一领导下，分别发挥好县纪委的执纪和县监察委的反腐效能，突出县监察委对县委班子成员尤其是县委书记权力滥用、权力寻租及贪污受贿等行为的监督处置功能。二是加大同级监督失察追责机制。无论是县级班子成员还是县人大、政协等同级监督主体都应明确监督责任。按照监督不力者被问责、监督得力者获重用的原则，对明知县委书记有腐败行为而不提醒、不报告、不监督的，要视情节轻重，追究监督失察责任；与此同时，对那些坚持原则、积极负责，能从正常组织渠道和方式及时向上级组织反映高质量监督意见的同志予以表彰，同时要把奖励机制与干部提拔任用结合起来，大胆重用敢讲真话、敢于监督的同志，以调动同级监督的积极性。

3.重视引导同级党组织外部权力监督的钳制作用。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》强调：“新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用。” 〔24 〕在西方社会，媒体由于所持有的开放性和广泛性，通常被说成是“第四权力”，新闻记者也被称之为“无冕之王”，足见其在监督权力运行、揭露腐败等方面作用之大。英国著名学者J.S.密尔就曾说过：“舆论本身就是一种最大的积极的社会力量。” 〔25 〕14舆论监督“不仅能送更多的灵魂升入天堂，也能把更多的灵魂拯救出地狱” 〔26 〕100。就一般意义而言，一个地方的媒体自由度越高，公民言论自由度越大，地方官员就越不可能腐败。针对目前我国舆论监督不足的状况，关键是要赋予新闻媒体更多更大的采访权、报道权、批评权、评论权和监督权，允许媒体积极报道腐败线索 〔27 〕192，对网络媒体揭露、批评的有关县委书记涉嫌腐败问题，应建立完备并能及时受理、回应、研判、查处的工作机制。在这方面，可借鉴湖北、湖南、广东和河南等多个省市开展电视问政的成功经验，大力推广县委书记电视问政等有效做法，通过搭建平台让公众代表直接行使监督权而监督县委书记。此外，应进一步疏通群众监督渠道，省级纪检监察部门可通过设置举报专线、投诉信箱及网站客户端建设，建立网友“随手拍”反映县委书记腐败问题的台账，实行专项登记报告、排查研判和快速核实查处；接受群众“一键式”举报，同时健全奖励和保护举报人权益制度，给群众提供安全、畅通的举报渠道，建议尽快出台相关法律法规，从而为群众监督权提供基本的保障。

（四）阳光晒权，建立县委书记权力透明运行机制。美国著名大法官布兰狄西希提出的“阳光是最好的防腐剂，灯泡是最有效的警察”道出了公开透明的权力运行对杜绝腐败的重要意义。德国学者约翰·伯爵·兰斯多夫指出：“促进透明似乎仍然是具有潜在好处的全面性原则，在降低腐败方面有巨大的潜力。” 〔28 〕193知名反腐学者何家弘也认为：“阴暗是滋生腐败的环境要素，因而用‘阳光消除权力周围的阴暗就是预防腐败的有效路径。” 〔29 〕为此，只有将县委书记权力晾晒在阳光下，才能有效降低权力腐败的发生概率。

1.推行县委书记权力清单制度，依法公开权力运行流程。“权力清单制度是从源头上防止腐败的一项重要举措。” 〔30 〕264权力清单制度的推行，有助于压缩官员权力寻租空间，减少其滋生权力腐败的机会。近年来，从邯郸出炉“市长权力清单”，到成都市武侯区、江苏省睢宁县、河北省成安县等地公布“县委书记权力清单”，到湖北省编制《县委权力目录》，新疆维吾尔族自治区新源县坚持“制度+科技”防腐理念出台《县委全委会、常委会及成员职权目录》《县委重大事项决策流程》《县委管理干部任免票决制度》，再到山西实施“六权治本”试点制订权力清单、责任清单、负面清单，编织“权力笼子”等，这些改革具有普适性，为推进县委书记权力公开透明运行提供了经验借鉴。接下来，应结合各地的成功经验，同时以《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例》及《党政领导干部选拔任用工作条例》等规章制度为依据，科学梳理县委书记权力清单，编制权力目录、设定权力边界，强化县委书记权力流程控制，规范和明确县委书记行使职权的客观条件、运行步骤、完成时限和监督举措及承担责任，压缩权力的自由裁量空间，以防止县委书记用权的随意性、隐秘性等突出问题。同时，还可针对县委书记岗位和权力行使特征设置负面清单，对违反负面清单条目的如重大项目安排失误、选人用人不当等实行“一票否决”。

2.建立健全县委党务公开制度，提高党内事务的能见度。按照“公开是原则、保密是特例”的要求，推进县级党务决策公开、执行公开、管理公开和结果公开，编制《县委党务公开目录》，以清晰的“项目清单”形式列出必须公开的党务。除涉及党和国家机密事项外，凡属县委的重大决策、重要人事安排、县委领导执行廉洁自律规定等，一律应向全县党员干部公开，增强县委主要领导权力行为在党内的透明度。此外，应健全县委内部情况通报、情况反映制度。如定期通过会议简报、电视报道、报纸、党务微博、新闻发布会等形式，就县委特别是县委书记的权力行使、“三公”消费等情况进行通报；探索建立普通党员向县委、县纪委反映县委主要领导廉洁自律、权力滥用的处置机制，以扩大基层党员的知情权、参与权和监督权，从制度上为增强县委事务尤其是县委书记权力行使的公开透明度提供有力保证。

3.构建群众参与权力运行的透明监督机制。制定县委、县政府“三重一大”决策细则，把重大事项决策的原因、依据、执行过程和结果，通过一定形式向群众公开，接受群众监督。建立重大决策的社会听证制度，对于未充分听取群众意见和未经合理论证的，或者饱受社会质疑的，要暂缓决策。在这方面，江苏省睢宁县首开现场直播县委常委会接受群众质询的国内先河，如对涉及经济社会发展重大决策和部署议题的县委常委会，通过全媒体进行现场直播，并设立现场热线电话、开通网络和短信平台，让党员和群众反映愿望，提出建议，表达心声，其做法可资借鉴和推广。为此，应扩大决策范围、探索决策透明方式，如建立健全群众听证制度，即县委全会就全县群众关切的重大民生问题、重要人事任命等决策召开会议时，邀请有关单位负责人、部分人大代表、政协委员、群众代表列席参加并听取意见，通过电视、网络、微博、微信等多媒体全程实况播报，从而让县委及县委书记权力运行的整个轨迹如金鱼在透明鱼缸里游动一样一览无余，实现用权行为公开透明化。

注 释：

①本文中所谈县委书记含县级市、自治县、市辖区等县（市、区）委书记。

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责任编辑 陈 鹃