河南省大学生创业法律保障策略与路径研究

冯东山

摘 要：“大众创业、万众创新”国家战略的提出，为国家经济的发展指明了新方向。大学生是最具创新活力的人群，大学生创新创业的强力推进，对国家的经济发展和社会公平、稳定具有重要作用。如何鼓励、支持、保护大学生创新创业的发展，是国家、社会、高校和大学生需要面对的问题。考察大学生创业现状，分析目前大学生创业法律政策存在的问题，探求大学生创新创业的法律理论基础，建构大学生创新创业的法律保障制度，完善大学生创新创业的法律保障体系具有重大的实践意义。

关键词：大学生；创新创业；法律保障

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）24-0195-05

一、河南大学生创业现状调查

创新创业利于缓解就业压力，有助于提高实践能力，有利于自我价值实现，有利于培养创新精神，培育创业人才。大学生创业法理基础是：创业是社会正义的平等机会宣示，是大学生劳动权的释放，也是经济学理论的完美展示。同时，大学生创业也是技术转化为生产力的最直接体现。大学生作为最具创造活力群体，是我国社会经济发展关键人力资本，其创新创业能力的有效挖掘和实现，是我国“双创”战略成功与否的关键。分析研究大学生“双创”形势下创业所面临的问题与有效途径，是一个重大理论与现实课题。

目前，大学生创业面临着市场环境，国内同行业企业与外资企业的双重竞争，创业难度大。在创业过程中还面对着税费、融资、法律保障缺失等问题。于大学生创业意识与能力培养的创业教育方面，高校还未形成完善的创新创业能力培养体系，以及创业平台的充分建构，大学生的创业法律能力以及寻求政策支持能力的培养薄弱，缺乏对创业法律保障的深入认知和运用。加之，河南地处中原腹地，为中华文明的发祥地，传统文化底蕴深厚，历史惯性延续使然，使河南有其固有保守主义思想，这种思想不同程度地影响到了河南大学生的创新创业思想发生与发展。创业冒险精神在中原文化中虽有其地位，但终不能不说有所欠缺。

从大学生创业统计数据来看，我国大学生创业比例2%左右，而发达国家达到20%～30%，差距很大。河南大学生创业参与率也不高，以河南省创新创业成绩显著的黄河科技学院为例，在校大学生和两年内毕业大学生参与创业的比例为2.47%，参与创业的学生项目持续成功率不高。河南省大学生在毕业后的就业方向选择上，优先考虑的前三项是“直接就业”“考研或考公务员”“自主创业”，比重分别为59.67%、17.17%、6.17%。河南大学生创业现状存在“三低三少”：创业人数低，创业成功率低，创业水平低，融资渠道少，优惠政策少，法律保障少。所以，河南大学生创业需要解决的问题很多，诸如：创业教育效果亟待落实，创业意识、能力亟待提高，创业氛围急需营造，创业公共服务平台需要打造，创业法律保障体系迫切需要建构。

河南大学生创新创业面临的诸多问题，也是我国大学生创业所直面的问题。其中，大学生创业法律保障问题，是所有问题中面临的最实际问题，也是最迫切需要解决的问题，特别是高校创新创业教育体系建构与法律机制保障。大学生创业法律保障亟待完善，需要国家、社会、高校做出努力。

目前，大学生创新创业教育处于起步阶段，创新创业教育及其保障机制还没有系统性和制度性，大部分高校都在实践探索中，积极创业氛围远未形成。学生创业者面对国家、地方及高校出台的关于就业创业方面的通知、意见、办法，感受着双创如潮的呼声，目睹着创业意识流的涌动，身在创业大潮中，每每跃跃欲试，然而又面对着出台的通知、意见、办法所蕴含的真正驱动力和优惠措施落实无着落的尴尬，严重影响了大学生创业积极性、有效性与兴奋性。大学生充满着创业创新的想法，却找不到“下蛋的窝”，担心创业过程中的法律保障问题、创业后的出口问题等，终形不成创业项目落地，影响了大学生创业的健康发展。

在国家“双创”战略实施以来，河南大学生创业人数，虽然迅速增多，但致力于创业的人数占高校大学生相对比率还不高，其创业项目集中在科技含量不高的第三产业，高科技领域创业项目较少，项目持续发展乏力，发展潜力不大。所有面临的问题，期待政府法律政策的指导，出台大学生创业法律保障机制，建构起河南省大学生创业法律保障体系。

