古德诺“政治与行政二分法”对我国行政体制改革的启示

李芳

【摘要】威尔逊在《行政学研究》一文中首次提出将行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的学科；之后古德诺进一步发展了威尔逊的政治行政二分的思想，提出政治与行政二分法，并指明了政治与行政的功能界限，但其思想关注点是二者的“协调”而非“分立”。这种“协调”理念对于新时代条件下的行政体制改革仍具有借鉴意义和价值，本文将首先概述古德诺的“政治行政二分法”的主要内容，其次分析我国行政体制改革中存在的一些问题，最后探讨古德诺“政治与行政二分法”对我国行政体制改革的启示。

【关键词】古德诺；政治与行政二分法；行政体制改革

古德诺以威尔逊提出的行政与政治分离思想为基础，又对其进行详尽分析，提出政治与行政二分法的系统理论，他的“政治与行政二分法”尽管与前人思想仍有共通之处，但思想关注点已不再限于理论视角实现学科分离，而是从技术视角实现二者“协调”。通过对古德诺“政治与行政二分法”思想内容的梳理，我们可以从中获得推进我国行政体制改革的有益启示。

一、古德诺“政治与行政二分法”主要内容

1.对政治与行政功能的阐释

古德诺在《政治与行政》的开篇就清楚地指出“在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行”。也就是说政府有“政治”与“行政”两种功能，这是政治与行政二分思想的核心理论基础。

对于“政治”与“行政”两种功能具体所指古德诺赋予的涵义与大多政治著述不同，他认为“政治”的功能范围包括了一切与国家意志表达有关的活动，如制宪、立法、选举以及对国家意志执行的控制、司法机关对宪法的解释、行政机关颁布法令等活动；“行政”也不只有单纯的执行功能，广泛涵盖了大量的公共管理或公共服务职能以及司法等一切有关国家执行的活动。古德诺认为，尽管政府的这两种功能的分化非常明显，把这两种功能分派给两个分立的机构行使是不可能的”。“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”他对政治与行政间关系的界定是政治控制行政，但这种控制又不能超过一定的“度”，主要是寻求两者之间达到某种形式的协调。

2.政治与行政相协调的路径

在论证了政治与行政协调的必要性后，古德诺又指出了实现政治与行政走向协调的两条必由之路。

（一）政治与行政相协调的道路之一是政治对行政的适度控制

从政治实践上讲，使政治功能与行政功能相分离不可能实现，政治必须取得对行政的控制，国家意志的表达才能更代表民意，这也是行政的合法性基础。但这种控制必须在一定限度之内，保证政治与行政之间有合理的界限，比如限于对狭义的执行性机构控制机构的高层官员、只要求最高级执行性官员从属于政治等，否则不但不会产生政治与行政的功能协调，还会严重损害行政机关效率，致使行政功能失去其赖以存在的公共性。

（二）政治与行政相协调的道路之二是行政的适度集权

政治适当掌握行政的同时还需要行政保持一定的集权化。行政适度集权可以使地方政治共同体运用执行权力或非执行性权力，灵活调整代表国家的机关表达的意志，使之更适应地方共同体，在执行机关无法控制自身情况下，国家意志的实现也将成为空话，因此古德诺认为要适当保证行政具有一定的集权化。

总的来说，分离是为了政治与行政之间更好地协调，政治对行政的有限控制又保证了两种功能的合理界限。

二、我国行政体制改革中存在的问题

1.行政体制改革的整体性和配套性增大了改革难度

行政体制改革的深入推进需要与其他改革相互配合。行政体制改革本身就是政治体制改革这一大系统的一个子系统，处于改革的核心，政治与行政之间有密不可分的联系；此外由于中国特殊国情，经济与行政之间也有千丝万缕的关系，行政体制改革与经济体制改革互相影响，行政体制改革与其他体制改革的配合程度将影响行政体制改革推进进度。

2.公务员队伍能力有待提升

隨着经济科技飞速发展，社会进入信息化和大数据时代，社会管理难度逐渐加大、社会矛盾呈现出多发性、群体性、复杂性、长期性等特点，这些对公务员素质能力都提出了更高要求，培养一支高水平、专业化的公务员队伍对实现政府治理创新，推进行政体制改革具有重要意义。

