法治语境下盗窃罪治理模式探究

卢建平　刘传稿

摘要：我国对于盗窃行为采取行政违法和刑事违法的二元制治理模式，其中，盗窃数额是划分盗窃治安案件和刑事案件（即盗窃罪）的重要标准。盗窃行为二元制治理模式虽然为时久远，且富有效率，但也存在犯罪数量前后可比基准不一致、刑事政策制定依据偏离客观事实、警察权过大、司法权受限、难以对盗窃案件进行统一、科学、有效治理等问题。为了解决二元制治理模式产生的弊端，基于法治语境和相对优势理论，可以考虑将我国《治安管理处罚法》中的盗窃行为全部纳入刑法，以盗窃罪予以处置，尝试建立一元制的盗窃罪治理模式，此举可以大大提升犯罪治理的法治化。

关键词：盗窃罪；二元制；一元制；治理模式

据官方公布的犯罪数据，1981年至2012年，盗窃罪的立案数量在犯罪总数中的平均比重为71.75%。因此，盗窃罪的立案数量直接影响到我国犯罪的总量，如果能有效治理盗窃罪，也就抓住了犯罪治理的重點。自1979年《刑法》颁行后，我国对于盗窃行为的治理，是在类型化的基础上，根据违法程度的轻重分为行政违法和刑事违法（犯罪），认定为盗窃治安案件和盗窃刑事案件，分别纳入我国《治安管理处罚法》和《刑法》的规制范围。对于划分行政违法和刑事违法（犯罪）的治理模式，我们称之为二元制治理模式。二元制治理模式下，盗窃数额是衡量违法程度轻重的重要标尺，也是成立盗窃罪的重要立案标准和处罚依据。因此，立案标准成为盗窃治安案件和盗窃刑事案件的分野，立案标准的调整不仅直接影响到盗窃治安案件和盗窃刑事案件的立案数量、处理程序与结果，而且影响犯罪治理的主体格局，甚至在一定程度上决定了我国犯罪治理法治化的程度。

一、盗窃罪立案标准及立案数量的变化

（一）盗窃罪立案标准变化

建国以后至1979年以前，因为多种原因，我国一直没能颁布刑法典，缺乏处罚盗窃行为的刑法依据。1979年颁布了建国后第一部刑法典，其中第151条将数额较大确定为盗窃罪的成立标准；1997年《刑法》第264条将盗窃罪的成立标准规定为数额较大或者多次盗窃，较1979年《刑法》增加了“多次盗窃”这一类型。2011年《刑法修正案（八）》将人户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃三种非数额型盗窃入罪，进一步扩大了盗窃罪的行为类型。由前述刑法立法可知，虽然盗窃罪的犯罪圈在逐渐扩大，但盗窃数额一直是盗窃罪的重要内容，且立法没有规定数额较大的具体标准，这一任务先后由公安部和最高司法机关完成。

1956年4月26日，公安部公布了《关于刑事案件统计报告制度的几项规定》，这是建国后国家首次规定刑事案件数额立案统计标准。根据该《规定》，除盗窃、诈骗外宾、外侨、民主人士财物的，盗窃、诈骗贫苦群众财物致其生活困难的，以及使用挖墙、破锁、割包等破坏手段盗窃的外，在农村盗窃、诈骗15元以下的，在城市盗窃、诈骗25元以下的，作为一般违法行为对待，不再以刑事案件立案、统计。也就是说，如果没有前述规定的特殊情形，盗窃刑事案件的立案标准在农村是15元，城市是25元。1979年7月6日《刑法》颁布后，最高人民法院、最高人民检察院（以下简称“两高”）并没有及时出台关于盗窃罪立案标准的司法解释，公安部于1979年12月24日发布了《关于刑事侦察部门分管的刑事案件及其立案标准和管理制度的规定》，其中将盗窃罪的立案标准规定为城市折款25元以上、农村折款15元以上，重大案件和特别重大案件的立案标准1000元和10000元以上。1984年8月9日，公安部印发了《关于修改盗窃案件立案标准的通知》，一般盗窃案件立案标准改为城市80元以上、农村40元以上。只是到了1984年11月2日，“两高”才联合发布了《关于当前办理盗窃案件中具体应用法律的若干问题的解答》，盗窃罪数额标准不分城乡均为200元以上。1991年12月11日，“两高”又联合下发了《关于修改盗窃犯罪数额标准的通知》，一改往昔对盗窃犯罪确定具体数额的做法，而是确定了一个300元至600元的数额幅度，由省一级的高级人民法院和人民检察院（以下简称“省两院”），根据当地经济发展水平，在该幅度之内确定—个具体数额作为盗窃罪的立案标准，在本辖区内（所在省、自治区、直辖市）统一适用。随后公安部于1992年3月17日下发了《关于修改盗窃案件立案统计办法的通知》，该通知指出，公安部不再直接规定盗窃、诈骗、抢夺三种侵财案件立案数额标准，授权各省、自治区、直辖市公安厅（局）会同各“省两院”，根据当地经济发展水平，在300元至600元之内确定盗窃案件具体立案数额标准。1997年《刑法》修订以后，1997年11月4日，最高人民法院（以下简称“最高法”）公布了《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》，将盗窃罪数额较大的立案标准提高到500元至2000元以上。2013年4月2日，“两高”又颁布了《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》，将盗窃案的刑事立案标准提高到1000元至3000元以上，由各省级法院检察院根据本地经济发展和社会治安状况在此幅度内确定具体标准并报最高法院最高检察院批准。关于历次盗窃罪的立案标准可参见下表1。

依据表1分析，从立案标准的数额可知，盗窃案件的立案标准随着我国经济发展和社会进步而逐步提高。从立案标准的制定主体分析，建国后直到1992年，盗窃罪的立案标准一直是由公安部负责制定的，且从1984年至1992年，公安部和“两高”执行不同的立案标准，公安部的盗窃刑事立案标准长期明显低于最高司法机关公布的盗窃犯罪的起刑点，造成大量治安案件被立为刑事案件，使治安、刑事案件统计数字不能正确反映一方的违法犯罪形势。但是，1992年以后，盗窃罪的立案标准开始由最高司法机关负责制定。这种制定主体的变化说明，公安机关的权限在削减，司法权的地位在上升，盗窃刑事案件由行政主导开始逐步走向由司法主导。但需要注意的是，在盗窃犯罪治理领域，我国警察权目前仍然处于强势甚至垄断地位，司法权的地位仍有很大的提高空间。

（二）盗窃罪立案数量变化

盗窃罪的立案标准不同，直接影响到盗窃罪的立案数量，立案标准提高以后，一部分原本属于盗窃犯罪的案件会转化成盗窃治安案件，不再纳人盗窃罪的统计范围。本文搜集了1981年至2014年全国公安机关统计的盗窃犯罪立案数量和1986年至2014年盗窃治安案件的立案数量，具体见表2和表3。