二、大学生创业法律政策现状及问题分析

围绕着“双创”战略核心，大学生的创新创业的背后，应该有一整套政策法律系统给予支持。从简政放权到减轻税赋，从创业融资到创业公共服务，从反垄断到政策激励与创业法律保障，均要建构制度性机制。“双创”的实质，并不只在于发展之道，更在于公平之义。在大学生创业中需要用法律来保障与凸显公平正义。

考察国家和河南省出台的涉及大学生创业的法律、政策文件，按照国家层面出台“双创”战略的2014年为界，分为2014年之前与2014年之后两个阶段。

（一）2014年之前，涉及大学生创业的主要法律文件

2002年，第九届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过的《中小企业促进法》，是国家制定的扶持和促进中小企业发展的第一部专门法律。促进法出台对于多为中小企业的创业企业发展起到了积极作用；2003年，国家工商行政管理总局发布《关于2003年普通高等学校毕业生从事个体经营有关收费优惠政策的通知》，通知规定凡高校毕业生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商行政管理机关批准其经营之日起，一年内免交个体工商户登记注册费（包括开业登记、变更登记、补换营业执照及营业执照副本）、个体工商户管理费、集贸市场管理费、经济合同鉴证费、经济合同示范文本工本费；2007年，第十届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过《中华人民共和国就业促进法》，明确规定提高劳动者就业能力和创业能力，鼓励劳动者自主创业、自谋职业。国家实行有利于促进就业的金融政策，增加中小企业的融资渠道，鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力。2008年，国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门发布《关于促进以创业带动就业工作指導意见》的通知。意见指出，坚持政府促进、社会支持、市场导向、自主创业的基本原则，强化创业服务和创业培训，改善创业环境，加快形成政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，不断激发劳动者的创业激情，增强创业意识，鼓励更多的城乡劳动者通过自主创业实现就业。意见规定，毕业二年以内的普通高校毕业生从事个体经营的，自其在工商部门首次注册登记之日起三年内，免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。2008年，中国人民银行等三部门印发《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促就业通知》，通知进一步改进加强了对创业企业的小额贷款措施。endprint

（二）2014年之后，涉及大学生创业的主要法律文件

2014年，人力资源社会保障部等九部门《关于实施大学生创业引领计划的通知》，通知要求采取普及创业教育、加强创业培训、提供工商登记和银行开户便利、提供多渠道资金支持、提供创业经营场所支持、加强创业公共服务等措施，使大学生的创业意识和创业能力进一步增强，支持大学生创业的政策制度和服务体系更加完善，政府激励创业、社会支持创业、大学生勇于创业的机制基本形成，大学生创业的规模、比例继续得到扩大和提高，力争实现2014—2017年引领80万大学生创业的预期目标；2014年，国务院办公厅印发《关于做好2014年全国普通高校毕业生就业创业工作通知》，通知规定，实施大学生创业引领计划，2014—2017年，在全国范围内实施大学生创业引领计划，通过提供创业服务，落实创业扶持政策，提升创业能力，帮助和扶持更多高校毕业生自主创业，逐步提高高校毕业生创业比例；2015年，国务院印发《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，意见指出，积极推动创业带动就业，对于创业要营造宽松便捷的准入环境，落实资本登记制度改革，推行“三证合一”等，培育创新创业公共平台，拓宽创业投融资渠道，支持创业担保贷款发展，将贷款最高金额调整为10万元，加大减税降费力度，营造大众创业良好氛围，强化公共就业创业服务，加强职业培训和创业培训；2015年，国务院印发《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，意见提出要加强创业教育的主要措施和任务，完善人才培养质量标准，加入创新创业能力，形成创新人才培养机制，健全創新创业教育课程体系，改革教学方法和考核方式，强化创新创业实践，加强教师创新创业教育能力建设，改进学生创业指导服务，完善创新创业资金支持和政策保障体系。

