洛阳市完善宅基地制度的路径研究

魏博

摘 要：洛阳是中原城市群副中心城市，在中部地区乃至全国有较大的影响力和带动力。目前，洛阳在完善农村宅基地制度方面已经开展了一些有益探索，形成了一些经验。通过制度上的创新，使洛阳能够在农村宅基地有偿使用和有偿退出、农村宅基地使用权流转、抵押融资等体制创新上取得新突破、创造新经验，为全国经济次发达区域、中西部地区城市和传统农区完善农村宅基地制度提供借鉴。

关键词：洛阳市；宅基地制度；完善路径

中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）24-0116-02

宅基地制度的完善是农村土地制度改革的核心和重要突破口。随着新型工业化、城镇化和农业现代化的深入发展，我国现有宅基地制度越来越不适应新形势要求，改革完善农村宅基地制度，成为破解城镇化进程中人、地、钱难题的关键所在。当前洛阳正处在推进城镇化建设的关键阶段，面临城市建设用地紧张和农村宅基地大量闲置的矛盾，探索农村宅基地制度的先行模式，发挥土地制度的综合带动作用，不仅是洛阳提升城镇化发展水平、推进新型城镇化的内在要求，也是洛阳实现快速发展必须抓住的重要机遇。

一、洛阳市农村宅基地使用和管理现状

1.总量较大，分布散乱。全市农村居民点布局比较分散，村庄建设缺乏统一规划，村民建房随意性大，宅基地、空闲地、生活生产辅助用地同农地混杂，不少村庄农宅星罗棋布、分散杂乱，宅基地用地规模大，村庄外延无序扩展，造成土地资源低效使用甚至浪费。2012年洛阳市自然村15 217个，占地173万亩，平均每个自然村占地面积113.69亩；农村宅基地面积117.75万亩，人均宅地面积0.25亩，乡村常住人口占有宅基地达到226.67m2/人，远远高于国家村镇规划建设用地标准150m2/人。

2.超标准占用、闲置宅基地现象普遍。由于历史多方面的原因，农村“一户多宅”现象较为普遍，部分村民多占、多盖的现象較为突出。目前全市“一户多宅”使用宅基地面积1 855公顷，超标准占用宅基地面积3 885公顷，二者合计占到7.31%。随着农村人口向城镇转移定居，农村宅基地闲置和低效利用的现象也越来越突出。目前全市闲置宅基地面积2 136.75公顷，村内空地面积1 975公顷，宅基地面积闲置率为2.72%。

3.宅基地隐性流转和私下交易大量存在。在城乡结合部地带，农村房屋买卖、出租、抵押比较活跃，农村宅基地私下买卖、出租等变相流转的现象较为普遍。目前全市私自流转宅基地面积1 699公顷，占宅基地总面积的2.1%。由于监管滞后，私自改变宅基地用途的现象比较突出，部分城郊或沿路农民擅自改变农村宅基地用途，用宅基地及家前屋后的空地建成了小工厂、门面房、饭店等。

4.宅基地相关制度改革探索不断推进。洛阳在宅基地制度改革方面做了诸多探索，部分工作走在全国前列。一是全面开展宅基地使用权确权登记发证工作，全市农村集体土地使用权确权登记发证工作已签订合同金额达到15 584.5万元。二是针对宅基地闲置问题，洛阳对进城定居放弃宅基地使用权的农民进行每人补贴5 000元，通过有偿方式鼓励农民退出空闲宅基地。三是推进土地综合整治和人地挂钩政策试点，探索宅基地有偿退出的制度化途径和长效机制，2012年以来土地综合整治共投入40.2亿元，完成拆旧复垦2 100亩。四是按照“四配套”（基础设施、公共服务设施、商业便民服务、产业就业创业项目）、“五同步”（完成村委会改区委会、村民改市民、集体经济改股份制、建立各类组织、开展居民素能培训）的标准开展新型农村社区建设，实现全市节地率75%左右。

二、洛阳市农村宅基地使用与管理中存在的主要问题

洛阳市农村宅基地使用与管理中存在的问题日趋复杂化，主要有以下几个方面。

1.规划缺失造成村庄建设无序扩张。目前全市村镇体系规划和村庄建设规划编制总体滞后，村庄规划建设缺乏上位规划指导。由于没有统筹规划，一些地区农村居民点处于“自然形成、无序发展”状态，外延扩张严重，村内房屋大都因为地形原因导致分布零乱，供水、供电、排污、绿化缺乏协调，有机共享性差。部分村庄虽有发展规划，但规划不够科学，加上监管机制不健全，用地管理中审批把关不严，违法占地查处不力，导致规划执行出现偏差，难以发挥实效。

