协商民主的社会治理功能

李小园

[摘要]

协商民主理论和实践的广泛兴起代表了将民主扩展到社会生活各领域、公共事务治理整个过程的努力。协商民主蕴含的对话、沟通、协商、共识的旨意不仅对于现代开放社会形成价值共识和利益整合机制、化解社会戾气、缓解社会紧张心理、培育信任合作的社会资本有重要的潜能，而且对于塑造公共理性品格、加强民主实践技能的训练也有重要的推动作用。协商民主的实践功能，决定其在社会治理领域拥有最广泛的创新发展前景，在社会互动最丰富、最频繁的社会生活领域广泛运用协商民主既可以有效提升社會治理的现代化水平，也能为协商民主乃至中国特色社会主义政治民主的发展奠定坚实的社会基础。

[关键词]

协商民主；社会治理；公共理性

中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）04005405

利益关系的高度多元化，价值观念、生活方式的高度分殊化，资源和权威的高度分散化，是现代开放社会发展的基本态势。要在这样的社会环境中最大限度地避免社会冲突的失控，形成支撑社会秩序的基本共识，就必须探索形成有利于促进社会成员对话、沟通，促进社会各群体理性表达和协商的民主实现形式。协商民主无疑正是这样一种重要的民主实现形式。目前中国正处于社会大转型时期，社会结构的分化以及多元利益冲突已经成为社会生活的常态，协商民主不仅是凝聚社会基本共识、化解社会冲突情绪的重要途径，而且是培育现代公共理性、加强民主规则训练的基础性工程，对于提升社会治理水平具有重要的现实意义。

一、作为一种民主实现形式的协商民主

民主是现代政治文明的基本价值，但其本身并没有恒定不变的内涵。民主内涵及其实现形式，总是随着人类生活变迁而发生着深刻的演变。在古希腊，民主是一种公共生活方式，小国寡民的社会生活背景决定了其基本实现形式是一种相当大范围内的直接民主。经历了中世纪漫长的民主沉寂之后，近代以来在君权神授之类的政治合法性话语被瓦解之后，民主成为近代国家确立自身的政治合法性的重要依据。于是，在相当长时期里，民主被等同于选举，其内涵被界定为一种挑选国家领导人的方式。

虽然代议制民主在形式上提供了一种政治统治的合法性基础，但仅将民主等同于选举，实际上也就意味着公众的民主权利仅体现为每隔三五年有一次投票机会，至于投完票之后国家的治理就不再与选民发生直接关系。习近平指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[1]

代议制民主将公众排除在国家治理过程之外，不可避免地造成了日益严重的政治冷漠症，易导致政府的信任危机。更重要的是，在现代社会，政治精英加技术专家的公共事务治理模式不可避免地遭遇严重的治理失灵乃至治理危机。一方面，全球化时代和互联网时代，大规模的信息、资本、人员的跨地区快速流动，正常社会生活对高科技日益紧密的依赖，使现代社会生活充满了各种不确定因素，由此诱发的各种风险远超精英治国的能力范畴。另一方面，知识、信息、资源、权威的高度分散化，虽然使现代社会具备了应对各种风险挑战的资源和潜在能力，但排斥公众参与的治理体系从根本上讲缺乏有效整合治理资源的能力。创新民主实现形式，拓展民主参与渠道，将社会组织、企业和公民所拥有的治理资源整合到国家治理体系中来，充分发挥各种治理主体不可替代的治理优势，客观上已经成为化解全球性治理危机的必由之路。

戴维·赫尔德在对民主理论进行类型学分析时提出，在古典民主理论的框架下，民主作为一种制度安排，其首要目的在于保护公民的平等自由权利，是“保护型民主”。进入现代社会以后，公共事务的规模日益膨胀，政府的职能范围也在不断扩大，西方民主体制的功能也随之发生深刻的演变。民主除了其在确立公共权威合法性上的功能外，其作为公共事务治理的方式、手段的功能也得到了广泛发展。如何有效实现公共利益，已超越保护公民权利和自由，成为民主治理的首要目标[2]。

20世纪80年代以来，治理理论与参与式民主、协商民主、对话民主等民主思潮的同步崛起，无疑体现了这样一种尝试：将民主转化为一种容纳多元主体共同参与，以建构协同治理机制。按照联合国全球治理委员会的确定，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”[3]。治理主体的多元性以及由此构成的治理结构的开放性，无疑是治理区别管理、统治的显著特征。在治理理论的视野中，参与治理的行动主体既可能是中央政府、地方政府、社区政府，也可能是形形色色的市场主体，各种类型的社会组织以及公民。这种行动主体通过一定规则，结成一种网络式的合作关系，通过多边协商汇聚形成对于某一社会问题的治理共识。在此，“参与”与“协商”正是治理的核心理念，而无论是参与式民主还是协商民主思潮，不约而同看重的也正是在参与、对话、协商中达成一致行动。参与式民主理论的重要代表卡尔·科恩提出：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。”[4]（P10）尽管协商民主的内涵有多种不同的界定，但至少人们可以将其理解为特殊的治理形式，即平等对待、相互尊重公民在民主协商过程中提出各种建议及相关理由，说服他人或在协商中转换自身的偏好，克服自我中心意识，就涵盖各个群体的共同利益达成基本共识，这将使公共决策获得更加真实的民意基础。显然，全球性的治理创新实践，同推进民主形式创新的多种理论思潮，在发挥民主作为一种治理方式、治理工具的效能上形成了汇流。