2014年，河南省人社厅、财政厅《关于加强大学生创业扶持力度的通知》，通知指出，对大学生创业给予资金扶持，逐年加大对大学生的创业扶持，大学生自主创办企业或从事个体经营的，根据项目情况分别给予2万～15万元资金扶持，落实大学生创业（开业）补贴；2014年，河南人社厅等三部门印发关于《河南省小额担保贷款操作流程（试行）》的通知。通知规定小额担保贷款的对象为包括持有《高校毕业生自主创业证》处于自主创业状态，且自主创业时不在机关、企业、事业单位就业的毕业学年高校毕业生，持有全日制大专以上毕业证书处于自主创业状态，且自主创业时不在机关、企业、事业单位就业的毕业五年内高校毕业生。贷款额度为最高不超过10万元；2015年，河南省人民政府《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》，意见规定，积极推动创业带动就业，培育创业主体，扶持新业态创业，强化创业培训，培育创业创新平台，拓宽创业融资渠道，营造创业氛围，健全创业服务体系等内容；2015年，河南教育厅出台《关于贯彻落实大学生创业引领计划的实施意见》，意见指出，广泛开展创业教育，创业课程列入教学计划，课程不少于32个学时，不低于2个学分，2017年创业教育实现全覆盖，抓好创业师资队伍建设，加强创业实践与孵化，拓宽大学生创业资金筹措渠道；2016年，河南省人民政府办公厅《关于印发2016年河南省助力大众创业工作方案的通知》。通知规定全面实施大学生创业引领计划，强化创业培训，加强融资支持，健全创业孵化体系，完善创业咨询辅导体系等内容。

从以上国家和河南省出台的涉及大学生创新创业方面的政策、法律来看，这些政策、法律具有指导性，具体实施办法尚待逐步落实，大学生创业的相关规定散落于各个法律文件中，多以通知、意见的形式印发。自李克强总理2014年9月在夏季达沃斯论坛上公开发出“大众创业、万众创新”的号召以来，关于双创的意见、通知、办法逐渐增多。从上述出台涉及“双创”法律政策文件内容看，与大学生创业相关法律政策主要存在以下问题：

第一，保障不全。大学生创业法律保障制度不完善，支持力度小，约束条件较多。大学生创业方面的法律政策对象设定为高校毕业生，对于在校大学生创业涉及很少；支持大学生创业的行业被局限于一定行业范围内；没有针对大学生创业教育的法律规制，对高校创业教育缺乏制度性规范，无法有效保障高校大学生创业教育实施；大学生创业的社会保障制度缺位，没有大学生创业社会保障内容，造成大学生创业的社会保障全部由个人承担和支付，缺乏安全可靠的创业服务体系。特别需要指出的是，涉及大学生创业的法律教育缺位，在大学生创业公司登记、税收、融资、发展运营方面法律规定。诸如大学生创业企业形态的选择问题，企业内部日常管理的法律问题，各种市场商业活动中的法律问题，创业过程中知识产权的保护问题，知识产权转化中出现的法律问题等，仍需要运用公司法、合同法、税法等专门法律，创业大学生缺乏专门法律的培训教育，需要在创业法律教育中加强。

第二，效力不高。目前出台的促进大学生创业政策法律的立法层次低，政策、法律文件指导性意见居多，法律政策保障没有硬性约束力，具体实质内容落实不够。从以上列举的12件国家、河南省出台的法律政策文件来看，位阶较高的《中华人民共和国中小企业促进法》与《中华人民共和国就业促进法》缺少对针对大学生创业群体的具体规定，将就业与创业混合在一起做出规制。具体条款操作性不强，很难兑现，无法保障大学生创业权益得到切实实现。出台的其他创业方面法律文件，多为泛泛的宏观指导意见，可执行的具体措施屈指可数。以行政指导方式来鼓励支持大学生创业，形式上简单，内容上抽象，作为长效机制的法律制度没有登场。

第三，落实不力。国家层面的法律政策规定的多，地方层面出台落实的法律文件少。宏观指导的具体落地办法，由地方结合实际制定，造成规定内容弹性大，执行的伸缩度较大，落实起来不统一，各地落实的情况不一，落实效果不佳。

第四，规定不细。各级政策法律文件制度设计重复，内容重叠，执法层级主体职责不清，内容规定不详细，具体执行部门不明确，造成创业主体对政策、法律适用无所适从。实际执行的过程中，各部门每每出现相互推诿责任情况，大学生创业相关政策的指导性作用没有转化为地方上具体措施执行下来，法律政策无法得到切实落实。endprint

