一种提高粮食补贴精准性及指向性的模式探索

张俊霞　刘博

摘要：文章通过分析现行粮食补贴方式存在的问题，研究建立一种“互联网+为农服务”模式来提高粮食补贴精准性及指向性，通过“互联网+为农服务”平台开展一系列为农服务，实现对全社会粮食流通数据的实时准确采集，摸清粮食生产与市场价格行情，并通过案例分析证明该模式可以帮助政府更好地执行并完善粮食补贴政策。

关键词：粮食补贴；粮食收购；互联网+；为农服务；精准性；粮食生产 文献标识码：A

中图分类号：F326 文章编号：1009-2374（2017）10-0015-03 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.10.008

1 概述

粮食是国家的命脉，关系到国计民生，也是社会发展的重要保障。粮食补贴水平与农户粮食生产收益相关，直接影响农户的粮食生产行为。近些年，随着国际市场粮价不断下降，我国一直在执行的最低收购价政策导致国内粮食价格处于全球“高地”，呈现产区与销区、原粮与成品粮、国内市场与国外市场粮食价格“三个倒挂”的局面。2016年，在国家深入推进供给侧结构性改革的大背景下，发改委按照“市场定价、价补分离”的原则对东北三省一区玉米收储制度进行改革，将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制，至此，长达九年的玉米临时收储政策退出了历史舞台。为了积极稳妥推进粮食市场化改革，更好地执行并完善粮食补贴政策，政府主管部门就必须准确掌握农民实际的种植信息以及全社会粮食收购的数量、质量以及价格信息，理顺粮食价格形成机制，才能建立健全生产者补贴制度，提高粮食补贴的精准性及指向性，保护好农民种粮的积极性，最终保证粮食从生产到流通环节的正常有效衔接。

2 现行粮食补贴方式存在的问题

自2004年以来，我国现行的粮食补贴主要实施方式包括粮食直接补贴、农资综合直补、农机具购置补贴、良种补贴及粮食最低收购价补贴等。从政策实践看，对于提高我国粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性、发展粮食生产起到了显著的促进作用。但是，随着国内外政策和经济形势的变化，我国粮食补贴政策福利存在着减退的趋势。在农业生产成本不断上升、农业比较效益持续下降、资源环境压力日益趋紧的新形势下，一些补贴政策已经难以适应农业发展的新挑战、新要求。

第一，如粮食最低收购价等价格支持政策，作为一种价格行政干预，不断提高粮食最低收购价和临时收储价格，导致我国粮食产量连年增产，国有粮食企业收储压力增大，粮食库存急剧上升。另外，由于国内粮食生产成本居高不下，而国际粮食价格近期低迷，国内外粮食价格倒挂明显，粮食进口压力不断增大，库存粮食销售受到很大影响，市场发挥配置资源的决定性作用不断弱化，使整个粮食价格形成机制扭曲日益扩大。对部分农产品的补贴已经接近WTO微量允许承诺上限，增加补贴也将遇到黄箱“天花板”限制。

第二，还有一些直接补贴措施由于政府部门粮食数据采集手段不健全，许多地方是按照土地面积进行补贴。这种补贴方式的优势在于简洁、便于操作，执行起来比较方便。然而该政策并未考虑实际的粮食产量、粮食价格、土地质量及耕地是否种植粮食、撂荒等情况，不再从事农业生产的户主照样领取种粮直补，部分土地已变为高速公路、铁路、公园、工厂，国家依旧在发放补贴。形成的商品粮数量多少、品质高低和补贴不挂钩，缺乏“谁种补谁”、“多种多补”的导向机制，粮食补贴精准性不高，效能趋于弱化，使真正种粮的农民并未获得补助，这在一定程度上挫伤了种粮农民的积极性，国家的惠民政策未能发挥应有的作用。

