行政事业单位会计集中核算现状及其职能转化研究

聂庆芝

摘要：财政资金的监管历来受到国内外政府、学者、专家的高度重视，我国针对财政资金的监管，实施了一系列改革措施。其中财政会计集中核算制度在财政管理体制改革中发挥了重要作用。文章通过对当前行政事业单位会计集中核算的现状进行调查，分析其优势和劣势，提出会计集中核算向会计核算远程监管转化的建议。

关键词：行政事业单位 会计集中核算 现状 职能转化

我国自2001年以来进行了一系列财政管理体制改革，财政会计集中核算为财政国库集中支付、政府集中采购、公务卡结算等财政改革的顺利推行扫清了障碍。随着财政管理体制改革的不断深化，全国范围内基本实现了国库集中支付制度的全履盖，而会计集中核算处于进退两难的尴尬境地。文章通过对会计集中核算的现状调查，分析其优势和劣势，提出行政事业单位会计集中核算职能向远程监管职能转化的建议。

一、行政事业单位会计集中核算的特点

会计集中核算是指在资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下，取消行政事业单位的银行账户和会计核算职能，由财政部门成立会计集中核算中心，统一资金支付，统一会计核算和管理。其特点可以概括为：会计业务决策权与经济事项的审批权相分离，会计业务监督权与财务自主权分离，会计档案的管理权与单位的调阅权相分离。

二、行政事业单位会计集中核算现状

为了更清楚地调查行政事业单位会计集中核算的现状，本课题组选择了A省和B省部分地区作为调查对象。A省至今仍实行财政会计集中核算，B省大部分行政事业单位已取消会计集中核算。

（一）A省财政会计集中核算现状

A省是财政集中会计核算制度实施较早的试点省份之一。2002年至今实仍然按照省、市、县、乡镇财政级次实行财政会计集中核算。省财政厅电算化科和会计科统一负责会计核算软件的管理与维护，并通过财政内部网络平台实现远程共享，合理分配账务系统权限。当前A省会计集中核算分为两种模式，一种侧重于核算，一种侧重于监管。

1.会计集中核算模式。该模式下取消各单位的会计和出纳，只设置报账员。单位报账员负责单位内部支出审批手续，录入支付信息，并打印财政直接或授权支付凭证，单位会计人员可以通过财政内部网络远程查看账务信息，但没有账务处理权限。会计集中核算中心人员的工作重在核算，主要负责收支单据的审核、会计核算及会计档案整理等工作。

2.会计核算远程监管模式。该模式下各单位恢复会计和出纳，会计集中核算中心下放账务处理权限并核定单位支出审批金额。各单位会计人员负责收支单据的审核、支付凭证的打印，会计核算和会计档案整理等所有会计工作。会计集中核算中心人员负责审核超过单位审批金额的支出单据，实时通过财政内部网络远程监管各单位会计核算情况。由于该模式主要针对经济业务量较大的少数事业单位，会计集中核算中心针对远程监管的相关制度还不完善，监管效果还有待提升。

（二）B省财政会计集中核算现状

B省所辖地区范围较广，各地市会计集中核算的范围和形式也不统一，有的地区实行财政会计集中核算，有的地区实行主管部门会计集中核算，有的地区没有实行会计集中核算。当前B省、市级财政或主管部门基本取消了会计集中核算；部分区级行政单位仍实行财政会计集中核算；部分县级主管部门对下属单位实行集中审核单据，分散核算，远程监管；乡镇基本实行“乡报镇核”，即乡财务只设置报账员，会计核算等相关工作由镇财政所负责；还有部分市、县、镇级财政部门拟引入会计核算代理模式。

三、行政事业单位会计集中核算相关问题调查及分析

為进一步了解行政事业单位会计集中核算的优势和劣势，课题组分别从A省和B省部分地区选取了等量的行政事业单位会计人员进行了实地采访和问卷调查，调查结果如下：

（一）分散会计核算方式下，会计人员遇到会计核算问题的解决方法

上述调查结果表明：在分散会计核算方式下，当会计人员遇到会计核算问题时，解决方法各不相同，40%的受访者通过个人职业判断解决问题；70%以上的受访者认为需要或非常需要远程交流平台，探讨会计业务问题；在调查单位领导是否干预会计信息时，74%的受访者在问卷调查表中选择了不存在，但在现场采访中61%的人认为，领导授意违法、违纪的行为不多，示意违规的行为还是存在的，比如超预算支出，不经批准调整预算项目，根据需要改变经济核算内容等；45%的受访者认为由于对会计制度的理解和对相关政策把握的偏差不能发现会计核算中出现的问题。

（二）会计核算软件使用情况

在调查结果中，近半数受访者选择了会计核算软件来源于上级部门统一指定，主要原因在于A省仍然实行财政会计集中核算，会计核算软件由财政部门统一维护和管理，在选择调查对象时，A省和B省抽取了等额的样本量；74%的受访者认为有必要或非常有必要由主管部门统一指定和维护会计核算软件，有利于规范会计核算工作，增进本部门会计人员相互交流，及时发现问题解决问题，并通过集中研究，解决各类报表与账务系统的对接问题，提高会计工作效率。

（三）会计集中核算对会计信息质量的影响

上述调查结果表明，90%以上的受访者认为会计集中核算由财政或部门成立专门的核算机构，统一选派高素质的会计人员，统一指定和维护会计核算软件，有利于强化各项制度和政策的执行力度，规范和约束预算单位支出行为，大大提高了会计信息质量和工作效率。

（四）会计集中核算对单位财务管理的影响

上述调查结果中，80%以上的受访者认为，会计集中核算能够有效监管单位财务收支活动，能够对单位财务管理提出合理化建议，能够解决会计核算中出现的疑难问题，但因单位财务人员过于依赖会计核算中心，单位自身管理能力和积极性没有提高或降低了。

