关于铁路行政复议制度的思考

孙斐

摘 要：铁路行政复议可以有效解决铁路行政纠纷，铁路行政复议由铁路部门本级进行，具有多元性结构、双重身份的特点，并且当前铁路行政复议存在体制不健全、公信力被质疑、优势难以发挥等问题。针对上述相关的问题提出完善铁路行政复议制度的相关策略。

关键词：铁路；行政复议制度；完善策略

中图分类号：D922.11 文献标志码：A 文章編号：1673-291X（2017）24-0191-02

所谓行政复议，指公民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为对其合法权益造成了侵犯，进而产生不服从的情绪，依照法定程序向行政复议机关提出复议申请，机关由此审查具体行政行为的合法性与适当性，最终做出行政复议决定。本文针对铁路行政复议中涉及的相关制度进行探讨。

一、现行铁路行政复议的基本特点

1.全部由铁路部门本级进行复议。《行政复议法》规定了行政复议案件的管辖范围，基于当前的铁路行政管理制度，当公民、法人或其他组织对铁路的某一行政行为或对铁路管理机构做出的某一行政行为提出复议申请之时，应由铁道部进行全权与直接受理。由此可知，铁路部门本级具有铁路行政复议权，并履行相应的责任。

2.申请人员具有内外多元化结构。现阶段，我国铁路存在着政企不分的问题，因而出现体制异化现象，行政复议的情况较多。行政复议申请一般为行政机关就具体的行政行为提出复议申请，分别有铁路系统内部与外部的工作人员及行政管理相对人。通常情况下，行政复议申请人为本机关以外的社会相对人。由此可知，铁路行政复议的申请人具有多元性结构，与一般行政复议案件的申请人存在一定的区别。

3.铁路局具有双重身份。铁路局具有双重身份，一是在法定范围内，有权对铁路管理机构的区域性铁路行政管理职权予以行使；二是属于在国家工商行政管理机关进行登记的国家级铁路运输企业，需要履行企业经营管理职责，并享有相关义务与权利。因此，铁路局具有铁路行政管理机构和铁路运输企业两种身份。

二、当前铁路行政复议制度存在的问题

1.铁路行政复议体制不健全。基于铁路行政管理体制的约束，铁路部法制部门会对所有的铁路行政复议案件进行统一受理与审理，并做出复议决定。当前关于铁路行政复议体制不健全主要体现在以下两方面：一是复议机构与复议人员尚未得到专门的设置，行政复议工作的质量与效率有待提升；二是铁路管辖的范围太大，当事人要想提出复议申请存在一定的难度，在铁路行政执法力度加大的背景下，行政复议案件的数量逐年上升，导致相关的机构和人员不能适应新形势下行政复议所提出的相应要求。

2.行政复议制度的公信力被质疑。当前行政复议的公信力被质疑，行政复议的功效还未被充分发挥，铁路行政复议制度也存在这方面的问题，对于行政复议工作而言，受理难、审理难、公信力低三大问题亟待解决，行政复议制度不应再成为“摆设”，其作用应得到充分的发挥。当前铁路部门办理的行政复议案件维持所占的比例很高，对原有具体行政行为予以推翻的相关决定比较少。出现这样问题的原因，一是铁路部门行政复议机关的办案素质有待提升，二是铁路部门行政复议机关在处理事务之时不负责任，存在部门保护主义和本为主义思想。越过行政复议而直接去法院提起行政诉讼的铁路案件较多，远远超过到各级行政复议机关与机构的案件数量。究其原因，由于铁路行政复议的公信力较低，加之铁路行政主体没有履行好宣传和告知任务，导致对铁路行政救济路径不了解。

3.行政复议机构基本上不承担责任。分析当前存在于铁路行政复议工作中公信力遭质疑和行政复议机构维持率高这两种现象，重要原因在于复议机构以及工作人员不管是强行维持还是中止撤回，他们基本不承担任何责任，并且行政复议中还存在书面审理的片面性和调查取证的问题。在法律上不承担责任，在行政上积极性也不够，制度急需得到修改与完善。由此可见，行政复议中应该引入问责机制。

4.行政复议程序的效率优势难以发挥。行政复议制度应当具有的一个明显的优势为快捷、便利，相较于其他行政诉讼等制度，行政复议制度应该具有便利和快捷的优势，但是，当前行政复议制度没有充分发挥这些优势，铁路行政复议效率低下已经是一个比较容易发生的问题。由于行政复议的审理工作多以书面形式进行，公开性与透明度比较低，使得行政复议工作具有“行政化”的特点，需要经过多道程序审批才能最终决定。行政复议的程序如下：具体的办案人员提出相应的意见，相关领导在审阅之后签字，然后交由分管部门（法制办与政府相关领导）签字并定案，这一环节所经历的时间比较长，类似于“公文旅游”，不管是哪一个环节被耽搁，都会延长整个工作的周期，这种“官僚化”的层层审批来办理行政复议案件，降低了行政复议效率，并为腐败现象的滋生提供了温床。

三、铁路行政复议制度的思考

1.完善铁路行政复议工作制度体系。根据当前铁路部门和区域铁路管理机构两级行政的具体情况，完善铁路行政复议工作的制度体系。多种制度共同构成铁路行政复议制度体系，它们对铁路行政复议的具体工作流程予以细化，划分复议机关及铁路管理机构在铁路行政复议工作中各自履行的职责，由此对行政复议整个过程的监督予以强化，提升行政复议工作的公信力，最终保证各环节的工作在开展过程中有章可循，有制可守，进一步提高铁路行政复议行为的规范性。