为了更直观反映我国盗窃罪和犯罪总数的变化趋势，本文利用上表中数据以曲线图的形式来反映盗窃罪的立案数量与犯罪总数的情况，见图1。

从图1可以看出，由于盗窃罪在犯罪总数中比重较高，盗窃罪的立案数对犯罪总数的影响非常明显，二者变化趋势高度一致。就盗窃罪的立案数量而言，1984年立案数量有明显下降，1988至1989年开始大幅上升，1992年又大幅下降；经过几年的高位稳定状态后，1996年至1997年又出现了一次小幅度下降，但2000年又开始迅速上升；2002年略呈下降以后，旋即又出现多年增长态势。结合我国立案标准调整的年份可以发现，盗窃罪立案标准的调整对盗窃罪立案数量的影响既直接又明显。为了全面了解我国盗窃案件的情况，本文同时统计了历年盗窃治安案件的数量，具体见表3。

为了直观反映我国盗窃案件的总体情况，本文根据盗窃罪与盗窃治安案件的立案数量汇总出盗窃案件的总量，将三者的变化趋势一并比较，见图2。

结合图1、图2可知，1984年，我国提高了立案标准，盗窃罪的立案数量明显下降，但因为国家公布的盗窃案件信息有限，无法看出1984年盗窃治安案件立案数量的变化。1991年12月30日，“两高”将1984年确立的“数额较大”的立案标准由200元提高到了300元至600元，这次立案标准的提高导致盗窃罪的立案数量大幅下降，盗窃治安案件数量大幅上升。由表2、表3的数据可知，1992年、1993年盗窃罪案件较前一年分别减少了779 950起.20 45 1起，而盗窃治安案件较前一年分别增加了344 283起、136 557起。因为官方公布的数据不够详细，我们尚且不能准确计算出到底有多少盗窃案件由盗窃罪变为盗窃治安案件，但可以肯定，这种转化是客观存在的。1997年11月4日最高人民法院再次提高了盗窃罪的犯罪标准，但这一次的结果与以往不同，盗窃罪和盗窃治安案件的数量没有出现明显的此消彼长的现象。其中一个重要原因是1997年《刑法》在盗窃罪中增加了“多次盗窃”这一类型。1997年11月4日，“最高法”公布的《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第4条规定，一年内人户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上，应当认定为多次盗窃。“多次盗窃”类型原本属于治安案件，1997年《刑法》修正后等于将此部分盗窃治安案件升格为盗窃罪；而同时立案数额标准的提高，又使原来属于盗窃罪的部分案件降格为盗窃治安案件，这样，二者的立案数量最终在客观上实现了某种平衡。所以，这次提高立案标准后，盗窃罪立案数量没有出现明显减少。随后，刑事犯罪的数量又往上走。特别是2011年《刑法修正案（八）》将入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃三种非数额型盗窃由治安案件升格为刑事案件，导致盗窃罪的犯罪数量明显增加。借鉴前两次上调立案标准的做法，继续上调立案标准。2013年4月4日起施行的“最高法”“最高检”《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）将盗窃罪的数额再次调整，提升到1000元至3000元，但由于《刑法修正案（八）》增加了前述三种非数额型盗窃，使大量盗窃治安案件升格为刑事案件。此外，前述《解释》第3条规定将多次盗窃的人罪标准由一年三次提升为两年三次，也使得一部分盗窃治安案件转化为盗窃刑事案件。因此，这次立案标准上调，盗窃刑事案件数量虽然呈现出下降的状态，但较之以前，下降的幅度并不是那么明显。此外，从图2也可以看出，尽管盗窃刑事案件数量出现了下降趋势，但犯罪总量并未出现明显下降，这主要是因为《刑法修正案（八）》新增设了一些轻微犯罪，而这些犯罪数量增长很快。以危险驾驶罪为例，2011年5月1日到2011年年底，这一项罪名累计发案5万件，2012年的数据是8万件，2013年9.1万件，2014年11.1万件。自2014年以来，危险驾驶罪在整个刑事案件中的比重已经明显超过10%。这些新增加的轻微犯罪，使得盗窃罪在犯罪总数中的比重有所下降，也使得犯罪总量在上升。

（三）二元制治理模式下的警察权力

根据前述数据可知，从1981年至2014年，公安机关立案的盗窃罪数量年均为2 164 307起，笔者另搜集了1992年、2001年至2010年一审法院受理的盗窃罪案件数量，具体信息见表4。

在已搜集的數据中，以2003年至2010年一审法院受理的盗窃罪案件数量为例，一审法院年均受理的盗窃罪案件只有188 700起，而这期间，公安机关的盗窃罪年均立案数为3 405 158起，一审法院年均受理的盗窃罪案件数仅占公安机关盗窃罪年均立案数量的5.54%，可见两者数量差距之大，也就是说，在此期间，每年有94.46%的盗窃罪案件没有诉到法院。根据我国现有的诉讼模式，检察机关不起诉的比例相对较低。以2007年至2010年为例，这4年公安机关的立案总数为21 242 284起，而提请批准逮捕的案件总数为2 031 867起，其中批准逮捕1 825 337起，检察机关的批准逮捕率为89.84%，而公安机关的提请批捕率仅为9.57%。可见，公安机关立案的刑事案件90%以上没有提请检察机关批捕，从该比率及上表4中的数据可以推断出盗窃罪案件的提请批捕率也大概如此。也就是说，公安机关将90%以上的盗窃罪案件控制在了本系统，没有使之进入诉讼程序，最终如何处置这些案件，均由公安机关自己决定，司法权没有介人的机会；此外，公安机关对所有盗窃治安案件具有最终处置权限，也排除了司法权的适用。因此，在盗窃罪案件和盗窃治安案件中，警察权之大，司法权之小，可见一斑。

二、盗窃罪二元制治理模式的缺陷

1979年《刑法》施行后，我国对盗窃罪的治理，在制度设置方面，一直实行行政违法和刑事违法的二元制治理模式。在该模式下，长期坚持“严打”的刑事政策，一直到2004年宽严相济刑事政策的提出。二元制治理模式有其自身的优点，如程序简化、耗费公共资源少、处置效率高等，这种治理模式在建国初期为了稳固新生政权，集中有限力量打击重大犯罪具有一定的合理性，但在全面推进依法治国的今天，该模式的缺陷更为明显，通过对官方公布的盗窃罪相关数据进行分析，我们可以发现盗窃罪二元制治理模式存在如下不足：