第三，我国的各类粮食补贴在政策目标上有根本区别，内在的作用机理也有很大差异，要坚持市场定价原则，完善农产品价格形成机制，进而将其合并为综合性的粮食目标价格补贴，需要有一个渐进的过程。实施目标价格补贴制度，首先要测量出我国农业生产的基础性数据，用这些数据来支持目标价格的计算，然后才能根据目标价格与市场价格的差价来确定补贴的额度。由于涉及的行政部门信息难以全面共享，没有统一的数据分析入口，无法科学合理地制定目标价格，导致补贴效应差。

第四，种粮补贴资金的管理体制、机制不健全，政府无法准确掌握农民实际的种植信息，导致补贴政策执行所需行政成本较高，中央财政每年拿出上千亿元的补贴资金发放到种粮农户手中工作量巨大。一方面，核实难度较大，补贴从中央到地方再发放到农民手中所需人力、物力巨大；另一方面，通過农民存折发放补贴资金仍然存在一定的漏洞和风险，比如出现冒领等腐败现象，严重损害了农民自身利益。

3 “互联网+为农服务”新模式探索

通过前面的分析可知，准确掌握粮情是保障国家粮食安全的基本条件，也是改善和加强对粮食生产、流通、消费等宏观调控，更好的执行并完善粮食补贴政策，推进粮食行业供给侧结构性改革的必要条件。因此，本文研究一种“互联网+为农服务”模式，如图1所示。该模式以“互联网+为农服务”平台为支撑，以种粮农户为核心，以“农户结算卡”为纽带，以农村金融服务为驱动，提供一系列专业化的为农服务，实现粮食从生产到流通环节的准确信息采集，帮助政府部门完善粮食价格形成机制，进一步落实粮食补贴政策，提高补贴的精准性、指向性，将补贴真正落实到种粮农民身上，更好地推进粮食市场化改革。

图1 “互联网+为农服务”模式示意图

第一，通过“互联网+为农服务”平台，实现对全社会粮食流通数据的实时准确采集，摸清粮食生产与市场价格行情，为国家粮食补贴政策从按土地面积直补过渡到按实际销售数量补贴的调整提供可靠依据。其手段是通过与银行合作为种粮农民以户为单位发放一张“农户结算卡”，鼓励农民持卡售粮；为有资质的粮食经纪人发放专用手持机，为每个粮食收购企业安装一套“粮食收储管理系统”，实现粮食收购数据采集、出入库及仓储保管等业务的一体化管理。政府主管部门通过平台，监控每日的交易状况，分析质量、数量、市场价格波动等一系列数据，建立形成粮食生产的消费导向、市场引领机制。同时完善现行补贴措施，建立“谁种补谁”以及“多种多补、不种不补”机制，提高种粮农民积极性。

第二，通过“互联网+为农服务”平台，实现对储备粮数量、质量及收购资金的有效监管，健全粮食补贴资金的管理体制、机制，降低政府的行政管理成本。平台与“粮食收储管理系统”对接，实现对粮库的远程、准确监控，并记录粮食出入库及仓储保管情况，通过准确掌握粮食收购企业的收粮情况、仓储保管情况及收购贷款的使用情况，提高国家对储备粮数量、质量及收购资金的监管水平，提高银行的贷后监管能力。通过“农户结算卡”的应用，实现资金在平台上的非现金流转，保证收购资金的封闭运行，同时依托“农户结算卡”为农户精准安全的发放粮食补贴资金。

第三，“互联网+为农服务”平台为农民提供完善的金融服务方案，同时为贷款农民提供安全可靠的定向消费服务渠道。通过对粮食生产过程的消费数据分析，增强粮食补贴政策的针对性和有效性，如图2所示。平台提供并分析种粮农民的基本信息及其历年的粮食交易数据，帮助银行对农民进行整体信用评估，健全农村征信体系、降低放贷风险，解决种粮农民贷款难、放款慢、贷款贵的问题，促进农民规模化生产；平台在线下成立生产服务中心，通过与农资等各类经销商签约，为在平台上进行贷款的农民提供定向消费服务，贷款农户通过生产服务中心享受统一的、专业的农业社会化服务（包括种子及农资配送服务、农机租赁服务以及无人机植保服务等），降低生产成本、同时提高各类服务商的资金周转率、回款率、降低经营风险；根据平台的消费记录，捋顺当季农民的生产成本构成，并以此为依据补贴重点产品、重要地区和关键环节，解决农业现代化建设中的重点矛盾和关键问题。