协商民主思潮的崛起，预示着民主实践创新两大重要趋势：一是民主实践的内涵从以往局限于选举，向选举之后的整个公共事务治理过程扩展；二是民主实践的领域打破政治领域的藩篱，向社会生活的各个领域、各个层面渗透发展。对此，我们完全可以说，中国集民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为一体的基层民主实践，既全面地体现了民主价值的丰富内涵，也完全符合现代民主实践发展的潮流。在这样的背景下，习近平将协商民主提到与选举民主同等重要的位置上，作为中国特色社会主义民主的重要实现形式，充分彰显了中国民主实践致力于提升治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要准则，极大地凸显了协商民主在社会生活各个领域的重要治理功能。

长期以来，西方主流民主理论将民主简化为一种挑选国家领导人的选举机制，使民主被限制在宏观政治层面，将公众排除在公共事务的具体过程之外，导致民主实践精英化、程式化，造成了公众对政治的普遍冷漠和排斥。将协商民主确立为民主价值的重要实现形式，确立为中国特色社会主义民主政治的重要内容，在社会生活的各个领域广泛开展各种形式的协商民主试验，将会在极大地拓展民主实现形式、丰富民主实践内容、扩大民主参与渠道的基础上，充分彰显中国特色社会主义民主的活力，最终完全有可能为人类探索更能体现民主真谛、更能激发社会创造活力的民主制度形式提供中国方案。

二、协商民主：通过对话达成社会共识

改革开放几十年的实践，使中国社会生活秩序发生了极为深刻的变化。在市场逐步扮演起资源配置的决定性角色，社会结构因而不断分化，人们日常生活又日益深刻受到不断扩展的城市化乃至全球化进程影响的今天，利益群体高度分殊化、价值观念和生活方式高度多元化已成为社会生活变迁的重要内容。更重要的是，只要我们坚持走市场化的改革道路，就必须承认每个社会群体和个体都有追求自身利益、追求自己向往的生活方式的正当权利，而这种追求彼此之间不可避免地发生各种各样的利益矛盾、观念冲突。这就意味着社会冲突事实上已经成为社会生活的常态，此乃中国自古以来从未有过的生活秩序。

显然，社会治理的目标不是消除冲突，而是有效引导和控制社会冲突，避免社会冲突危及正常的社会生活秩序。要在社会分化的过程中形成良好的秩序，一个重要前提是社会成员需要在各个层面形成最基本的共识。这种共识不仅在于对社会共同体共同利益的确认，在于对法治秩序所确立的社会行为的刚性底线的确认，更重要的是形成“有事好商量”的化解冲突的行为方式。这就需要每个社会群体学会在换位思考中理解和接受其他群体的正当利益诉求，学会以对话、沟通的方式寻求不同群体之间的公约数。

协商民主无疑正是寻求共识最广泛、最有效的现实路径。民主最本质的内涵是公共事务治理充分体现公众的真实意愿。现代民主实践的经验和教训充分证明，仅仅通过民主选举并不能真正解决这一问题。选举说到底是以简单的票决来形成偏好的聚合，在这个过程中公众真实的声音是很难得到表达和回应的，甚至容易出现对少数人权利的合法压制现象。更重要的是，选举民主毕竟只能在政府层面形成偏好聚合机制，而不可能对微观层面各种复杂的利益关系调节施加影响。协商民主的优势在此得到了充分体现，在此不仅各种层面、各种范围的公共事务决策都可以借助于形式多样的民主协商形式，充分表达各个群体的真实意愿，通过沟通交流最大限度地达成共识，而且不同群体的矛盾也可能通过相互倾听、相互协商得以缓解。

吉登斯提出的“对话民主”（Dialogue Democracy）概念给我们提供了有益的启示。他强调，“对话性民主”的显著特点是“相互承认对方的真实性，准备聆听或辩论对方的看法和观点”[5]（P133）。对话民主旨在促进人们聆听、尊重他人的意愿，通过平等的对话、协商来凝聚共识，找到化解冲突的办法。对话体现的是一种理解、同情、信任的情感交流，一种平等沟通、协商的姿态。