（一）呈现过强的人为调控色彩

1979年《刑法》颁布以后，我国对于盗窃罪长期实行“严打”的治理方式。“严打”的全称是“依法从重从快严厉打击严重刑事犯罪活动”，所以“严打”的显著特点是“从重、从快”。我国曾分别于1983年、1996年、2001年开展过三次声势浩大的“严打”斗争，其中每次“严打”的对象都包括盗窃罪。严打自然是严字当头，如提高法定刑，对于盗窃罪配置死刑；简化程序，缩短办案周期。如果仅从统计数据来看，“严打”的效果是非常明显的，而实际情况是否如此呢？以1983年的“严打”为例，1982年的盗窃罪为609 481起，当年犯罪案件总数为748 476起，1984年的盗窃罪为395 319起，犯罪案件总数为514 369起，盗窃罪下降了214 161起，犯罪总数下降了234 107起，在下降的犯罪案件总数中，盗窃罪所占比重为91.5%，似乎“严打”对盗窃罪和犯罪总数都产生了明显的成效。然而真实情况是，1983年“严打”开始前，盗窃罪的立案标准是1979年公安部确定的城市25元以上、农村15元以上。“严打”开始后的1984年，公安部于8月份率先将盗窃罪的立案标准提高到城市80元以上，农村40元以上，紧接着，“两高”于11月份又将盗窃罪的立案标准提高到不分城乡均为200元以上。若将1979年公安部标准加权平均，盗窃罪的立案标准为20元，而“严打”开始后，公安部的立案标准加权平均为60元，较1979年上升了3倍，而“两高”将标准调整为200元，较1979年上升了10倍。也就是说，原来大量的盗窃罪因为1984年公安部和“两高”立案标准提高而转为盗窃治安案件。所以，1983年至1986年“严打”期间盗窃罪立案数量的下降，一个不可忽视的因素是立案标准的大幅上调。因为盗窃罪在犯罪总数中占比最大，盗窃罪立案数量的下降，直接导致了犯罪总量的明显下降。当然，仅靠调整立案标准断然不能有效控制盗窃罪的发展，1986年“严打”以后盗窃罪立案数量的迅速反弹就是明证。1987年盗窃罪经历小幅增长后，1988年开始迅速增长，1989年盗窃罪立案总量由前一年的658 683起上升到1 673 222起，盗窃罪的犯罪率也由5.93起/万人上升到14.85起/万人，两项指标的增长率分别为154.03%、150.42%。

为了应对盗窃犯罪案件的快速增长，“两高”于1992年再次提高盗窃罪的立案标准，由原来的200元提高到300元至600元。此举作用非常明显，从1991年到1992年，盗窃罪的立案数量由1 922 506起下降到1 142 556起，下降了779 950起，下降率为40.57%；盗窃罪的犯罪率由16.60起/万人下降到9.75起/万人；犯罪案件总数由2 365 709起下降到1 582 659起，下降了783 050起，下降率为33.1%，在下降的犯罪案件中，盗窃罪所占比重为99.6%。但是，盗窃治安案件的立案数量却由1991年的543 995起上升到到1992年的888 278起，上升了344 283件，上升率为63.29%；违法率由4.70起/万人上升到7.58起/万人。1992年到1993年，盗窃罪减少了20 451起，而同年盗窃治安案件增加了136 557起。这说明盗窃违法犯罪的高发态势依然没有得到有效遏制，盗窃罪数量的下降，主要归功于其立案标准的上调，使得一部分盗窃犯罪案件转化为盗窃治安案件。

1992年盗窃罪的立案标准提高以后，一直到1996年，盗窃罪的年均立案数量相对稳定在110多万的高位上，可见社会治安形势依然十分严峻。基于此，1996年4月至1997年2月，我国又开展了第二次“严打”运动。从前述数据可知，这次“严打”对盗窃罪的效用是非常有限的，虽然从1995年到1996年，盗窃罪和盗窃治安案件的数量都有所下降，但下降幅度非常小，并且在1997年2月“严打”一结束，盗窃罪和盗窃治安案件的立案数量又开始上升。1997年11月4日，最高人民法院将盗窃罪的立案标准由之前的300元至600元上调到500元至2000元，但前已述明，这次立案标准上调并没能有效阻止盗窃罪立案数量的上升。2000年，盗窃案件又迅速上升，盗窃罪和盗窃治安案件的立案数量比上年分别增长64%和41.63%，2001年分别增长23.2%和24.92%。面对这种严峻的治安形势，从2001年4月开始，全国范围内开展了第三次“严打”整治斗争，但这次“严打”并没有上调盗窃罪立案标准，故对盗窃罪立案数量的增长似乎也没起到遏制作用，2002年盗窃罪的立案数量略有下降，但很快就出现了增长的势头，盗窃治安案件也是在“严打”中持续明显增长。

可见，我国对盗窃罪的治理方式主要靠“严打”和上调盗窃罪的立案标准。有时这两种方式是合并使用的，例如1984年上调盗窃罪的立案标准就是在第一次“严打”期间进行的，1997年上调盗窃罪的立案标准是在第二次“严打”刚结束进行的，这两次调整盗窃罪的立案标准在表面上降低了盗窃罪的立案数量，凸显了“严打”的成效。有时，“严打”和上调盗窃罪的立案标准两者是单独使用的，例如，1992年.2013年，面对盗窃罪数量快速上升的现状，就单独调整了盗窃罪的立案标准，2001年单独进行了第三次“严打”而没有相应调整盗窃罪的立案标准。单独调整盗窃罪的立案标准，直接结果是盗窃罪立案数量明显下降，但盗窃治安案件数量上升；单独实施“严打”，对盗窃罪立案数量的影响则极为有限。所以，真正影响盗窃罪立案数量的不是“严打”，而是立案标准的上调。剥开“严打”功效的外衣，立案标准的上调才是控制盗窃罪立案数量的“定海神针”。也就是说，在二元制治理模式下，国家可以通过上调盗窃罪的立案标准，将原属于盗窃犯罪的案件转化成盗窃治安案件，借以实现盗窃罪立案数量下降的目标。如果将盗窃罪和盗窃治安案件比做两个口袋，上调立案标准就是将部分盗窃案件从一个口袋拿出放入另一个口袋，然后国家仅将盗窃罪口袋中的案件数量作為衡量社会治安状况好坏的重要参考指标和宣传对象。这样给人的感觉是盗窃罪的立案数量下降了，社会的治安状况出现了好转。但如果将两个口袋相加，盗窃案件总量没变，盗窃违法犯罪实际上并没有从根本上得到遏制。本来，盗窃罪的立案数量是显示我国社会治安状况的一个符号，但是，在二元制治理模式下，这个数字却成了掩饰盗窃罪治理实况、凸显甚至夸大国家治理功效的工具。立案标准的上调除了在表面上减少盗窃罪的犯罪数量外，并不能给盗窃罪的治理带来任何实质意义上的效用。因此，二元制的治理模式被赋予更多的政治色彩，从而背离了盗窃罪治理的法治初衷。