图2 “互联网+为农服务”平台功能

4 案例分析

为了验证“互联网+为农服务”模式的有效性，采取分块试点、逐步扩展的研发策略。先期对依托“互联网+为农服务”平台准确采集全社会的粮食流通信息进行了验证，项目在江苏省常州市武进区奔牛镇进行示范应用，取得预期成果。为了全面分析试点实施效果，为“互联网+为农服务”平台扩大应用提供基础资料，组织实施了农户专项调查工作。调查对象覆盖奔牛全镇14个村的7838户农户，通过采用入户走访和问卷调查的方式，摸清了农户粮食生产、粮食出售、农户售粮需求和粮食收购市场基本情况，并建立了对农户回访的信息通道。

通过调查统计分析：本次试点通过“农户结算卡”直接补贴到户，引入价外补贴机制，调动了种粮农户参与积极性，取得了按售粮数量补贴的实践成果，为粮食行政管理和粮食宏观调控提供了实时、真实、有效的信息保障，并以此作为数据支撑，提出我国粮食直接补贴政策由“面积”直补转变为“数量”直补的必然趋势。常州市财政部门的粮食数据显示，奔牛镇小麦种植总面积为25985.77亩（享受补贴的面积），按照小麦直补政策10元/亩计算（不包含农资、种子补贴的价格），国家需要补贴的总金额为259857.7元。本项目试点发现该镇实际种植小麦19433亩，相当于国家多补贴了6万多元。奔牛镇当年实际出售小麦总量为4130吨，如果按销售数量补贴方式计算，保持国家259857.7元的补贴金额不变，每公斤小麦可以补贴6分钱。以祁家村李家塘组的王洪万农户为例，该农户小麦种植面积为3.79亩，出售小麦1137公斤。按土地面积直补方式可以得到37.9元补贴款，按实际销售数量补贴方式可以得到68.22元补贴款，比较两种补贴差别，明显地看出按实际销售数量的补贴方式农民所得到的实惠远大于按土地面积进行补贴，可以充分调动农户的种粮积极性。通过本次示范，充分验证了通过“互联网+为农服务”平台采集全社会的粮食流通信息的真实可靠性，为下一步与银行合作开展金融服务打下了坚实的基础。

5 结语

第一，通过探索建立“互联网+为农服务”新模式，能够为政府提供有效的技术手段增强农业“三项补贴”的指向性、精准性和实效性，提高农业“三项补贴”政策效能。确保财政部门更加精准地实施粮食补贴政策，极大地发挥财政资金效应，破解直补面临的难题；第二，通过探索建立“互联网+为农服务”新模式，可以准确采集粮食生产及收购环节的流通大数据，帮助政府构建面向农业农村的综合信息服务平台，推进数据实现自动化采集、网络化传输、标准化处理和可视化运用，提高数据的真实性、准确性、及时性和关联性；第三，通过建立“互联网+为农服务”模式，帮助政府摸索出一套可行的“互联网+农业”的商业模式，将“互联网+为农服务”平台做成一款可持续运营的产品；第四，通过建立“互联网+为农服务”模式，帮助政府推进粮食行业供给侧结构性改革，健全完善相关粮食补贴政策，保障农民种粮合理收益，促进粮食生产稳定发展。

參考文献

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基金项目：2014年财政部公益性科研专项——“粮食补贴与农户结算卡及收购追溯技术研究”（项目编号：201413003）资助。

作者简介：张俊霞（1983-），女，河北沧州人，中国科学院大学公共政策与管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：农业领域的政策。

（责任编辑：黄银芳）