协同创新，共图千年大计

徐行++张鹏洲

摘 要：雄安新区的设立为天津与雄安新区创造了前所未有的合作发展契机，探索一条推进天津与雄安新区协同创新的发展路径是当前亟待解决的重要问题。解决这一重要问题首先应从思想上破除地方利益保护，共同建构互助合作型府际关系。在此思想指导下尽快实现交通一体化与生态环保共责共建，积极推动产业合理转移与协同创新发展。天津应紧跟中央战略部署，积极支持和推动雄安新区建设，乘势而上，实现共赢。

关键词：雄安新区；天津；协同创新；合作发展

中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2017）03-0067-05

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央十分重视区域经济协调发展问题，将京津冀协同发展上升为一项重要的国家战略，使京津冀协同发展进入一个快速推进的新阶段。2017年4月1日，中共中央、国务院决定在地处北京、天津、保定腹地，涵盖河北省雄县、容城、新安三县及周边部分区域设立国家级新区——雄安新区，并规划将雄安新区建设成为继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。雄安新区的设立使京津冀区域成为继长三角、珠三角之后的具有全国意义的第三个经济增长极，已成为事关国家发展全局的千年大计。

雄安新区的设立不仅是国家差别化经济政策的落实，还是疏解北京非首都核心功能的通道，更是疏解京津两地高度集中的人口与产业的平台。当前，北京在雄安新区建设中的角色与功能定位已比较清晰，即集中疏解非首都功能，推进京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先突破。但天津市在雄安新区建设中的作用、功能与定位尚不明确，特别是如何利用国家规划和推动新区建设的有利时机，积极促进天津经济与雄安新区的协同创新、共同发展，这是我们目前亟须思考和探索的问题。

天津具有独特的地理区位、雄厚的产业基础、良好的经济环境以及较早较成功的滨海新区开发开放优势，区域经济一体化发展进程中，尤其是在推动雄安新区建设中的作用十分特殊与重要。可以说雄安新区的设立为天津城市发展、经济增长提供了一个十分有利的机遇。与此同时，雄安新区的开发建设亦急需全国各地特别是天津市的有力支持与合作。因此，通过区域经济一体化与区域治理方式的变革来提升天津与雄安新区的协同创新能力，探索出一條推进天津与雄安新区合作发展的最佳路径，是当前我们面临的亟待解决的重大现实课题。

一、 破除地方利益保护思想，构建互助合作型府际关系

随着我国市场经济的发展，社会的转型，一方面，区域经济一体化需求不断增强；另一方面，不同地区经济发展特征、模式、水平还存在很大差异。与现代化市场经济发展相匹配的区域间地方政府协调机制即跨区域治理问题明显滞后于经济一体化的发展速度，并在很大程度上严重制约区域间协同发展。因此，地方政府往往承受着由经济发展速度带来的巨大外部压力，这种压力在很大程度上来源于一些地方政府无法有效适应区域经济协同发展的客观现实，其根源在于一些地方政府本位主义、地方利益保护思想严重，跨区域公共事务协调治理能力不足等。虽然我国改革开放已近四十年，但一些地方受传统计划经济思维的影响，市场分割现象仍然较普遍地存在于地方政府的经济政策或制度安排之中，形成了严重阻碍跨界合作的思想障碍和制度阻力。尤其是在面对产业转移可能对地方经济利益造成一定影响的情况下，地方政府往往无视区域整体利益，设置多重壁垒阻碍区域经济协同发展。在诸如招商引资、基础设施建设等有利于地方经济发展的项目上往往只顾及自身利益，且与其他地方政府相互角逐甚至展开恶性竞争。在生态治理与环境保护等应由各地方政府跨区域治理和共同承担的责任方面，相互推诿，互补合作不力，使促进各地经济共同发展，实现区域经济一体化成为空谈。加之不良政绩观导致部分地方官员无视跨区域内各政府间利益的一致性与相关性，片面依赖中央政府差别化经济政策的支持形成了严重阻碍跨界合作的思想阻力。

现代意义上的有为政府，从一定意义上讲应该是一个以市场为导向，善于交流沟通，不断进行变革的政府。这首先意味着地方政府必须打破传统的行政设置的固化空间思维与片面狭隘的地方利益保护思想，以全新的整体观念、动态模式对现代政府进行重新定位。习近平曾明确指出“京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面”，“一定要增强京津冀协同发展的自觉性、主动性、创造性”，“自觉打破自家‘一亩三分地的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做”[1]。这一科学论述指出了我国区域经济发展的客观规律与必然趋势。因此，在雄安新区的开发建设中，天津应紧跟中央的战略部署，在京津冀一体化发展的大趋势下“坚决拥护和全力支持雄安新区的规划建设”[2]，乘势而上，有所作为。无论是天津市还是雄安新区的领导都应认识到“要素禀赋的差异造成区域差异，尤其是区域经济发展的差异”[3]这一客观规律，而缩小这些差异的有效路径之一便是打破传统地方政府间由利益、竞争所形成的众多壁垒，在市场共同开发、资源合理配置、信息共享、人才流动等方面扫清双方合作发展的障碍。