中国特色社会主义协商民主具有不同于西方协商民主的规定性，党和政府是协商民主的引导者和主要组织者。作为推进国家治理体系现代化的重要内容，协商民主在增进公众与政府的信任合作、提升社会治理水平方面发挥着十分重要的作用。从某种意义上讲，所有政府行为都是政府与公众的合作过程，公众对政府行政意图的理解、认同程度，对政府行为的支持、配合程度，对政府行为的效率具有决定性的影响。目前一些地方政府效能低下，甚至惠民政策的实施也受到这样那样的阻挠、抗拒，一些民生工程往往成为“唐僧肉”，一个重要根源是官民之间缺乏建立在沟通协商基础上的信任合作，缺乏公共政策实施的共识基础。要改变这种局面，一个有效途径就是加强协商民主建设，建立广泛的对话沟通机制，在公众普遍的利益诉求与政府的政策意图之间找到公约数。

三、协商民主：在协商实践中塑造公共理性品格

在多元化的利益格局中凝聚社会共识，需要社会行动主体培育和形成公共理性品格，摆脱狭隘的一己之利，以协商、合作增进共同体之善。

中国是一个缺乏民主传统的国家，公众和社会精英都普遍缺乏公共生活的经历，全部生活几乎被严格限制在家和家族世界中。按照费孝通的理论，中国人的社会关系结构是一种“差序格局”，这种“差序格局”如同一块石头丢在水里在水面上形成的一圈圈向外推的涟漪，每个人都以自我为中心，根据血缘的亲疏、地缘的远近形成自己的社会关系网络以及人际互动的态度。亚里士多德指出：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”[6]（P48）应当说，这种现象在中国传统的“差序格局”中表现得尤为突出。受这种文化传统的影响，人们普遍重私德、轻公德，不关心公共利益，更缺乏以平等协商的方式增进公共利益的习惯。更有甚者，为追求个人或小团体的蝇头小利，让更大的共同体付出惨痛代价往往也毫不在意。现代社会是由陌生人组成的流动性很大的开放社会，这种流动性随着社会的发展越来越大。只有公众养成了以平等、合作的社会互动准则，才有可能在信任合作的基础上建立良好的社会秩序，给人们带来普遍的安全感。

戾气弥漫、随意宣泄、动辄谩骂是当前严重侵蚀社会信任合作的社会负能量。公共理性精神最基本的构成要件就是学会倾听，以尊重、理解的包容心态接纳别人的表达，这是沟通、协商得以可能展开的首要前提。人们的社会生活态度是社会生活实践塑造出来的，没有理由指责中国人天生不会倾听、不愿合作。但很显然，如果不能在社会生活各个领域广泛建立民主协商机制，引导人们进入公共生活世界，就很难真正摆脱“差序格局”的信任机制的束缚，建立起与陌生人平等沟通交流的开放心态。

公共理性品格另一個重要因素是作为公共生活的参与者或利益相关者摆脱偏执于一己之利，将一己之利凌驾于公共利益之上的狭隘心理。在现实生活中，我们经常可以看到一些利益相关者，在利益纠纷中自始至终表达的是“我就是要……”、“我不管”之类诉求。每个行为主体都有权利表达自己的正当利益诉求，在为公共利益付出代价后也有权利寻求合理的补偿，但社会共同体的存在必然要求在公共利益与个体利益之间做出合理的选择，公共理性强调的正是增进共同体之善。

从某种意义上讲，协商民主的精义正在于以德性和公共利益来约束私利偏好。协商民主理论中的“协商”（Deliberation）一词，含有“慎思”（Consideration）和“讨论”（Discussion）的含义。“慎思”意味着参与决策的公民超越个人利益的束缚，基于道德良知和理性能力来审视政策议题和政策方案的选择。而“讨论”则被赋予一种参与者之间通过阐述理由、说服辩论、寻求共识而提升决策正当化和理性化的功能[7]（P2）。在讨论过程中，参与者可以充分表达自己的主张，阐述这一主张的理由，也要充分倾听他人的声音，通过不同方案的比较、不同思路的碰撞，开阔视野、修正偏好，达成一致意见，找到认同的解决方案。“公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要被理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式，而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。”[8]要达成一致，必然意味着参与者需要有一种心理准备、一种开放性心态，即在倾听他人声音的过程中进行自我反思，甚至进行自我诉求的修正或者偏好的调整。对于中国这样一个相对缺乏公共生活传统的国度来讲，协商民

主实践的一个特殊的重要意义，就是通过营造公共生活空间，搭建相互沟通协商平台，引导公众走出家庭，参与到社区层面的公共生活中，通过广泛的沟通、协商，增进人们之间的相互理解、相互信任，确立规则的信念，建立起相互之间特别是政府与公众之间的信任合作关系，培育普遍的规则意识、协商意识和包容意识。

