互联网发展背景下的海南旅行社服务质量监管研究

李昭+欧阳莉

现代互联网技术的快速发展对旅行社经营业务的开展、服务质量的监管提出了更多挑战。互联网发展背景下海南旅行社监管模式的完善和创新对海南国际旅游岛建设有着重要意义。本文研究了海南在旅行社监管方式、第三方参与、责任主体诚信意识、旅游网络经营管理等方面的不足，提出了适应互联网发展特征的旅游者、政府、行业等多主体参与的服务质量监管模式。

旅游业是海南社会经济发展中的重要组成部分，是国际旅游岛建设的核心内容。2016年海南省旅游业完成增加值310亿元，比上年增长10.9%，接待国内外游客总人数6023.59万人次，比上年增长12.9%；其中接待旅游过夜人数4977.28万人次，增长10.8%，旅游总收入672.10亿元，增长17.4%（数据来源：海南省统计局）。在旅游业蓬勃发展的同时，也出现了诸多由旅游服务质量不规范引发的事件，对国际旅游岛的形象建设和传播产生了不良影响。旅行社作为旅游目的地旅游業构成的支柱行业，其服务质量的重要性不言而喻。旅行社的服务质量直接影响旅游者对旅游目的地的满意度和重游意愿，对本地旅游整体服务质量和行业规范的影响也十分重大，亦是构建良好的旅游目的地形象的重要影响因素。然而，旅行社涉及的服务内容范围广、环节多、对象复杂，这也给实际的旅游监管造成很多困难。尤其在互联网高速发展的背景下，对旅行社的服务质量监管提出了更多的要求和更大的挑战。研究互联网背景下的旅行社服务质量监管问题，对构建旅游者、政府、行业等多主体参与的服务质量监管模式具有重要意义。

一、我国旅行社服务质量监管的现状

根据国家旅游局2016年第四季度全国旅行社统计调查公报的数据显示，截止2016年底，我国共有旅行社28097家，其中海南省旅行社数量为335家（数据来源：国家旅游局）。人民网旅游315投诉平台公布的2016年旅游投诉数据显示，2016年平台收到的有效投诉共1477条，较2015年增长了0.68%，全年回复率为47.94%，较2015年下降了10个百分点。在投诉的分布区域中，38.6%集中在旅行社，20.2%集中在景区，15.8%集中在航空，15.1%集中在酒店，7.4%集中在导游，旅行社成为旅游投诉的重灾区；在所有投诉中，针对在线旅游企业（OTA）的比例高达46%，携程旅行网、去哪儿网、途牛旅游网位居OTA投诉的前三位（数据来源：人民网）。其他学者的研究也表明，不论是全国官方旅游投诉（国家旅游局）、地区旅游官方投诉、网络媒体投诉（人民网），旅行社、导游服务、OTA都是旅游投诉的集中区域（徐浩，2016）。

目前国内有关旅行社及其相关企业的质量监管工作，以行政监管为主，第三方监管和市场监管较为欠缺。学者们对此问题的研究也多从完善立法、加强行政指导、推行旅游标准化等方面进行。对于互联网发展下旅游监管的发展变化、旅行社监管所面临的挑战和解决途径等研究还有待进一步深入。

二、互联网发展下的海南旅行社服务质量监管现状与问题

截止2016年第四季度，海南共有旅行社数量335家。海南属于经济特区，拥有特区立法权。自2002年颁布《海南省旅游条例》之后，又陆续出台了《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》、《海南经济特区旅游价格管理规定》等7部相关的配套单行法规。在此基础上，海南省质量监督局、海南省旅游发展委员会等又陆续制定、颁布了《旅行社接待服务规范》、《导游服务质量等级划分与评定》等地方标准和规范性文件，截止2015年年底，海南累计制定旅游标准达54项。尽管从地方立法和行业标准制定来看，海南在旅游业、旅行社及相关领域的管理和治理力度逐年加大，但在旅行社服务质量的监管方面仍存在不足，表现在以下几方面。

（一）以行政监管为主，监管方式单一

海南的旅行社服务质量监管模式属于单一的政府主导型，政府在导游服务质量等行业标准的制定、12315投诉热线、12301旅游投诉热线等投诉平台的建立、旅游警察支队的设置等方面制定了多项措施，充分说明了政府在旅游和旅行社服务质量方面的重视。但单一的政府主导模式并不能很好的适应现在的旅游监管要求。从海南旅游官方网站公布的2016年9月至2016年11月期间的35宗涉旅违法违规案件处理结果来看，与旅行社、导游直接相关的案件高达9起（数据来源：阳光海南网），旅行社及其相关领域的服务质量依然是海南旅游质量监管的重灾区。