3.党政关系不明

中国特定的党政关系造成了政治对行政的绝对主导，这使行政部门无法充分独立行使管理权限。在行政管理过程中，政治对行政的侵夺突出表现在党组织对行政管理权能的分享，如政府各项工作以党委个别领导人意志为转移；党政不分，党委插手具体行政事务；行政权力依赖政治权力，甚至借此逃脱司法监督，权力“寻租”现象更层出不穷。这些现象造成了行政效率低下，政府形象受损，党的执政能力引起质疑。

4.政府部门机构臃肿

我国政府机构总量偏多、分工过细，有些职责交叉重复，造成协调及追责困难，不仅增加了管理成本，更导致部门间各自为政；此外政府决策权与执行权往往由同一部门行使，决策与执行的不分造成利益机制固化、执行缺乏监督、腐败滋生等问题，严重侵犯了公共利益；此外政府管理层次过多和党政两套班子机构上下同构造成决策执行的效率递减和人力物力浪费。这些在一定程度上都给行政体制改革增加了新的任务。

三、古德诺“政治与行政二分法”对我国行政体制改革的启示

1.强化顶层设计，加快配套改革步伐

通过“政治行政二分法”我们对于行政和政治的自身特点有了更加清晰的认识，我们不能把二者绝对分离看待，但在政治实践中，我们可以通过二者协调实现功能的融合。现实管理的复杂性已不再是政府凭借一己之力可以解决的，因此必须加快行政体制改革并结合我国政治体制改革，在强化顶层设计的同时使各种配套改革跟上步伐。

2.健全完善现代公务员制度

古德诺的政行二分理论为我国行政机关保持相对独立性提供了理论基础，但若想使行政机关保持独立和最大程度发挥行政功能需要政府有履行行政职能的条件。因此要健全完善现代公务员制度，提高公务员选拔条件，创新人才培养方式，满足政府的人才储备需求，促使行政工作朝着知识化、专业化、技术化、制度化方向发展，从而有效发挥政府行政功能，提高行政效率。

3.构建和谐党政关系

“政治”与“行政”是两个不同的领域，虽然二者没有明确界限且无法绝对分离，但仍不可将二者混为一谈，结合我国党政关系实际可以正确把握党政分开内涵，构建和谐党政关系。首先，明确党政部门角色定位。我国实行中国共产党领导下的多党合作制这一国情决定了我国政治与其他领域的关系，也说明政治在无形之中控制着行政，而且随着社会问题逐渐复杂化，精力有限的党不可能总揽全局，因而要转变党的领导方式。从宏观上加强思想领导、政治领导、组织领导，发挥好党的领导作用，不再干涉行政机关的具体行政事务，让政府真正拥有自由裁量权和完整的执行权，但党要时刻把握住政治大方向，对政府的行政行为合理监督并对不当行为适时纠偏；其次，保持政府部门独立性。政府应接受党在工作原则上的指导，但在具体实践经济、司法等工作时，政府部门应具有自由裁量权，本着对人民负责原则，根据具体情况独立自主地开展工作。

4.权力配置分散化，进行分权改革

古德诺在实现政治与行政走向协调的两条路径中都谈到了“度”的问题，这给我们的启示是任何事情都会过犹不及，控制在一定的度内才能达到最好效果。我国在行政体制上也要学会“放”与“集”的调节，形成完善的权力和权利“集放模式”。

首先是纵向分权即中央与地方关系。在职责同构的体制背景下，中央与地方权限不清、职责范围不明，结果造成权力收放随意和政策不稳定。在行政体制改革中要注意两者之间利益分配问题，中央政府要给地方更多的自主权，通过行政性分权和经济性分权相结合的方式，提高地方政府公共服务能力，逐步优化行政层级，使地方积极性得到充分发挥，但在权力下放的同时中央也要加强监督地方政府方面落实情况，以防止产生“上有政策，下有对策”的情况。

其次是横向分权即政府决策、执行、监督三权要适度分开。目前，我国很多部门三权合一，极大地影响了权力约束机制的建立。因此要将行政权中的决策权、执行权、监督权分开，通过建立完善的绩效考核、监督机制，使部门间形成良性互动，提高行政效率，减少腐败，同时充分发挥民主集中的作用，定期对阶段性工作总结，反馈，制定下一步计划。

四、小结

“政治与行政二分”理论自产生以来，批判的声音一直不绝于耳，尽管如此，我们仍不可否认它有着重要的理论和实践意义。它为政治和行政提供了新的管理视角和思路，这对我国行政体制改革有很好的启发作用，但我们应在清醒认识我国国情基础上有选择性地借鉴，不可简单盲目地生搬硬套。

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