（二）影响盗窃罪刑事政策的制定和运行

从刑事政策制定的宏观层面而言，二元制治理模式下，盗窃罪仅包含了数额较大的盗窃行为，表现出犯罪圈小但危害性大的特点。对盗窃罪刑事政策的理解因此往往停留在狭义的层次上，这种狭隘的刑事政策不仅阻碍了我国刑事政策研究的发展与兴旺，也不利于我国刑事政策科学而合理的制定与施行。从刑事政策制定的具体层面而言，盗窃罪刑事政策的制定必须依赖于真实的犯罪数据，盗窃罪的立案数量、盗窃类型、危害结果、行为人状况等因素都需要客观、真实、连续的反映，因为这些数据是作为制定刑事政策的依据或检验刑事政策的参照。二元制治理模式下，盗窃罪立案标准成为划分盗窃刑事案件和盗窃治安案件的客观依据，立案标准的不断上调，人为引起盗窃罪案件和盗窃治安案件立案数量的变化，破坏了盗窃罪立案数量比较基础的一致性和连续性，丧失了犯罪数据比较的客观性和科学性。决策者在盗窃罪案件数量失真的基础上极易产生误判，从而制定出偏离客观实际的刑事政策。而刑事政策一旦制定出来，在贯彻过程中，又会通过上调立案标准来减少盗窃罪的立案数量，以证明刑事政策的科学性和有效性，由此形成一种自我证明的恶性循环。比如，第一次“严打”运动期间，盗窃罪立案标准的大幅上调，使得大量盗窃罪案件转为盗窃治安案件，导致盗窃罪的立案数量明显下降，表面上看这是“严打”政策的功效，从而给决策者形成一种误导，即“严打”是治理盗窃犯罪的有效方式，这可能也是导致国家后续多次发动“严打”运动的重要原因之一。虽然2004年国家提出了宽严相济的新刑事政策，但是，二元制治理模式并未改变，上调盗窃罪立案标准的做法也并没有因此而终止，2013年“两高”再次将盗窃罪数额较大的立案标准提高到1 000元至3 000元。盗窃罪立案标准的不断上调，固然是应犯罪形势变化的客观要求，但由此也使刑事政策难有一个长期客观、连续的可比基准，最终将会影响刑事政策的科学制定和有效运行。

（三）导致警察权侵蚀司法权

自近代以来，国家形态经历了警察国家、法治国家与福利国家三种类型。所谓“警察国家”又称“行政国家”，它强调以“国家本位”为特征，国家至上，行政权力高度集中；对国民而言，是以“义务本位”为特征，个人的权利被忽略或被蔑视。而法治国家的核心就是要对涉及公民生命、自由及财产等基本权利和自由的刑事惩罚实行罪刑法定。法治国家与警察国家的最大区别，就是行政权受到法律的严格制约：一方面是立法对行政权的严格限定；另一方面是司法权对行政权的有效监督。行政的司法化，而非司法的行政化，是衡量一个国家法治水平的重要标志。当前，我国正在努力建设社会主义法治国家，但在很多方面还存在着警察国家的痕迹，警察权过分强大，二元制治理模式下公安机关对年均近95%的盗窃犯罪案件和所有的盗窃治安案件拥有的排他性处置权就是一个例证。从权属性质上划分，警察权属于行政权，而法院的审判权属于司法权，这是两种性质不同的国家权力。警察权以管理为本质内容，是管理权；而司法权以判断为本质内容，是判断权。从表4我国公安机关在处置盗窃罪案件和盗窃治安案件方面的数据可知，警察权不仅几乎垄断了盗窃违法犯罪的治理，而且在近年盗窃罪逐年增长的势头中其處理盗窃罪的比例也在上升，处于不断膨胀的状态，而警察权的扩张实际上是以行政权代替了司法权，这会产生以下弊端：（1）公安机关作为行政处罚、刑事强制措施的决定者，与案件有着直接的利害关系，往往倾向于维护国家、社会的利益，难以对个人权益加以保障，即使是上级公安机关也无法对个人权益提供有效的救济；（2）公安机关进行的各种活动大都是由管理者与被管理者、处罚者与被处罚者双方构造而成的，这里既不存在中立的第三方的介入，也不受公安机关以外的其他国家权力机构的有效审查和制约；（3）公安机关拥有对公民个人基本权益的最终决定权和处置权，这严重违背“控审分离”“司法最终裁决”等一系列法治原则，更不符合十八届四中全会决定提出的“以审判为中心”的诉讼制度改革要求。法治的一大特征在于强化司法官的权力，强调行政的司法化，而非司法的行政化。在我国现有的二元制治理模式下，每年平均有近95%的的盗窃罪案件由公安机关独自处理，平均有200万起以上的盗窃治安案件由公安机关进行罚款或行政拘留，司法机关根本没有介人的机会，司法权之孱弱与警察权之强大（至少对盗窃违法犯罪的治理领域而言）形成鲜明对照。尤其公安机关是在没有其他机关制约也没有赋予被罚者以各种程序性权利的情况下独自适用决定的，因而虽有效率却有悖法治的基本要求。可见，二元制治理模式下，存在警察权过度扩张进而侵蚀司法权并严重危及人权的现状。

三、一元制治理模式的相对优势

盗窃罪的一元制治理模式，是根据盗窃罪的社会危害性这一性质，将盗窃行为刑法化，统一纳人犯罪的范畴，社会危害性的程度仅作为量刑的考量因素，不再是罪与非罪的关键区别。这是世界上绝大多数国家通行的做法，即所有的盗窃行为不论盗窃数额多少，都认为是犯罪，适用刑法予以规制，立法上只要求对盗窃罪的事实做出判断，以界定何行为是盗窃罪，司法上则做出罪与非罪的价值认定，即立法定性司法定量的治理模式。这种治理模式值得我们学习和借鉴，根据我国的实际情况，就是将《治安管理处罚法》中的盗窃行为全部认定为盗窃犯罪，盗窃数额较大不再是入罪的标准。相比于行政违法和刑事违法并存的二元治理模式，一元制治理模式具有以下优势：