2.有偿退出机制不健全造成宅基地大量空置和资源浪费。自2009年，洛阳市就开始进行了农村宅基地有偿退出尝试，但由于补偿标准低等原因，自愿退出参加有偿退出宅基地的农户极少。据洛阳市2010年调查，78%的农民工认为补贴标准偏低是放弃宅基地的主要原因，仅靠补贴的2万～3万元，难以在市县区购房。同时，县级财政大都是吃饭财政，配套农村宅基地退出补偿资金困难很大，导致推进的积极性也不高。由于洛阳经济社会发展水平还较低，人地挂钩形成的“地票”交易价格低，难以对农民退出的宅基地和农村住房进行合理补偿，导致新型社区建设和宅基地复垦整理难以持续。

3.宅基地私下交易产生了诸多社会问题。农村宅基地私下交易为主的隐性流转产生了不小的问题。由于宅基地集体所有的土地制度，导致农民宅基地的使用权不能进行公开交易，农民的宅基地和房屋在面临征收的过程中，随意定价、价值低估的现象时有发生，由此酿成的群体性事件逐渐增多，引发了越来越多的社会矛盾和法律纠纷，不仅造成了社会稳定问题，还让集体流失了土地资产收益，更侵害了农民的权益。

三、完善农村宅基地制度的路径

1.建立农村宅基地有偿使用制度。一是加快推进宅基地确权工作。首先编制村庄建设规划，修订完善农村宅基地用地控制标准。对农村宅基地进行确权颁证，严格执行宅基地面积限额标准，在经济条件较好、土地资源比较紧缺的地区，开展闲置宅基地、一户多宅、村内空地等调查清查和评估，建立农村宅基地地籍档案。二是有序放开农村宅基地有偿使用范围。在充分尊重农民意愿前提下，完善农村集体经济组织成员身份认定标准，探索固化农村宅基地使用权无偿取得主体范围，拥有集体经济组织成员权的农民可以继续无偿使用农村宅基地，非集体经济组织成员新增宅基地使用需求只能通过继承和购买方式获得。

2.建立农村宅基地有偿退出长效机制。一是完善农村宅基地有偿退出激励机制。对在城镇已购置商品房或愿意进城镇定居的农民，参照退出时区县征地政策对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，并采取置换、奖励或城镇购房补贴等方式协商收回空闲宅基地。二是健全退出农村宅基地处置和利用机制。退出的农村宅基地应优先复垦为耕地或其他农用地，交由村集体经济组织管理、利用，原集体土地所有权不改变。农村宅基地复垦后，原使用人为本村村民的，复垦后的土地优先由其承包经营。宅基地复垦后产生的建设用地指标，由土地整治机构通过城乡建设用地增减挂钩或人地挂钩统筹利用。三是完善“人地挂钩”运作机制。创新城乡建设用地增减挂钩模式，鼓励宅基地复垦，利用复垦同比例申请建设用地指标。完善农村建设用地指标登记交易使用管理办法，制定和完善节余建设用地指标收益分配与使用管理办法、试点项目实施监管办法、旧村庄土地复垦验收办法。建立市、县节余建设用地指标管理台账。

3.建立农村空置闲置宅基地使用权流转制度。一是建立农村宅基地交易平台体系。探索建立市、县区、乡镇三级联动的宅基地交易平台体系，依法为农村宅基地流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易、交易签证等服务。增加农村宅基地入市交易服务、管理功能，建立市级宅基地使用权流转平台，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的途径。二是推进农村宅基地使用权有序流转。严格限定农村宅基地使用权转让条件，农村宅基地使用权转让需经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。加强宅基地流转用途管制，宅基地使用权的流转不得改变宅基地所有权的主体和性质，可以用于建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋，不得用于商品住宅开发。流转应有一定的期间限制。三是完善宅基地流转增值收益分享机制。合理的土地流转收益分配机制是产权主体流转的内在动力，必须理清各主体的收益分配关系。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在宅基地增值收益中的分配比例。

4.健全宅基地使用权与农村房屋所有权抵押制度。一是完善农村产权抵押登记服务体系。建立和实施城乡房地产统一登记制度，将农村宅基地和农村首个住房纳入全国统一的不动产登记制度。根据抵押登记的国有土地使用权，发展城市农村宅基地和农村住房抵押登记的措施和过程管理，建立和完善农村宅基地和农村住房抵押登记服务体系。二是建立农村宅基地和住房抵押贷款的融资机制。按照风险控制要求，积极开展农村宅基地和农村房屋所有制抵押贷款试点，允许宅基地使用权抵押和房屋所有权、融资。三是完善宅基地使用权和房屋价值评估体系。区（市）县政府制定和公布农村居民点土地抵押贷款基准价或最低保障价，作为宅基地价值评估的依据和价值。农村宅基地的价值可以由当事人来确定抵押权，也可以由当事人向抵押人确认，由合格的评估机构确定抵押财产的价值不得低于基准价格。四是建立农村宅基地和房屋处置机制。出台农村宅基地和房屋不良资产处置办法，建立政府引导和市场化运作的不良资产处置机制。五是建立财产抵押风险分担补偿机制。鼓励私募股权基金或设立农业融资担保公司，鼓励银行和担保机构分担不良资产流失。对宅基地和房屋处置后生活困难的农民，从处置所得，给予一定数额的补贴。

参考文献：

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[责任编辑 刘兆峰]