四、协商民主：民主实践技能的训练

宽容、开放、信任、合作的社会心态以及公共理性的品格都不是天生的心理倾向，更不是简单的教育就可以造就的，而是植根于现实的社会生活实践。民主是一个复杂的治理体系，要让民主体制有效地运转起来，不仅需要有基本的制度框架和运行机制，需要有普遍的民主价值信念和参与热情，更需要一整套与之相适应的理性化的政治心态，以及参与者进行民主协商的实践技能。这些民主实践的软件，严格讲只能在实践中学。能够扩展到社会生活各个领域，扩展到公共事务治理的整个过程的协商民主实践，无疑正是加强民主规则训练的大学校。

代议制民主将民主限制于政治领域，又以防止多数人暴政或民智未开等为借口将普通民众隔绝在民主政治之外，不可避免造成了普通民众对民主体制的疏离感，以及民主运作技能训练的长期缺乏。不少发展中国家出现的民主体制运作困境，一个重要原因就在于此。在中国推进民主政治实践的过程中，如果民主政治的追求者、向往者只怀有一份无限放大民主功能的天真信念，而普遍缺乏民主的规则意识、协商意识，缺乏民主实践的能力，将是十分危险的。从英国的民主化进程不难发现，英国是在有了相当扎实的法治基础，民众已经形成了广泛的法治信仰之后，花了几百年时间，才形成了代议制民主体制。中国国情远比西方的中小国家复杂，迫切需要借助于各个领域、各个层面的协商民主实践，来让民主政治的参与主体，包括官员和民众来熟悉和学习民主的游戏规则、民主的运作技巧以及沟通协商、合作共赢的政治心态。

对社会问题特别是社会不公现象的普遍关切甚至愤怒，转变为政治参与的强烈愿望，常常是诱发发展中国家出现参与危机甚至民主危机的重要社会背景。如何将日益增长的参与热情导入制度性轨道，是民主政治健康成长的关键。协商民主实践完全有可能为此提供某种缓冲机制，提供必要的参与训练。参与过程为参与主体提供了直接体验、彼此感知、谋求策略的现实场景，是参与主体进行协商对话、施加话语影响力、增进理解并改变分配规则的交互学习场所。参与主体间的积极交往和互动能够产生一系列不同层次的功效：公民在参与过程中所表达的分散于民间的诉求信息，可以为政府制定公共政策提供重要依据；公民向政府施加影响力能够促使权力被置于阳光之下，释放出社会“安全阀”的能量；参与主体间的交互影响会促使参与主体考虑对方的诉求，体验并理解对方的生活环境与状态，互换角色并不断地认同彼此角色，以学习、尊重对方和平等互利的交往能力，增强彼此的信任程度；在互动性的参与实践中，参与可以共同学习打破僵局、克制冲动、化解矛盾的策略和技能；公民参与所表现出公共事务治理潜力，会增强政府与公众的合作信心[9]。

协商民主所注重的在相互倾听和沟通协商过程中修正偏好、校正私利的功能，对于培育合作共赢的社会信任机制以及政治妥协的民主技能具有特殊的意义。在市场经济条件下，每个群体和个体都有正当的利益诉求，要维系社会和谐，就必须打破赢家通吃的霸道心理或非合作心理，通过协商、谈判寻求折中、妥协，找到能够为各方都接受的解决方案。“民主国家的公民必须以乐于以妥协办法解决他们的分歧。民主的所有条件中，这是最重要的，因为没有妥协就没有民主，而有关各方如果不愿妥协，即无达成妥协的可能。”[4]（P183）妥协是一种愿意接受必要的让步的合作心态，是一种成熟的政治智慧，是一种民主实践的参与者必须学会的技艺。如果能够在社会生活的各个领域、各个层面建立起协商民主体系，引导公众广泛参与公共生活，就共同关心的问题进行平等的沟通协商，让参与者逐步学会尊重他人，学会换位思考，体会到妥协、让步、合作的积极意义，就可能为社会的长治久安和动态和谐积累丰富的社会资本。

参考文献：

[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，20140922.

[2]包亚军.西方民主治理与宪政改革[J].南京社会科学，2004，（7）.

[3]俞可平.治理与善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）.

[4][美]卡尔·科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1988.

[5][德]乌尔里希·贝克，[英]安东尼·吉登斯，斯科特·拉什.自反性现代化[M].北京：商务印书馆，2001.

[6][古希臘]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1983.

[7][美]詹姆斯·费伦.作为讨论的协商[M]∥陈家刚.协商民主.上海：上海三联书店，2004.

[8][美]乔治·瓦拉德兹.协商民主[J].马克思主义与现实，2004，（3）.

[9]孙柏瑛.我国公民有序参与：语境、分歧与共识[J].中国人民大学学报，2009，（1）.

责任编辑：何敬文