（一）符合当代国际潮流

当前，域外绝大部分国家和地区对盗窃罪都实行一元制的治理模式，不将盗窃数额作为入罪的标准。例如，《法国刑法典》第三卷第一编第一章第311-1条规定：盗窃系指欺诈窃取他人财物的行为。《德国刑法典》第242条（1）规定：意图盗窃他人动产，非法占为己有或使第三人占有的，处5年以下自由刑或罚金刑。《意大利刑法典》第624条规定：为自己或其他人获取利益的目的，使他人的动产脱离持有人的控制，将其据为己有的，处以6个月至3年有期徒刑和154至516欧元罚金。《日本刑法典》第235条规定：盗窃他人的财物的，是盗窃罪，处10年以下惩役。《新加坡刑法典》第378条规定：任何人未经动产拥有人的同意，故意移动动产，意图不诚实地使该动产脱离其拥有人的占有的，是盗窃罪。由此可知，国外对盗窃罪的规定大都是根据盗窃行为的性质进行界定的，盗窃罪的成立与盗窃数额没有关系。另外，有些国家和地区在刑法之外也有类似我国《治安管理处罚法》的法律，例如德国的《违反秩序法》、日本的《轻犯罪法》，这些法律都规定了罚款，其中，德国另规定了没收，日本还规定了拘留。需要说明的是，前述国家和地区的这些法规都没有将盗窃作为处置对象，盗窃行为只能作为犯罪处理；并且前述法规都规定了严格的诉讼程序和权利救济程序，设有相应的司法机关（治安法院、违警罪法院、简易法庭等）专门审理此类案件，并不像我国直接由公安机关进行处罚。因此，若将盗窃治安案件也认定为盗窃犯罪，实行一元制治理模式，与国际通行做法一致，符合当代盗窃罪治理的国际潮流。

（二）具有正当化的理论根基

将盗窃治安案件认定为犯罪，一个重要的理论依据是盗窃犯的自然犯性质。虽然自然犯与法定犯的划分是相对的，且分类标准莫衷一是，但自然犯与法定犯在刑法中的区分由来已久。其最初萌芽可以追溯至罗马法时代的自体之恶与禁止之恶。在现代法学中，意大利著名法学家加罗法洛将自然犯与法定犯做了区分。他认为，所谓自然犯，是以缺乏人类本来就具有的爱他感情中最本质的怜悯之情和诚实的行为为内容的犯罪，而所谓法定犯则只是由立法所规定的犯罪。怜悯之情和诚实具有直接与伦理、道德相联系的性质，所以盗窃犯的背后存在社会伦理。时至今日，加罗法洛之观点仍不失为有力的学说，自然犯是对社会道德伦理规范和法秩序的双重违反，而法定犯违反的仅仅是法秩序，与社会道德伦理规范无关。自然犯与法定犯对社会的危害程度是不同的，一般情况下，自然犯的社会危害性比法定犯的要大，如果把社会比作一座塔，法定犯是使塔身或塔尖受损，而自然犯侵害的是支撑整座塔的塔基。所以，绝大多数国家都将自然犯纳入了犯罪的治理范畴，而不作量的限制。具体到盗窃罪，域外通行做法是原则上将所有盗窃行为都认定为犯罪，犯罪数额不影响盗窃罪的成立，至多是量刑的影响因素。为了防止盗窃罪的不当扩大，有的国家将数额较小的盗窃行为规定为自诉罪，例如德国和意大利的刑法等；对于确实不值得刑罚处罚的盗窃行为，通过犯罪构成和程序法予以出罪化，但都不会在刑法之外进行其他处罚。虽然域外也有违反秩序法，但都没有将轻微盗窃行为纳人违反秩序法规制的对象。之所以如此，主要就是因为盗窃罪的自然犯属性，它是与社会道德的谴责（也就是无价值评价）相联系的刑事违法行为，应当承担的是以伦理为基础的刑事责任；违反秩序法规定的是非刑事性的违反秩序行为，违反秩序行为造成的是在伦理上无可非难的“行政抗命”（Verwlaltungsungehorsam，或者行政不服從）。所以，基于盗窃行为自身社会道德伦理规范和法秩序的双重违反性质而具有的较大社会危害性，一元制治理模式不再做量的区分，而将其统一认定为犯罪。

（三）有利于刑事政策的制定和执行

一元制治理模式下，盗窃罪类型将会更加丰富，呈现重罪、轻罪和微罪之分，刑事政策也会向更广义、分层次、系统化的方向发展。从一般的打击犯罪转为打击和预防犯罪、研究犯罪现象及其对策的科学，从专政的工具、手段或者武器升华为治国的战略或者艺术，将刑事政策从国家的专属、垄断或者专政的封闭圈子里解放出来，使之成为公共政策，成为全社会关注的公共话题，也使盗窃罪的刑事政策有了更丰富的内容、更开阔的视野。

一元制治理模式下，盗窃治安案件都纳入盗窃罪的统计范围，每年的立案数量都可以客观反映出来，统计的依据具有稳定性、一致性，立案数量具有客观性、连续性，有助于避免基于政治或其他需要而调整立案标准，防止操纵犯罪数据的可能性。既可以纵向清晰了解我国盗窃罪的变化脉络，又可以横向准确分析盗窃罪的不同构成类型；既可以从宏观上认识盗窃罪的走向，又能够从微观上探寻盗窃罪的内部要素，这种模式为刑事政策的制定提供了确实可信的事实依据。也只有在这种模式下，刑事政策的制定才具有科学性。在执行刑事政策的过程中，全面、客观的盗窃犯罪数据可以真实反映刑事政策的可行性与科学性，成为检验刑事政策执行效果的试金石。

（四）能有效增强对警察权的司法监督

中共十八大四中全会明确提出了全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的治国方略。一元制治理模式下，盗窃治安案件将全部转化为盗窃罪，警察对这些案件不再享有处罚权，案件的最终裁决将由法院做出，盗窃罪依照严格的司法程序来处理，当事人的权利由明确的程序法予以保障，如果当事人对裁判结果不服，可以通过程序法的规定申请救济。一元制治理模式明显限缩了警察权，扩大了司法权，可以有效防止重蹈昔日行政机关滥用处罚权侵害公民权利的覆辙，是法治国理论的必然产物，是建设中国特色社会主义法治体系的应有之意。在一元制治理模式下，警察不再拥有对盗窃治安案件的裁决权，不再成为自己所处理事项的裁判者，其权限的行使仅限于整个诉讼程序中的一个环节，至于行为人应承担的法律后果，交由司法机关予以裁决，体现了法治国框架下警察权的司法化。在我国，实行一元制治理模式后，盗窃案件由公安机关处置转为由中立的法院予以裁决，当事人若对裁决不服，由原来起诉公安机关变为对原裁判进行上诉。这一模式理顺了盗窃罪案件参与人的关系，摈弃了以警察权为主导的行政处罚制度，确立了以司法权为中心的裁判制度和以审判为中心的诉讼制度，能够有效限制警察权，保障司法权对警察权的监督制约，维护当事人的合法权利。

四、一元制治理模式释疑

一元制治理模式可以避免因特定目的而人为操纵盗窃案件的统计数据，使这些数据能真实反映社会的治安状况，成为国家制定刑事政策、评价治理犯罪绩效的客观有效依据，并将盗窃犯罪的治理纳入法治轨道。当然，盗窃罪二元制治理模式在我国存续已久，现在改弦易张，推行一元化的治理模式，自然会引发各种质疑和反对，本文有必要预先回应。