协同创新、合作发展是现代有为政府的一个重要体现，传统意义上的行政区划和地理上的分割不能阻碍不同区域间协同发展的大趋势。在世界经济一体化和区域经济一体化过程中，任何地方政府都无法完全独立发展，这既是现代市场经济发展的客观要求，也是现代政治发展的一种体现。以灵活开放为目标的有为政府建设是推动天津与雄安新区协同发展的客观要求，而这种协同发展将直接体现在天津市与雄安新区彼此联系、相互合作、合理分工、协同创新的合作互助型关系之中。如天津的滨海新区是全国开发较早较成功的一个范例，现已构成全方位、多层次的开放格局。天津滨海新区在“大部制、扁平化、强基层”管理架构下，深化行政审批制度改革，在全国率先实现“十个一”的改革措施，在积极引进大项目、大力发展实体经济的同时，更加注重“双创特区”在新区发展中的核心作用。天津滨海新区这些成功的发展经验应该毫无保留地向雄安新区传送，为国家新区建设提供借鉴。当然，雄安新区在规划、设计和创建中融入的全新理念，亦值得天津市及滨海新区在未来发展中学习和引入。

雄安新区的建设与天津滨海新区的发展应该实现密切的协调，这种协调的前提是两地地方政府定位的理性调适。这既需要两地地方政府“为各种不同利益的体现提供途径；提供一个对这些利益的竞争性要求进行协调的场所”[4]，更需要两地地方政府通过体制、机制的创新从根本上打破“画地为牢”与“各自为政”的闭合状态，使现代管理理念、信息资源、人力资源、经济资源无障碍地流动，避免无效的封锁和竞争，使产业结构在协同发展过程中趋于合理，使跨界公共问题治理更加顺畅。在跨区域治理的合作方面，地方政府往往承担着意见表达与意见综合主体的双重角色。虽然地方政府在区域协同发展过程中应站在全区域的高度将其角色调适为“大政府”[5]，但这绝不等同于地方政府间不存在相对独立的利益。利益的矛盾与冲突往往是阻碍地方政府间协同发展的主要因素。因而，天津与雄安新区应通过沟通与协商，设立经济协调会议与职能部门行政首长联席会议等有效机制，不定期举行经济合作与发展座谈会，以建构天津与雄安新区共同的利益表达平台。通过协调、沟通达成有利于两地协同发展的共识性意见，为两地地方政府决策建构起重要的合作“桥梁”。

在横向府际关系中建立开放合作、互助互补型关系是现代政府发展的必然趋势。为与经济市场化相适，现代政府必须是一个法治的、合作的、高效的、开放的政府。因为市场经济呈现出外溢性与流动性，地方政府调控的空间也在不断扩大。各地方政府共同组成了一个整体的政府系统，其效能通过各组成单位的有效互动与密切合作而不断提高，而理顺政府过程则是跨界区域治理的前提。建立共同的利益表达平台，通过正式与非正式的方式进行有效的意见综合，为达成利益趋同或一致的决策提供依据。雄安新区的建设并非河北省一省之责，而是京津冀三地乃至全国的共同重任，是关乎全国发展的千年大计。因此，需要根据《京津冀协同发展规划纲要》明确三地在雄安新区建设中各自的分工，为三地协作共同推进雄安新区建设创造条件。不断打破影响协同发展的机制体制障碍，共同谋求一致的政府行为并建立推动两地协同发展的有效运转机制，不断缩小区域发展差距。

在推进雄安新区建设的过程中，天津市应打破传统意义上的人力、物力、财力的支援模式，不断创新合作方式，使具有世界眼光的先进发展理念、成熟的新区建设经验与发达的国际标准融入到合作之中，使合作成为双向的共赢，使共赢惠及区域整体乃至全国。天津与雄安新区在未来的合作发展中，首先要加强沟通、协商与联动机制，确保决策的有效实施；其次应共同面对承担的责任和共同解决的问题，及时有效地发现并解决两地在合作中的困扰因素；同时还需要理顺政府过程，不断开拓创新。畅通的信息传输通道、科学、民主、理性的决策，高效、透明、廉洁的行政管理，皆是对地方政府能力特别是跨区域合作治理能力必不可少的考量。创新应体现在天津与雄安新区合作的各个环节，新型府际关系的形成亦有赖于两地地方政府的协同创新。因此， 尽快构建起天津市与雄安新区互助合作型府际关系，无疑是推进雄安新区建设的关键环节。