由于旅行社产品构成的复杂性，使得旅行社服务质量涉及到景区、住宿、购物、导游服务等多个环节，其中最关键的在于旅行社经营行为的规范性和导游服务质量的高低。旅行社产品的复杂特性会加大政府的行政监管难度，增加监管的挑战性。同时，尽管行政监管可以起到规范、引导和监督作用，但也容易出现多头管理、监管不力、效率低下等问题。媒体对海南旅游不规范现象治理的方式总结为“救火式”监管，回扣、欺客、强买强卖等行业潜规则导致的旅游乱象往往要因媒体曝光、游客投诉才能引起相关部门重视、进行查处，折射出来的就是监管方式单一导致的被动式监管问题。而随着互联网的快速发展、信息传播速度的加快，旅游质量问题一旦被曝光、传播，就会在短时间内引起大量关注和转发，对旅游目的地形象造成极大的破坏。解决这一问题的方式可以是建立多主体参与模式的监管机制，从制度层面来解决才是根本之道。

（二）行业协会参与度低，第三方监管缺失

纵观日本、韩国、加拿大等国家的旅游和旅行社监管制度，行业协会等第三方机构在其中起到了不可或缺的作用。如日本的旅行社协会的业务范围包括解决投诉、开展培训、提供偿还业务、进行经营指导、调查、研究、宣传等，行业协会对旅行社的业务开展、质量监督、投诉处理等进行全程参与，有效保证了旅行社行业的有序经营和旅游者权益的维护。美国作为一个旅游大国甚至并未设置实体的旅游行政机构，而是以市场为导向，在商务部的“旅游产业功能组”以外，建立以旅游协会、旅游问询中心、专业研究机构、旅游培训机构等非政府组织为主导的监管体系。

海南虽然有旅游协会以及旅行社、景区等各类行业协会，但这些第三方机构并未具备监管的功能和职责，在规范市场秩序、建立旅游诚信、提升业务水平等方面的影响力也较弱。且由于国情不同，海南的行业协会和国内其他地区一样都缺乏参与旅游监管的权限，缺乏主动作为的意识和理念，未能充分发挥行业协会在民间的优势和作用。海南旅游信息与咨询中心、三亚旅游信息与咨询中心（市民游客中心）等则属于政府全额拨款单位，并非真正意义上的第三方机构，所承担职责以协助旅游主管部门进行咨询、救援、投诉协助等为主，未能充分发挥联络旅游企业、整合行业资源、监管旅游市场等作用。

（三）监管呈现反复性，责任主体诚信意识缺失

《旅游法》颁布后对旅行社“零负团费”等违规经营行为明令禁止，《海南经济特区旅行社管理规定》中也有明确规定“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得以任何形式诱骗、强迫、变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目，获取回扣等不正当利益”。然而目前海南旅游市场上的“零负团费”、导游“填坑”现象仍然屡禁不止。这一方面与现行法规不完善、打击力度不够有关，另一方面与旅行社、导游等监管责任主体的诚信意识有直接关系。海南旅行社行业中存在的挂靠、变相挂靠、低价竞争等行为加剧了旅游市场的恶性竞争，薪酬制度的不完善迫使导游人员不得不依靠灰色收入，行业规范和诚信意识的集体缺失又加剧了旅行社、导游人员的侥幸心理，从而千方百计钻法律的空子甚至相互勾结谋取暴利。2016年9月至11月处理的35宗旅游案件中，旅行社商业贿赂、向接受委托的旅行社支付费用低于接待和服务成本、导游擅自增加旅游服务项目、通过另行付费旅游项目获取回扣等失信行为十分普遍。尽管目前海南的旅游主管部门在加大打击和治理力度，行政立法和严格执法能够暂时抑制违规经营和服务行为，但从长远来看，旅行社合法经营意识的树立、导游诚信服务水平的提升才能从根源上杜绝零负团费等种种乱象。

（四）网络经营行为监管有待进一步加强

尽管我们将OTA视作是新的旅游企业类型，但究其本质，大多数在线旅游企业的本质仍然是旅游代理商和旅游中间商，其业务类别与传统旅行社并无本质区别，所改变的是其经营模式与盈利模式。因此将携程、途牛等旅游网站视作在线旅行社亦未为不可。传统旅行社在互联网发展的影响和旅游电商的冲击下，亦纷纷向在线旅游服务商转型或扩展旅游网络经营业务。《海南经济特区旅行社管理规定》中针对有网络经营行为的旅行社、为旅行社提供服务的网络平台等主体及相关经营行为进行了规定，但由于旅游网络经营范围的广泛性、产品的复杂性、形式的多样性和多变性等特征，海南旅游网络经营的监管成效并不显著。在行政监管主体的权责划分、监管范围的死角、监管方式的有效性、监管渠道的设置等方面仍有待进一步加强。