（一）一元制治理模式会不会导致犯罪数量的激增和犯罪率的上升

有观点认为，目前我国的二元制治理模式有其自身的正面效应：可以减少犯罪数量，降低犯罪率；可以使刑事司法力量集中打击那些事关国家稳固、社会发展以及公民生命与财产安全的犯罪活动，避免把有限的刑事司法资源消耗在对付那些社会危害性不大的一般违法行为上，从而可能使刑事司法发挥最佳效能。还有的认为，在我国传统法文化中，重刑主义是我国刑法传统，重刑决定了刑法的打击面不能太宽泛，把没有达到一定“数量界限”的危害行为排除在犯罪圈之外。因此，不宜大幅降低犯罪门槛，更不能把盗窃治安案件转化为犯罪，否则从量和质上都会产生问题。从量的方面来讲，实行一元化的治理模式，取消盗窃治安案件，都以犯罪论处，会使盗窃罪案件激增，给人们形成犯罪现象极其严重、社会治安极其恶化的错觉，不利于社会的发展。从质的方面而言，将盗窃治安案件全部入刑，使原本轻微的治安案件成为犯罪，不仅会引发刑法理论对犯罪概念的重塑，也会颠覆我国传统观念对犯罪是严重破坏秩序行为的认识，因此，会带来巨大的挑战。

本文认为，建立一元制治理模式，将盗窃治安案件全部转化为盗窃罪案件，当然会对我国刑法带来一系列的变革和挑战，但这并不代表一元制的治理模式不可行。将行政违法和刑事违法并存的二元制治理模式转化为一元制治理模式，会不会出现盗窃罪数量迅猛增加的现象呢？我们通过下述数据予以说明。

首先，分析近年来我国盗窃案件的总量以及各自所占的比总，数据如下表5所示：

从上表可知，盗窃罪案件和盗窃治安案件的立案数量整体上都呈增长趋势，但盗窃罪的增长速度更快。从二者在盗窃案件总量中各自的比重分析，盗窃治安案件的比重总体呈下降趋势。从1986年至2012年，盗窃案件总量为89 236 542起，其中，盗窃犯罪案件为60 299 237起，占67.57%，盗窃治安案件为28 937 305起，占32.43%。由此可知，盗窃罪案件占盗窃案件总量的2/3多，而盗窃治安案件不到盗窃案件总量的1/3，将盗窃治安案件全部转化为盗窃罪案件，盗窃罪的犯罪总量会增加，但并不会出现如有些人所预料的那种迅猛增长，尚处于司法可承受的范围之内——当然，这会影响刑事犯罪总体的破案率。

其次，通过与其他国家和地区数据的横向比较，对比我国盗窃罪犯罪率的水平。本文选取了若干在世界上具有代表性或是对中国影响较大的国家和地区，因为不同国家和地区的人口数量有异，单纯犯罪数量不具有可比性，只有将犯罪数量和人口数量的比值即犯罪率进行比较，才能够发现犯罪数量在一个国家或地区的真实水平。需要特别说明的是，参照国际通行标准，表6中的中国盗窃罪犯罪率已然包括了盗窃罪案件和盗窃治安案件（相当于国外的违警罪或微罪），并非仅指现有盗窃罪案件的犯罪率，实际上应该是指盗窃违法犯罪率。

上表中各个国家和地区的犯罪率在图中反映如下：

通过比较可以发现，即便将我国盗窃治安案件全部纳入盗窃罪的范围，实行一元制治理模式，我国仍属于低犯罪率的国家，如果将盗窃治安案件排除在外，我国盗窃罪的犯罪率会更低。在以上数据中，我国自2003年至2012年，年平均犯罪率为40.4起/万人，美国、加拿大、澳大利亚、德国的年平均犯罪率分别为214.67、181.96、240.43、249.61起/万人，是中国的4倍到6倍以上。即便是社会治安良好、犯罪治理比较成功的日本，年平均犯罪率仍为52.22起/万人，也明显高于中国。只有中国香港特别行政区的犯罪率略高于我国大陆地区。所以，虽然我国盗窃案件总数看起来比较多，但因为我国人口基数大，犯罪率并不高。所以，实行一元制治理模式并不会导致犯罪率的明显上升。

（二）一元制治理模式会不会导致司法资源短缺

有观点认为，我国现有法官数量有限，在司法实践中已经出现了人员短缺的窘境，实行一元制治理模式，不仅会导致盗窃刑事案件激增，而且消耗大量公共资源，使本已短缺的司法资源面临严峻挑战，雪上加霜。实际情况是否如此呢？本文结合中国与部分国家盗窃案件与法官数量信息，从法官的数量、法官年审判盗窃罪案件的数量以及法官占总人口的比率等角度进行比较分析。以2010年的盗窃案件及相关信息为例，统计信息见下表7。

由表7信息可知，我国盗窃刑事案件总数并不大，并且我国法官的数量最多。我国平均每名法官年审盗窃罪案件数量仅为0.92起，在上表所列国家中属于案件审判数量最少的。相比之下，美国法官每年审理的盗窃案件的数量是我国的207.4倍，日本是我国的194.25倍。退一步讲，假设将我国2010年公安机关立案的全部盗窃刑事案件4 228 369起和受理的全部盗窃治安案件1 994 257起（两者共计6 222 626起）都起诉至法院，由法官审理的话，每名法官年审盗窃罪案件数为32.29起，美国是我国的5.91倍，日本是我国的5.45倍。可见，在前述国家中我国法官的审案比仍然是最低的。再看法官比率，我国每十万人拥有法官数量为14.17人，仅低于德国和俄罗斯，远高于日本、澳大利亚，也明显高于美国。由此可见，我国的人均法官数量高于世界上主要发达国家，法官每年审判盗窃罪案件的数量更是明显少于其他发达国家。由此可以证明，将盗窃案件转化成犯罪，实行一元制的定罪模式，不会导致司法资源匮乏。至于说法官人数缺乏，审案压力大，恐怕和我国法院高度行政化，部分审判人员实际不参与审判有关，而并非是因为刑事案件数量过多导致的，这也是我国正在探索推进司法体制改革的原因之一。

通过我国国内盗窃刑事案件与盗窃治安案件的比较可以发现，将盗窃治安案件全部转化为盗窃刑事案件不会导致犯罪总量急剧膨胀；与其他国家犯罪率的橫向比较可知，即便将所有盗窃治安案件全部转化为盗窃刑事案件，与其他发达国家相比，我国仍然属于低犯罪率的国家；将盗窃治安案件全部转化为盗窃刑事案件也不会使司法资源严重短缺，法官年审盗窃罪的数量仍在正常范围以内。所以，那种认为实行盗窃罪一元制治理模式将会使我国刑事案件大幅增加、导致司法资源短缺的观点与客观事实不符，盗窃罪一元制治理模式在客观上具有可行性。