二、努力实现交通一体化与生态环保的共责共建

从一定意义上讲，任何一个新区的创建，交通的现代化与生态环境的保护都是必须重点考虑的问题，这也是天津与雄安新区的合作发展中需要首先协同解决的问题。现代化新区建设是快速推进城市化进程的集中体现，而现代综合交通运输系统是城市发展的重要推动力量，也是一个城市文明的见证和标志。加快实现交通一体化是促进区域间资源、要素充分有效流动的枢纽，建构现代综合交通运输系统是規划建设雄安新区的前提和必要保证。与此同时，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，雄安新区将要打造成为绿色生态新城区，必须将绿色理念放在突出位置。要实现中央的伟大战略部署，着力将雄安新区打造成为协调发展示范区与开放发展先行区，无论是从资源要素禀赋方面分析还是从地理区位优势角度来看，天津市都应在实现交通一体化、生态环境保护两个方面尽快与雄安新区达成共识性意见，马上开展密切合作，为两地协同创新、共同发展奠定良好的基础。

建立并完善现代综合交通运输体系是雄安新区建设必不可少的先决条件。京津两地在公路、铁路、航空运输三个现代交通运输方式的协同发展中已经取得了举世瞩目的成就。空铁联运、空地联运、城际轨道交通运输等现代化高效运输手段得到充分的运用。然而，京冀、津冀间现代综合交通运输体系尚未完全形成。雄安新区与北京、天津的综合交通运输体系尚未形成。部分区域公路“断头路”问题仍十分严重；城际间轨道交通运输耗时较长；航班航线布局仍有待进一步完善，临空经济发展水平较低；内河与海口尚未联通。上述问题的解决绝非单一地方政府一己之责，而需要区域内地方政府按照《京津冀协同发展规划纲要》的总体布局在协调、沟通的基础上达成综合性意见，并形成相对一致的决策意见。在施政过程中仍需相互配合、密切合作，共同推进跨区域现代综合交通运输体系的建设与完善。

交通运输体系的完善程度将决定着雄安新区的发展水平、发展进程与发展成效，因而，就天津与雄安新区的协同发展而言，新区建设初期，在交通运输体系规划与建设中，更应充分考虑各种交通基础设施的联通与互动。当前，天津与雄安新区的合作更应具体体现在打通传统行政区划设置的自然地理边界，在雄安新区与天津滨海新区间建立多种形式的跨区域运输通道，使天津具有明显优势的临空经济、港口经济的辐射半径不断延长，为雄安新区建设提供优质的服务，促进新区经济与天津的外向型经济有效融合。

生态环保是天津市与雄安新区的共同责任。由于生态环境问题往往具有跨区域的流动性，“上游污染，下游买单”“上游破坏，下游受罚”等问题往往会引起地方政府间的利益矛盾，加剧冲突。在应对普遍性区域问题时，跨界治理是一种较为普遍的解决方式，实现跨界治理的前提条件是区域间各地方共同利益的最大化和地方政府责任的协调优化。因而，利益协调平台在跨界治理中便成为不可或缺的必要元素，对跨界治理的效能发挥有着重要作用。值得一提的是历史上白洋淀曾是联通天津海河与保定内陆航运的重要节点，但由于自然生态环境遭到人为破坏加之地质变迁，白洋淀现已无法承载联通海河的航运功能。未来，河北省作为京津冀生态环境支撑区，对白洋淀生态的修复是雄安新区建设中必不可少的一个环节，如果能够通过与天津市的密切合作，恢复白洋淀与海河间的航运功能，既有利于雄安新区自然生态的修复，也有利于白洋淀、海河乃至环渤海污染治理，又能够有效地增强区域间的交通一体化，这将会在很大程度上提升京津冀协同的发展速度。

目前非常值得注意的问题是，随着非首都功能的外迁与产业转移的推进，一些污染源被转移到新的区域，这将对该区域的生态环境产生不利影响。这急需引起中央和京津冀各方的重视，急需在建设规划中将生态环境因素作为必要条件认真考量。天津市在与雄安新区的合作发展中，应从科技、法律、行政各个方面共同治理和监督两地的生态环境保护问题；建立精细化的区域生态环保合作机制与实施措施，以保证新区建设中天蓝水清，空气一新。