三、互联网时代的海南旅行社服务质量监管对策

（一）加强行政指导，采用多主体参与模式

在目前国内的旅游市场机制和发展现状的实际情况下，海南以行政监管为主的监管模式是符合中国国情的。行政监管的范畴主要包括行政立法、行政许可和行政处罚，这些带有强制性特征的监管手段在建立和维护市场秩序方面能够起到良好的作用，但同时也易出现主管部门权责不明、权责不对等、执法部门缺乏有效整合、执法人员执法不严、执法不力、监管手段落后于市场发展等问题。因此充分运用非强制性的行政指导是避免此类问题的有效方式，海南的行政指导应从建立健全旅游信息发布制度、旅游咨询制度、旅游安全提示制度、旅游激励制度、公众参与制度、社会媒体监督制度等方面进一步加强。现行的行政监管制度中公众、社会媒体、行业协会等的参与度较低，海南应充分发挥各类主体在旅行社质量监管方面的积极主动性，实行全方位、多主体参与的模式，建立集咨询、投诉、处理、监督于一体的旅行社服务质量监管机制。在公众参与程序的制定、社会媒体监督尤其网络媒体监督的规范等方面应制定更详细的细则，以增加不同主体参与监管的可行性。

（二）完善监管法律体系，严格行业准入和退出机制

日本、加拿大、美国、澳大利亚等地区在旅行社服务质量监管制度的设计方面，均制定了严格的准入制度和退出机制。海南现有的旅行社进入标准主要依照旅游法的规定，注重硬件设施和注册资本，实行质量保证金制度。相比国外地区的行业准入制度，我国的旅行社设立注册资本偏高、保证形式单一。在这方面，海南应充分利用经济特区的立法权，可在旅游法的现行标准之上建立更严格的准入制度，例如可参照美国华盛顿州旅行社设立时的履债能力担保证明，加拿大对旅游代理商申请人道德品质与财力的审查，日本在旅行社注册时需考查其信誉度、是否有合适的经营人选等。同时，严格的惩处与淘汰机制是完善旅行社监管体系的有力保障。海南现行的惩处机制缺少对旅行社管理人员的处罚规定，且针对旅行社违法违规行为的处罚难于执行、缺乏力度。海南应在现行旅行社管理规定的基础上进一步严格违法违规行为的惩处力度，例如明确界定旅行社的经营成本及成本构成，以杜绝“零负团费”和“填坑”现象，对有严重违法违规行为的旅行社采取吊销经营许可（一次性死亡）并禁止相关责任人再次进入旅行社行业的处罚规定等。

（三）加大第三方监管力度，发挥行业协会作用

现代行业协会是民间自治组织，由于其来源于行业，故与行业的契合度较高，在指导、宣传、培训、监督管理等方面具备天然的优势。我国国情决定了并不适合采用美国式的市场为主导、企业为主体的监管模式，但可以借鉴美国的做法，发挥旅游协会、旅行社协会等非政府组织的独立性、自主性作用，弥补行政监管不到位的盲区与空白。为加强行业协会在旅行社服务质量监管方面的参与，海南的旅游协会和旅行社协会等行业组织应相对自治，由业内权威的精英主持管理，由政府明确其监管权限和范围，由政府和企业（会员）联合保障其资金来源。同时借鉴日本的旅行社协会制度，赋予行业协会在处理旅游投诉方面的职责和权限，加强对旅行社经销商的运营指导，尤其是在移动互联网高速发展的背景下，指导海南的旅行社如何实现转型发展、提升经营水平、管理内部服务质量等，以推动和保障海南旅行社行业的有序和健康发展。

（四）充分运用现代科技，建立信用监管机制

海南国际旅游岛的定位中包含“我国旅游业改革创新的实验区”，要做到真正的改革与创新，必须紧跟时代的发展，适应移动互联网和现代信息技术的发展趋势。智慧旅游是顺应旅游业和信息业的协同发展而应运而生的，其对信息的综合集成与对人工智能、物联网、云计算等技术的运用，可以打造一个满足游客个性化与多样化需求的综合性平台。旅行社作为旅游市场中的主体之一，其信用体系的建立包括民事信用与行政信用。目前海南旅行社行业的信用评价主要由政府承担和发布，而非独立第三方。要弥补政府单方面信用评价的不足，加强公众参与特别是旅游者的参与，才能真实反映市场信息。因此海南应整合现有的信用监管渠道（旅游“红黑榜”、投诉热线等）和网络平台资源（南海网、阳光海南网等），利用智慧旅游平台打造综合型、一体化、权威性的信用监管体系。

（作者单位：1.三亚学院旅业管理学院；2.三亞理工职业学院）