第五，力度不大。现行大学生创业法律政策支持度不明显，政府部门执法与法律服务规定不足。促进大学生创业的财税、融资制度不完善。大学生创业融资困难，其贷款额度小，约束门槛高，税收优惠幅度小，优惠期短，财政补贴少。创业贷款一般规定的期限为1—3年，期限短额度低，目前以10万元为最高标准。对于大学生创业企业初创期的减税免税，资金支持方面的规定含金量不高，实际减免费用不高，与一般企业相差无几。

在创业实践中，大学生创业法律风险存在于公司成立、成长、终结的每个阶段，从公司的设立、运行、终止等阶段，政府尚未建构起法律保障機制。河南省要真正实现大学生创业对于本省社会经济和科技发展的推动作用，从战略高度讲，从上要积极响应国家双创战略，从下要主动出击，调查研究，总结经验，结合省情对大学生创业相关的法律、政策规定进行认真梳理和剖析，反思其存在问题，积极架构科学、合理、有效的大学生创业法律保障制度，促进河南大学生创业的有效推进。

三、河南大学生创业法律保障制度的构建策略与路径

“双创”战略是扩大就业的有力支撑，也是发展分享经济的重要推手，更是收入分配模式的重大创新，“双创”是促进社会公正的有效途径。无论什么人，只要有意愿、有能力，都可以靠创业自立、凭创新出彩，都有平等的发展机会和社会上升通道，更好地体现自身尊严和价值。大学生在创业过程中，涉及创业教育培训，创新意识形成，创新创业项目寻找，注册、成立公司，直至运营与发展，在这个过程中牵涉的资金、技术、税收、融资、企业管理、社会保障等方面会涉及一系列法律问题。大学生创业群体如何切实获得国家、社会、地方、高校的法律保障，这是个现实而生动的问题亟待解决。

考察大学生创新创业法律出现问题，须以实事求是的态度，充分调研，借鉴比较，立足当下，展望未来，依于程序，通过科学民主立法，制定合理有效的法律政策，引导大学生双创健康发展。

（一）大学生创业法律保障体系建构原则

要坚持政府适当干预原则、经济平等原则、尊重创业权利原则、自主创业原则、反歧视原则，特别是实事求是的原则。一方面，结合目前已经存在的一系列相关政策措施，与大学生创业过程中积累的丰富经验与案例；另一方面，贴近现实生活的需要，突出现行法律政策存在的问题，制定出科学合理具有前瞻性、具体可操作的法律政策。

（二）层次分明是制定大学生创业法律保障体系的目标

在国家层面，遵从国家宏观性指导意见，按照2015年中共中央印发的《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，一方面为实现两个一百年奋斗目标的需要，为贯彻四个全面战略布局，更是为发展大计，国家要酝酿出台《大学生创业促进法》。

在社会层面，要营造创新社会氛围，形成创新至上，让创新成为生活方式的良好创业生态环境，让创业者成为受人尊重的人。首先，要通过相关政策，引导大学生提高创业过程中法律运用和法律保护意识；其次，要完善高校科技创新人才创业的社会服务体系，这个体系应该包括市场准入、管理、融资、社会保障等各方面的服务；再次，要积极落实相关政策的指导性意见。

在地方层面，要结合地方实际情况，制定大学生创业法律保障的具体实施措施与办法，将国家层面的战略、法律落实好。例如，河南省人社厅从2014年开始全面推开对河南高校毕业生免费进行GYB课程的创业培训，要求河南省各高校在2016年必须将创业教育课程设为必修课程。

在高校层面，要研究高校创业环境、创业教育体系的形成，注重培养大学生创业意识与能力，加强大学生创业法律能力的培训，强化创业宣传，创业师资培育，做好创业课程教育，高校要打造好创新平台、创业空间等实践创业平台。

（三）提高大学生创业立法层次，完善大学生创业法律内容

大学生创业立法要采取专项立法和辅助立法并重的形式。国家应考虑制定《大学生创业促进法》或者《青年创业促进法》及至于《创业促进法》，若现阶段立法条件不成熟，可考虑国务院出台《大学生创业条例》。也可以探索一个从下至上立法框架，利用地方积累的经验和成熟的做法，将其逐步上升为地方性法律，然后，待立法条件成熟后，再制定《大学生创业促进法》。依据《大学生创业促进法》制定或修改专项法律，要相应完善与大学生密切相关的教育法，积极建构辅助性法律保障制度，完善现有大学生创业有关的辅助性法律制度。如2017年2月教育部新修订《普通高等学校学生管理规定》，要求健全休学创业的弹性学制，允许学生分段完成学业，创新创业经历可以折算学分；推进大学生创业配套法律制度的建构，如创业课程设置、创业教育与培训、创业指导、创业法律教育逐步纳入《高等教育法》等。