（三）一元制治理模式会不会导致治理成本过高

一般而言，在衡量盗窃犯罪的治理成本时，要考虑司法成本和社会成本，而这两者的位阶在不同的社会发展阶段是不一样的。社会建立初期，为了一时之需，打击犯罪时可以不计成本或者只讲究司法成本，而在稳定发展时期，我们更应该考量犯罪治理的社会成本。若仅从经济角度出发，二元制治理模式下，盗窃治安案件由公安机关单独处置，不需经过诉讼程序，自然会节约一部分司法成本。但二元制治理模式是在建国初期，基于快速稳定混乱的社会秩序，在专政思想的指导下实行的简易、简单甚至粗暴的社会治理方式，并没有充分考虑社会成本。在全面推进依法治国的今天，我们除了考虑司法成本外，更应该关注犯罪治理的社会成本，在追求法律效果的同时，还要追求社会效果和政治效果。如果只关注司法成本而置社会成本于不顾，等于颠倒主次、舍本逐末。社会成本应当包括案件的公平正义、人权司法保障等，而这些内容在一元制治理模式下能够得到更好的实现。

能否实现案件的公平正义是衡量社会成本高低的重要因素。对于正义而言，“如果我们并不试图给出一个全面的定义，那么我们就有可能指出，满足个人合理的需要和主张，并与此同时促进生产进步和提高社会内聚性的程度，这是维续文明的社会生活所必须的，就是正义的目标。”也就是说，我们要建设的司法制度，必然要维护当事人的合法权益，能够实现个案的公平正义。司法公正是法的自身要求，也是依法治国的要求，其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平、平等、正当、正义的精神。司法公正可以分为程序公正、实体公正和制度公正，其中，程序公正是保障，实体公正是目标，制度公正是根本。为了实现实体正义的目标，在司法制度方面，必须让司法走向中立与独立，实现司法一元化；在司法程序方面，纠纷的解决者不得是案件的当事人，案件只能交由中立的法官裁决，案件的裁决在不同机关相互配合和制约下完成。让人民群众能够亲身感受到执法和司法的公正，才有助于增加他们的公平正义感。实现了公平正义，个案的处置结果得到了群众的认可，也是法治理念下对民意的敬畏与尊重。一元制治理模式下，将盗窃罪纳入诉讼程序，最终由中立的司法机关进行裁决，当事人的权利都能够得到法律的保障，相比二元制的治理模式，能更大限度地实现公平正义，从而降低社会成本。

人权保障也是社会成本的重要组成部分，不管国际还是国内，人权保障都是犯罪治理不可忽视的重要内容。在国际社会，联合国出台了一系列保障人权的刑事司法准则，例如，《公民权利和政治权利国际公约》第14条第5款规定：“凡被判定有罪者，应有权由一个较高级法庭对其定罪及刑罚依法进行复审。”该款所保障的不仅是对于正式的严重犯罪（crime）应当给予被告人以上诉的权利，而且对于被定轻罪或者被确定犯有违法行为的人也要给予上诉或复审的权利。此外，还有当权利或自由被侵犯后获得有效司法补救的权利，被剥夺自由的人有获得人道的、尊重其人格尊严之待遇的权利，获得独立、公正审判的权利，充分辩护的权利，公平质证的权利等。在国内，2013年11月12日，党的十八届三中全会将“人权的司法保障”写人《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这意味着，中国将充分发挥司法制度在保障人权过程中的重要作用，并建立和完善相关审判机制即人权司法保障制度。该制度的最大特点就在于其鲜明的“司法”性。这一特点要求“人权司法保障制度”务必遵循司法活动的基本规律、遵守现代正当“司法”理念，严格区分和远离“行政化”的雾霾，顺应现代法学思维回应型司法的基本特点。在二元制治理模式下，全部的盗窃治安案件和将近95%的盗窃刑事案件都由公安机关独自处置，公安机关既是案件的当事人又是纠纷的解决者，其案件处置程序的合法性主要靠内部的自我约束以及检察院的形式监督，并不存在有效的司法监督。这种看似高办案效率、低司法成本的治理模式不当扩大了警察权，排斥司法对人权的有效保障，降低了司法权威，引发诸多社会问题，具有高昂的社会成本。因此，只有建立一元制的治理模式，才能有效限制警察权，保障个案的公平正义，实现司法的人权保障，从而维护司法的权威，降低社会成本。相比有形的司法成本而言，社会成本是无形的，但它是更重要的，只有实现社会公平正义、有效保障人权的治理模式，才是以人民权利而非行政权力为导向的治理模式，也只有这样的模式才能取得良好的社会治理效果。所以，相比二元制治理模式关注司法成本而言，一元制治理模式耗费的社会成本明显要低。在一元制治理模式下，还可以通过制度创新节约司法成本，例如，根据一定的标准将犯罪分为重罪、轻罪和微罪，对不同的犯罪实施不同的治理策略，对于大量的轻罪和微罪而言，可以建立刑事速裁机制，扩大简易程序适用的范围、完善认罪认罚从宽制度等，这样，既可以实现科学的犯罪分层治理，又能够有效降低司法成本。

