基于公共治理理念的大运河江苏段旅游开发策略探讨

余彩花　徐静静　徐雨丹　席琳

中国大运河申遗成功为大运河江苏段的系统治理和旅游开发带来了新契机，并且如今随着旅游业开发到管理阶段的转变，公共治理作为政治与公共政策领域中的一个重要概念，被引入旅游研究中，并成为旅游开发管理的重要议题。结合公共治理理念，实行对旅游通过国家、地区以及当地层面的共同管制、共同掌舵、统筹管理以及公私合作的方式进行治理，带来旅游开发的新气象。

一、研究背景与文献综述

2014年6月22日，中国大运河项目成功入选世界文化遗产名录，成为中国第46个世界遗产项目。此次申遗成功为大运河江苏段的系统治理和旅游开发带来了新契机。运河旅游资源丰富，类型多样，具有强劲的辐射带动作用，并且运河沿线所依托的城市基础设施发达，公共服务优越，为运河的旅游开发提供了良好的基础设施建设，此外大运河滋生运河文明，体现多元文化色彩，展现了城市良好风貌，最重要的是政府对运河旅游文化建设的重视，并已付诸实际行动。

如今随着旅游业从规划开发到管理经营阶段的转变，治理作为政治与公共政策领域中一个重要概念，被引入到旅游研究中，并已成为现今旅游研究的一个重要议题。1989年，世界银行在针对当时非洲的报告时，首次使用了治理危机（crisis in governance）。1996年，“新治理”一词的出现用以区别于传统的“政府”用词，治理表示政府定义的改变，是一个新的统治过程；或改变法规命令的环境；或新社会被统治的方式。之后治理的学术研究也逐步从政府和公司治理拓展到城市治理、自然资源管理和旅游等领域。

在我国对于大运河旅游治理的研究学术界主要围绕以下几个方面展开，第一，大运河与沿岸城市发展关系方面。有学者提出以杭州为研究对象总结出我国运河城市发展与水环境之间的互动关系。第二，大运河遗产保护方面。王志军从文化遗产保护入手，对大运河沿线民俗文化保护进行分析与探讨。第三，运河文化方面。刘扬提出了文化传承对于大运河至关重要的观点，并且找到了运河文化传承的具体策略。第四，运河旅游方面，主要可以分為旅游开发潜力评价及旅游开发模式研究有特殊文化资源集合的线性景观。

二、基于公共治理理念的大运河江苏段旅游开发策略

公共治理是公共权力部门整合全社会力量，管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务、实现公共利益的过程。所以运用公共治理理念必须使国家组织的政治、社会和经济三者之间持续互动，相互协作，主要是以下部门和行业实现联动。

（一）旅游土地资源的建设

国土资源部负责土地资源、海洋资源等自然资源的规划、管理保护与合理利用。国家住房和城乡建设部的责任有研究拟订有关城市建设政策、规划并指导实施，对城市公共设施建设、安全以及应急管理进行指导，对全国风景名胜区拟订发展规划、负责审批监督管理国家级风景名胜区，与文物管理部门公共保护世界自然只遗产和文化等。

因此，国土资源部、住建部和旅游局可以联合治理大运河江苏段的旅游资源，支持旅游业发展用地，积极保障旅游业发展用地的供应、明确旅游新业态政策、加强旅游用地服务监督，全方位配合国家关于大力发展旅游业、促进旅游业改革发展。（1）在保障用地供应方面，要有效落实旅游重点项目用地，支持使用开发未利用地、废弃地、滨海土地建设旅游项目。实行用地分类管理制度，旅游项目中永久性设施按建设用地管理，自然景观用地及农牧渔业用地，不征收、不转用，由景区和经营主体与土地权利人协调关系。采取多种供应建设用地，旅游相关建设项目中用途单一且符合法定划拨的，可划拨供应（2）在旅游新业态用地政策方面，需要引导乡村旅游规范健康发展，在合规前提下，农村集体经济组织可依法使用建设自营或以土地使用权入股、联营等方式举办旅游服务企业；城镇和乡村居民可利用住宅或其他条件依法从事旅游经营；支持通过城乡建设用地增减挂钩试点，优化农村建使用地布局，建设旅游设施。（3）服务监管上，各地政府要依据《不动产登记暂行条例》等法律法规，做好产权登记服务，提供产权保障和融资条件。同时，严格对旅游相关农用地、未利用地用途管制，严禁以任何名义和方式出让或变转让风景名胜区资源，不得批准不能旅游项目配套安排商品住宅而修改规划。