2.在加强法制队伍建设上下功夫，不断提高铁路行政复议案件办理能力。铁路行政复议案件办理质量归根结底取决于铁路办案人员的素质，而目前铁路行政复议办理队伍仍然“量少质弱”，难以适应实践需要，加强法制队伍建设是当前重中之重。针对目前铁路法制机构力量薄弱、行政复议办案人员工作积极性不高等问题，铁路相关部门要积极采取措施，加强指导，进一步深化基层对行政复议工作重要性的认识。一是要科学确定行政复议工作人员的编制，将从事专职行政复议工作人员的比例维持在一个合理的范围内，对工作队伍予以固化，稳定工作力量。二是加强队伍建设，鼓励行政复议办案人员参加全国统一司法考试。加大对行政复议办案人员的业务培训，学习但不限于行政复议方面的相关法律法规，特别是行政管理领域的其他法律法规和复议技能。endprint

3.在严把“四关、四环节”上下功夫，不断提高行政复议办案质量。随着社会矛盾的日益复杂，铁路行政复议争议加大，为解决争议，要尽可能地进一步畅通铁路行政复议渠道，例如，成立铁路行政复议咨询部，开设咨询专线，建立并健全行政复议案件移送制度，对行政复议案件从信访部门进行分流；丰富铁路行政复议受理方式，进一步完善信函、电话、传真等申请方式。在案件审理过程中，注重办案质量，严把“四关”（受理关、审核关、调查关、决定关），突出“四环节”（办案程序环节、事实证据环节、适用法律环节、裁量幅度环节），让群众感受“看得见的正义”。

4.在推动工作方式转变上下功夫，不断提高行政复议审理方式的创新能力。铁路行政复议以书面审理为原则，相对封闭，当复议机关做出对申请人不利的决定时，申请人容易理解为“官官相护”。今后，要促使铁路行政复议程序向公开化发展，使案件审理更加公开透明。一是将公众参与引进行政复议程序，进一步探索扩大听证适用的范围，建立辩论机制，让当事人参与案件审理，对案件的主要事实和关键证据进行质证。二是实行繁简分流，做到“简案快审，难案细审”。对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，可以使用简易程序，提高办案效率。三是将调解方式贯穿于铁路行政复议全过程，实现对行政调解与行政复议资源的有效整合。

5.完善铁路行政复议调解的程序规则。行政复议调解能够对行政争议予以合理且较为有效的解决，和行政复议决定具有相同的作用，因此，铁路行政复议要完善铁路行政复议中的调节制度，具体包含以下几方面：一是启动行政复议调解时，应该遵循各个当事方的意愿，并告知当事人行政调解的相关制度，送达受理通知书，受理初步的审查之后进行行政复议调解；二是调解协商内容应涉及到调解工作的全过程，具体有笔录制作、方式选择、内容协商、主持人與参与人指定、组织调解等；三是进行行政复议调解书的制作；四是规定调节的时间限制与次数；五是终止调解工作；六是要将调解协议书的效力充分地发挥出来。实际上，复议调解与复议决定是有联系的，它们并非两种截然分明的程序，两者同处于行政纠纷的解决过程中，当出现调解失败现象时应在最短时间内做出复议裁决。其实，不管是选择调解，还是做出复议决定，复议机关都应严格按照程序执行，否则将会出现权力滥用的问题。

6.明确铁路行政复议申请的事项范围。铁路行政复议受理范围应对以下内容予以囊括：一是不服从铁路行政机关的行政处罚判决的，包括警告、没收非法财物与违法所得、罚款、吊销或暂扣执照以及责令停产或停业等；二是不服从铁路行政机关做出的变更、终止、撤销执照、资质证、资格证书等判决的；三是不服从铁路行政机关做出的查封、冻结财产、扣押或限制人身自由等决定的；四是对铁路机关侵犯以合法经营权的；五是申请铁路机关执照、资格证等相关证件，铁路机关未按法律规定予以办理的；六是认为铁路机关做出的其他的行政行为出现了对合法权益的侵犯的。上述情况都允许申请铁路行政复议，明确行政复议范围可以提高行政复议的影响力。

7.采用“互联网+行政复议”工作模式。为解决案多人少、效率低下的问题，铁路相关部门可以探索实施“互联网+行政复议”工作新模式，研发行政复议案件办理、监管与应用系统，该系统以“案件办理平台”为中心，通过“案件监管平台、电子档案平台、业务交流平台和法律法规库”四个平台建设，发挥“业务分析评价”和“统计分析平台”两大系统分析功能，努力提升复议机关办案和复议监督工作能力，形成铁路行政复议案件数据库，系统要严格按照行政复议工作流程，按照“立审分离”原则，将行政复议案件办理流程细化为多个环节，每个环节均制定详细的工作规范和操作要求。通过强化环节审批控制、文书管理和预警提示等手段，规范行政复议案件办理流程，提升铁路行政复议的公信度和工作效率。

参考文献：

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[3] 应松年.把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛，2011，（5）：5-9.

[责任编辑 李春莲]endprint