在大学生创业法律内容方面，针对创业初期实际，将中小微企业的注册资本登记制度等相关政策措施法律化，降低创业门槛；完善创业财税支持制度，调整创业税收优惠的种类和期限，降低创业成本；建立大学生创业企业信用担保制度；加大大学生创业企业产品和服务的政府采购，利用政府采购，扶持具有自主创新能力的高科技企业发展；促进产学研的合作；建立大学生创业基金；把公共机构对大学生创业提供的培训指导服务、社会保障服务和权益维护服务等保障措施上升为法律法规。

（四）建议出台《河南省大学生创业促进法》

借鉴欧美发达国家大学生创业立法成熟经验。例如，美国大学生创业保障体制中，社会对大学生创业的支持表现最活跃，社会组织是美国大学生创业的主要实施者，其高校主要提供的是大学生创业能力培养和创业平台的构建，而政府在是大学生创业体制的策划者和引导者。西欧各国，政府对大学生创业的有力支持者和推动者，高校和社会的作用相对于美国稍弱。如法国2003年颁布的《经济创新法令》，2006年颁布的《青年就业法案》。参考国内部分省市政府已经出台的位阶较高的法律政策。如2015年，黑龙江省人民政府出台的《黑龙江省人民政府关于促进大学生创新创业的若干意见》。可以看出，政府出台大学生创业法律是大势所趋。结合河南省大学生创业的实际状况，对河南省大学生创业法律制度保障供给给予研究，探索制定贴近实践、符合实际、利于大学生创业发展需要的《河南省大学生创业促进法》是当务之急。endprint

制定《河南大学生创业促进法》，在法理上要界定好大学生创业过程中的主体地位，厘清大学生创业人和社会创业人的区别，明确大学生创业教育及创业在高校工作中所处的地位，确立大学生创业主体的权利与义务，注重国家在大學生创业中起的主导作用，运用扶持、公平原则，明确大学生创业在创业企业创设、融资、税收、政策支持等方面的理性规制，以利于大学生创业各相关主体的行为得到法律保障，规范大学生创业的权利、义务，使之能够切实履行，真正发挥大学生创业热情、促进创业型社会积极成长。

《河南省大学生创业促进法》基本框架可设定分为总则与分则。总则规定立法依据、目的：以宪法为基础，响应“双创”战略，促进大学生创新创业，促进社会经济发展，激活全省大学生创新创业热情，推动创新创业健康发展。立法原则：坚持政府干预原则、经济平等原则、创业权利平等原则、公平原则、自主创业原则。

分则可分为：大学生创业教育、大学生创业社会氛围营造、大学生创业准入制度、大学生创业资金扶持制度；大学生财政支持制度、大学生创业融资担保制度、大学生创业税费减免优惠制度、大学生创业公共服务制度、大学生创业组织管理制度等。

河南省大学生创业的法律制度建构，强调以法律制度为大学生创新创业护航，使大学生创新创业成为高校生活的常态，让创业成为大学生的一种高尚生活方式和价值追求。在法律制度形成的过程中，要加强舆论宣传，营造大学生创业社会氛围，形成国家扶持、社会支持、高校促进、学生热情参与的良好创新创业氛围。通过完善法律制度，为大学生创设一种敢于创业、勇于创业的氛围，让大学生承受得起创业的砥砺，经受得起创业的挫折。建立大学生创新创业法律保障制度机制，意义重大，影响深远。

参考文献：

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[2] 李炳安，苏晓纯.发达国家大学生创业促进的责任主体制度探讨[J].福建政法管理干部学院学报，2009，（12）.

[3] 李晓英.关于大学生创业法律保障问题的思考[J].创新与创业教育，2012，（10）.

[4] 谭蔚沁.大学生创业法律保障机制探讨[J].昆明学院学报，2010，（9）.

[责任编辑 李春莲]endprint