（四）一元制治理模式会不会影响刑法的出罪功能

实行一元制治理模式，盗窃治安案件转化成盗窃刑事案件，必然导致盗窃罪的门槛降低，会不会严重冲击我国《刑法》第13条“但书”的出罪功能？关于此问题，我们可以先从比较法的视野分析，考察国外刑事法对轻微盗窃行为的处理方式。目前，国外的出罪方式主要有两种：一种是通过实体方式出罪。在大陆法系国家，根据可罚的违法性理论，要求行为除了在形式上符合构成要件之外，还必须是在量上达到值得科处刑罚的严重程度，或者由检察官根据公共利益考量或者刑事政策予以排除。诸如日本的“一厘事件”，烟农违反日本当时的烟草专卖法的规定，吸食了应该交给政府的价值1厘钱的3克烟草。对此案件，大审院认为，“零细的违反法律的行为只限于在特殊的情况下才应认为犯人具有危险陛。在共同生活的观念中，只要认为没有对要求法律保护的法益造成应置于刑罚制裁之下的侵害，就没有必要根据刑罚法规对其科处刑罚制裁”，从而宣告被告人无罪。日本刑法学家大塚仁也认为，就盗窃罪而言，若被盗财物价值数额很小，那就不能成为盗窃罪对象的“财物”，其根据是缺乏财物所应当具备的财产性价值，不具有可罚的违法性。可见，在立法定性司法定量的大陆法系国家，也考虑行为的社会危害程度这一量的因素，只不过是在犯罪构成中予以考量的，将符合构成要件的轻微盗窃行为在违法性阶段予以排除。另一种方式是通过程序法出罪，即将违反刑法的轻微的不法行为通过罪质对比，若嫌疑事实极其轻微，被认为没有提起诉讼必要，而在刑事诉讼的某一阶段予以出罪化。例如，在日本，对于微罪一般是作为起诉的消极要件，检察官以此为由不起诉。在德国，《刑事诉讼法》第170条中规定了诉讼程序（不起诉处分）的终止事由，其中包括基于便宜原则之原因（微罪不举）。在英美法系国家，因为采用犯罪本体和责任充足的双层犯罪构成模式，且盗窃罪属于本身邪恶的罪（自然犯），盗窃数额不影响定罪，只影响量刑。如果行为人没有主观方面的因素，盗窃数额很难成为排除责任充足的合法辩护理由，故盗窃罪极少通过实体法出罪化，一般通过起诉便宜主义予以出罪，即检察官对于那些虽然具有犯罪的客观嫌疑，符合起诉条件的轻微危害行为，在斟酌各种情况并认为不需要起诉时，可以裁定决定不起诉。再如，美国《模范刑法典》第2条、第12条规定了在一定條件下，法官可以对微罪处以驳回起诉的处分。可见，对于轻微盗窃行为的出罪化可以在起诉或审判阶段进行。总之，大陆法系国家通过犯罪构成理论和程序法，英美法系国家主要通过程序法对轻微盗窃行为进行出罪化，这一点在国外已不成问题。

在我国实行一元制的治理模式后，同样也会面临轻微盗窃行为的出罪化问题。在现有法律制度框架下，这种出罪化可以通过刑事实体法和程序法两个方面实现。实体法方面，在推行一元化治理、犯罪门槛下降的背景下，第13条“但书”的适用范围会大大收缩，而在“但书”条款依然存在的情况下，仍然会发挥其应有的作用，对于情节显著轻微且没有产生较大危害后果的盗窃行为，依然可以通过但书的规定进行出罪。例如，行为人盗窃几个苹果或者一支圆珠笔的行为，即可以认定为“情节显著轻微，危害不大”的情形，而不以盗窃罪处罚。此外，我们还应当积极探索如何通过犯罪构成将轻微盗窃行为出罪化。相比但书的出罪功能，确立犯罪构成的出罪功能，会使我国的犯罪构成理论更加科学、严谨。程序法方面，我們也可以对轻微犯罪实行不起诉制度。我国《刑事诉讼法》第15条规定了不追究刑事责任的情形（法定不诉），其中，情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪，就是该情形之一，这一条对应的正是《刑法》第13条的“但书”规定。而《刑事诉讼法》第173条第2款还规定了对于犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定（相对不诉），实践中这一规定能够起到很好的出罪作用。《刑事诉讼法》的该条规定，相当于德、日刑事诉讼法中的微罪不举或不起诉处分，直接将该情形不予起诉，不再作为犯罪追究责任，这实际上是将《刑法》第37条规定的部分定罪免刑的情形做了无罪化处理。可见，在我国《刑法》及《刑事诉讼法》的现有框架内，完全可以将相当一部分轻微盗窃行为出罪化。而在实行一元化治理模式后，实体法和程序法中的出罪制度将更加发达，出罪功能将更受重视，依据犯罪分层理论设计的更为精细的轻重有别、繁简分流的程序机制也会更加完善，大量轻微的、不值得处罚的盗窃行为不会被定罪，那些相对轻微的盗窃罪也会在速裁、简易程序中得到相对便捷的处理。

五、余论

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”我国行政违法和刑事违法并存的二元制治理体系，存在一系列理论性、结构性的弊端，因此，探讨建立盗窃罪的一元制治理模式，考虑将违反《治安管理处罚法》的盗窃行为转变为盗窃罪，降低盗窃罪的犯罪门槛，较之当前的二元治理模式具有相对优势，应该成为治理盗窃罪的优选路径。实际上，近年来我国立法和司法在上调盗窃罪数额标准的同时，也一直在不断尝试通过其他方式降低盗窃罪的犯罪门槛，扩大犯罪圈，将部分原本属于违反《治安管理处罚法》的盗窃行为予以入罪，一定程度上呈现出盗窃罪一元制治理模式的发展趋向。在立法方面，2011年《刑法修正案（八）》将人户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃等非数额型盗窃入刑；在司法方面，关于盗窃罪中的“多次盗窃”的入罪标准，1998年最高人民法院公布的《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第4条规定，一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上，应当认定为“多次盗窃”；2013年4月2日，“两高”联合公布了《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》，其中第3条规定：二年内盗窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”，明显降低了人罪的门槛。降低盗窃罪犯罪门槛的立法、司法过程，是法治进程加快、行政权（或警察权）受到限制的结果，符合法治国家的建设规律。相比行政违法和刑事犯罪并存的盗窃罪二元制治理模式，实行一元制的治理模式在法治理念、政策制定和权力限制等方面更具有优势。警察权在一个社会中的实际运作状态，在相当程度上标志着这个社会法治文明的发展水平。在二元制治理模式下，警察权存在过于强势、过度膨胀的弊端，因此应对警察权进行必要的限制，将对盗窃行为的处置由行政违法和刑事违法的二元制治理模式转为仅适用刑事违法（犯罪）的一元制治理模式，将盗窃治安案件转化为盗窃刑事案件，进一步实现警察权的司法化，逐步走向法治国家的司法文明。依我国目前法治发展水平以及世界法治发展的规律分析，探讨盗窃罪的一元制治理模式是一种大胆但符合法治理念的设想，甚至可以进一步推测，等到时机成熟时，废止《治安管理处罚法》，将违反该法的行为全部或绝大部分纳人刑法的规制范畴，建立大而全、大而轻的刑法体系或刑事制裁体系，也未尝没有可能。在镇压、专政的年代，为了惩治犯罪，司法可以不计成本；但到了法治时代，必须考虑司法成本；到了治理的时代，不仅应该考虑司法成本，还要考虑社会成本。盗窃罪的一元治理模式，更能体现十八届三中全会关于社会治理的系统治理、综合治理、源头治理与依法治理的要求，也更加符合十八届四中全会所确立的全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的发展方向。当然，推行一元化治理模式以后给我们的犯罪治理体系（包括刑法体系）所带来的一系列理论与实践的挑战，如犯罪概念的更新、犯罪圈的扩大、刑罚体系（包括非刑罚措施及保安处分）的扩张、司法组织与程序机制的改革、刑罚执行机制的丰富完善、犯罪记录与前科制度的建立、犯罪统计信息的公开发布等等，也需要我们持续深入地加以研究。

本文责任编辑：周玉芹