三、积极推动产业合理转移与协同创新发展

以人民为中心的发展思想，决定了人民群众对美好生活的要求是政府发展经济的根本目的。随着我国市场经济体制的不断完善与发展，最大限度地适应并促进市场经济的发展成为我国各级政府发展的主要目标。市场经济的发展要求深化区域分工，通过推进区域经济合作降低交易成本，因而区域合作便成为当前我国各级政府发展的关键。从区域整体来看，區域合作必然会对区域经济发展起到极大的促进作用。但现实中的地方政府拥有很大的经济自主权，在政绩考核与GDP排位的压力下，地方政府的经济主体意识不断增强，地方政府间的关系往往陷入互相争利、互不合作的困境。因而，只有通过不断更新观念、调整政策、积极推进改革，才能推动地方政府互相交流与协作，打破阻碍区域合作的壁垒，适应社会发展与市场经济。因此，在推动雄安新区建设过程中，天津市应打破地方利益保护思想，积极推动相关产业合理地向雄安新区转移，密切相互间的联系，加深与雄安新区的经济技术合作，推动协同创新和发展。

按照中央的战略部署，雄安新区在产业转移方面，一方面承担了北京非首都功能的外迁疏解，另一方面将根据区位要素资源禀赋条件承担北京、天津两地相关产业的转移。产业转移并非单纯的产业位移，更不是无效的“加减运算”，而是以区域整体利益为着眼点，根据资源要素禀赋条件的现实，对相关产业布局的整体优化。河北省是我国北方重要省份，钢铁、煤炭等工业基础雄厚，具有良好的内陆经济发展空间。而天津市作为直辖市，对外开放条件十分优越，外向型经济发展特征十分明显。不同经济发展特征所承载的产业结构亦应有所不同，扬长避短、发挥优势是产业转移的根本目的。在区域利益一致的前提下，天津市与雄安新区通过充分沟通与协商，可形成产业转移的综合意见，共同推进天津市内陆经济特征明显的相关产业合理地转移至雄安新区。这里需要强调的是产业转移的过程更应是产业升级的有利时机，天津与雄安新区应在产业转移过程中不断提升产业发展的科技水平，将绿色理念融入其中，降低污染转移的风险。同时，随着交通运输体系的不断完善，雄安新区的内陆经济亦会与天津滨海新区的外向经济相融贯通，在提高经济发展质量的同时进一步提升区域协同发展水平。

在产业转移过程中，天津与雄安新区的协同发展，应不断通过沟通与协商完善地方政府在区域治理中的经济手段，吸纳借鉴世界先进发展理念，建构适合连地发展的科学的、协调的、规范的区域产业分工，不断降低区域内各种产业的无序竞争和重复建设，建立区域利益分享与损耗补偿机制，鼓励协同合作，约束内耗竞争。

与此同时，天津与雄安新区在合作中应不断提高现代化过程中政府应对新问题和新挑战的能力；以雄安新区建设为契机，共同建构一个可持续的和谐的环境；推动区域合作立法，以法律为支持，运用法律手段和监督机制，推动区域合作走上法治化的轨道；将大数据、云计算和现代网络信息技术充分运用到天津与雄安新区的各项合作之中。这一过程中，天津应在突出全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区以及改革开放先行区的城市功能定位的同时，更加关注与河北省全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区的密切合作，通过与雄安新区的相互配合与密切合作，在发展外向型经济的同时，不断促进内陆经济的优化与发展。这也是在应对跨界协同、区域治理中衡量现代化府际关系是否符合标准的一个重要指标。

总之，雄安新区的设立为天津的发展提供了前所未有的良好契机，国家对雄安新区的高点定位具有世界眼光，符合国际标准，突出了中国特色。雄安新区与天津滨海新区正逐渐成为拉动京津冀大都市区协同发展的双发引擎，将共同推进首都经济圈的腾飞。天津在协同推进雄安新区建设中不可有狭隘的本位主义思想，要以开放的胸襟，雄厚的资源和良好的区位优势，积极支援和推动雄安新区的建设，在协同创新中，努力建立合作互助型府际关系，找准定位，乘势而上，谋求双赢，紧跟中央的战略部署，共襄关乎国家发展的千年大计。

参考文献：

[1] 习近平主持座谈会力推京津冀协同发展提出7个“着力” 京津冀要打破“一亩三分地”思维[N]. 北京青年报， 2014-04-08.

[2] 传达学习中央关于设立河北雄安新区的通知精神[N].天津日报，2017-04-03.

[3]郝寿义. 区域经济学原理[M]. 上海：格致出版社， 2016：64.

[4]〔英〕吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴[M].郑戈，译.北京：北京大学出版社，2000：50.

[5] 朱光磊.现代政府理论[M].北京：高等教育出版社，2006：234.