（二）旅游基础设施的建设

旅游基础设施包括交通、给水、排水、电力、电信、燃气、环卫等。其中涉及到的政府部门或相关行业有交通运输部、水泵站，供电局、燃气公司、环保局等。这些部门以及相关行业决定着旅游基础设施的质量，更影响着当地的旅游形象。旅游区应聘请专业人员设计合理的旅游线路，再将工程外包给专业的交通建设部门，建造高质量的路段。给水排水是运河段旅游开发必不可少的一项工程，要坚持合理使用、综合治理、考虑长远发展需要的原则。电力电信原则是适度超前，合理布局，节省投资，电信覆盖面广。国家电力电信局需要对旅游区内用电设备及电信网进行统筹安排，做到全区内用电安全，无线局域网以及通信有线电全面覆盖，全区形成一个整体。环卫工程是一个景区内最显而易见的基础设施，它决定着游客对本区的第一印象。根据首次效应，当一个人第一次进入新旅游地，第一眼见到当地环保，便会留下深刻印象。这个效应实际上已经带上了“有色眼镜”，如果第一印象好，对之后所见也会有良好印象，反之则会使其他所见相形失色。所以对环卫工作一定要重视。例如厕所设施要按照布局合理、设施完善、服务规范的原则，建立与项目发展相协调，住户居民满意度高的公共厕所体系。并且厕所内部在保证宽敞、明亮、整洁的基础上，要充满文化氛围，厕所内根据景区特点进行装饰布置。垃圾处理方面，要建立废弃物收集转运系统，设立分类垃圾箱等配套措施，并有专门的保洁员定时进行保洁。同时，对于环保的监督工作，可以联合当地居民以及相关行业的NGO组织不定期的对区内巡逻检查，确保区内的时刻整洁。

（三）旅游公共服务质量的提升

旅游公共服务设施是指为了适应旅游者在旅行游览中的需要而建设的各项设施的总称。这是发展旅游业必不可少的物质基础，主要包括旅游饭店、宾馆、旅游交通以及各种文化娱乐、体育、疗养等。

旅游者旅游消费动因是满足自我需求，根据马斯洛需求层次理论，人的需要可分为：生理需要、安全需要、社交需要、自我实现的需要。根据需求层次，可知旅游消费是最高层次的自我实现需要，人的需要总是不断出现的，而旅游是一项最能取得自我实现的一种方法。所以，提升旅游服务的质量可以吸引更多游客甚至是多次“回头客”。在了解旅游服务重要性的基础上，就必须要求当地政府联合旅游局、旅游区企业以及其他利益相关者共同提升服务质量。就以2015年国庆期间青岛天价虾事件为例，青岛作为山东省重要旅游城市，却发生海鲜店老板宰客现象，这使山东省旅游形象受到严重损害，也引发我们对现今旅游业服务质量的深思。对于现行旅游管理体制，杨伟容在《基于公共治理理念的旅游管理体制改革构想成立旅游自治机构》中提出，成立旅游自治联盟。包括以旅游局为代表的相关政府部门、以行业协会为代表的NGO组织、旅游企业、市民、游客等与旅游业相关的各利益相关者。旅游自治机构的意义是让政府、旅游企业、市民、游客之间有效地对话、协商和互动，让利益相关者都有充分的话语权，从而更好地实现公共服务。游客可以通过网上信箱，微信微博等公众平台向旅游区提出自己所想获得的服务；然后旅游企业可以联合当地NGO组织对区内的服务人员进行严格的培训，以满足游客的需求。其次，对于当地旅游商品的定价出售，物价局必须进行严格调控，合理定价，不定期的实行暗访调查，对破坏市场的店家按照法律法规进行惩治。只有这样才能保持市场健康良性发展，持续有效的提升旅游业的服务质量。

（四）运营策略的联合

对于旅游运营策略，用博弈论中的博弈均衡理论来分析旅游开发中的利益相关者在项目盈利模式中的博弈均衡状态，达到或接近均衡的盈利模式将有助于旅游开发项目模式的稳定以及保证项目建成后的可持续发展。但是从公共治理理论中，政府、开发商和居民个人可以同管制、共同掌舵、共同领导、合作管理或公共私营合作。这是公共治理理念的一个关键过程。例如对于水上游船项目，可以成立统一的一个水上旅游开发管理公司，对现有的游船进行统一整合，构建容量合理、风格统一的游戏体系。在企业和个人间采取引导合作经营，引导主体的主体是现有景区、自营业态、民居和街道社区。其中现有景区对景区收取门票，对现有个体经营业态，通过线路串联，实现合作经营，统筹利益分配。城投公司租赁居民用房，统一包装打造，由居民参与经营，按照协议比例进行利益分配。最后街道社区是合作管理模式，对于历史文化街区的管理，应该与居委会、文化部门结合，实行共同管理。这便是大运河江苏段旅游区基于公共治理理念来经营的一项重大改变。它的作用在于有机的结合政府、企业和个人，使多方参与管理经营，从而达到经济学中所说的帕累托最优。

三、设计大运河江苏段国际精品旅游线路及其旅游产品

旅游线路及旅游产品的开发设计是一个景区最直接的形象展示，这是一个创造创新的过程。旅游线路方面，为了满足大众游客的旅游需求，有必要设计出一条囊括各运河段大多数重要景点、市场适应性较高的旅游线路，并且对于不同段的河段可以进行相应的串联，相互合作发展，旨在将大运河区域打造成“旅游产品丰富，区域特色鲜明，古代遗产与现代文明交相辉映的一体化旅游休闲区”，为实现“畅游江苏”美好目标提供巨大的助推力。旅游产品方面，首先可以根据节日设计出满足当地文化的品牌活动，例如花节，音乐节，灯会，游船会等。其次纪念品的设计，包括富含本地标志的中国结，印有本地精华风景的小物件，例如笔记本、书签、明信片、水杯、小饰品以及T-恤等。

四、结语

本文在理论方面，将公共管理学与旅游学相结合，首次将公共治理理念引入到具体的旅游开发中。在实践方面，将设计大运河江苏段国际精品旅游线路，开发相关旅游产品，并准备与无锡江南古运河旅游度假区管理委员会合作，將项目推向市场。

（作者单位：南京审计大学金审学院）