（五）政府如何对行政事业单位会计核算进行有效监管

上述调查结果中，86%的受访者认为政府有必要对行政事业单位的会计核算进行监督，61%的受访者认为财政国库集中支付制度能够解决财政资金的监管问题，31%的受访者认为会计集中核算在财政资金的监管中发挥着不可替代的作用，有必要或非常有必要继续推行，但也存在不容忽视的问题，需要进一步完善和改进。此外，我们还对政府如何监管行政事业单位会计核算工作进行了开放性的发表意见，42%的受访者认为通过网络进行远程监管的方式较可行，但对于已取消会计集中核算的地区来说有一定难度。

四、行政事业单位会计集中核算的优势与劣势分析

（一）行政事业单位会计集中核算的优势

会计集中核算制度的实施推动了财政管理体制改革的纵深发展，规范了会计核算工作，提高了会计信息质量和工作效率，实现了财政资金阳光运行，遏制了腐败现象的发生。

1.规范会计核算工作，提升会计信息质量。会计集中核算中心的会计人员通过统一考试择优录用，不管是在学历还是在专业能力方面都要高于单位会计人员的整体水平。集中核算中心的会计人员在财政部门或主管部门的统一领导下进行会计核算工作，有利于及时接受新制度、新政策的培训，严格贯彻落实各项规章制度，客观公正地反映经济活动，使会计核算工作更加规范和科学，大大提升了会计信息质量。

2.加强会计监督，提高财政资金使用效益。实行会计集中核算后，各单位不再进行会计核算，取消了银行账户，原来分散在各单位的沉淀资金由财政部门统一收付。各项资金支付和会计核算程序公开、透明，单位领导不再捂着“口袋”向财政要钱，“小金库”也失去了庇护的借口。财政部门通过单一账户集中各单位大量闲散资金，统一调度、统筹管理、重新配置，最大限度地提高了财政资金使用效益。

3.推进财政管理体制改革，强化预算管理。会计集中核算制度为国库集中支付、政府采购、公务卡结算等财政管理体制改革的顺利实施发挥了基础性的作用。实施会计集中核算通过全程监督资金活动情况，全方位掌握每笔资金的来龙脉，杜绝违纪、违规现象的发生，为推行各项财政预算体制改革奠定了坚实的基础，也为财政综合预算的顺利实施提供了保障。

4.约束财务收支行为，预防腐败现象发生。会计集中核算的最大特点是会计核算人员与资金使用单位不存在利益依附关系，会计人员能够独立行使监督权，依法依规审核单位收支票据，严格监控每笔资金的流向。将事后监督前移到事前审核，将定期检查变为实时监管，把各种违纪、违规行为控制在萌芽状态，有效遏制了腐败现象的发生。

（二）行政事业单位会计集中核算的劣势

1.会计集中核算缺乏法律依据，会计责任主体不明确。我国《会计法》规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”实行会计集中核算后，会计核算和档案管理工作由会计集中核算中心负责，单位只负责报账工作，会计责任主体没有明确。如果出现账务差错、会计信息失真、会计资料缺失、国有资产流失甚至经济违法案件等问题，势必造成双方相互推诿，会计责任处理和认定有一定难度。

2.助长了单位会计的依赖性，弱化了单位财务管理能力。实行会计集中核算后，由于单位取消了会计和出纳，只设置报账员，传统的银行和现金日记账也不再登记，所有的会计信息均来自会计集中核算中心，助长了单位会计的依赖性。有些单位财务人员连最基础的单据审核都上移到会计核算中心，资产清查工作能拖则拖，对会计核算中心提供的单位财务报表和财务分析数据不进行核对，不进行思考，更谈不上为单位财务管理工作出谋划策，弱化了单位财务管理能力。

3.加重了核算中心会计的工作量，削弱了会计监管力度。会计核算中心每一个会计至少要负责10个单位的会计核算工作，终日忙于记账、算账、整理会计档案等繁杂的日常会计事务。对于经济活动的监管仅停留在单据的合法、合理、合规性审核。至于经济事项的真实性，资金支出的有效性，项目预算的合理性等问题无暇深入分析，削弱了会计集中核算应有的监管力度。

4.会计档案管理错位，降低了单位会计人员的工作积极性和效率。会计核算中心除了负责单位会计核算工作，还负责会计档案的管理工作。所有单位的会计档案均存放在会计核算中心档案室，给单位查阅会计资料带了较大的困难。为了清理账目和资产，单位会计人员要调阅多年会计账簿，除了填写调阅申请，履行签字手续，还要多次往返会计核算中心，既浪费时间，又浪费精力，大大降低了单位会计人员的工作积极性和效率。

五、行政事业单位会计集中核算职能转化的建议

会计集中核算制度经过十多年的发展，为保障各项财政体制改革发挥了积极作用，但随着国库集中收付制度全面推广和实施，会计集中核算制度的发展前景引起了争议，行政事业单位会计核算的监管问题令人堪忧。会计集中核算制度的优势是毋庸置疑的，其劣势也是有目共睹的。如何发扬其优势，摈弃其劣，可从会计集中核算职能的转化加以改进：一是会计集中核算职能向远程监管职能转化，与国库集中收付制度并行，实现资金收付和会计核算监管“双轨制”。二是会计集中核算职能向远程监管职能转化，按照单位性质分类实施。行政单位会计由政府会计统一资金收付和核算；事业单位会计实行分散核算，远程监管。三是政府部门建立完善的远程监管机构和组织，保证会計核算远程监管职能的顺利实施。四是加快会计信息管理系统建设，为会计集中核算职能向远程监管职能转化提供技术支持。