土地供给侧改革着力点何在?

文/朱蓓蓓

土地供给侧改革着力点何在?

文/朱蓓蓓

土地，作为国民经济发展的基础要素，是经济发展的空间载体和基本的生产要素，对供给侧结构性改革有着十分重要的影响和作用。然而，推进土地供给侧结构性改革，提高土地资源配置效率，优化土地供应结构，完善土地供应方式，解决供给侧改革是什么、供什么、供给谁、如何供等问题，则是土地供给侧结构性改革的主要着力点。

一、供给侧结构性改革的含义、特征

（一）供给侧结构性改革含义

2016年以来，供给侧结构性改革在全国各行各业普遍推进。有人认为供给侧结构性改革是淘汰落后产能、过剩产业；也有人认为供给侧结构性改革是供给结构与需求结构的对接。诚然，淘汰落后产能，优化供给结构，实现与需求结构的对接，是供给侧结构性改革的重要内容，但若仅仅局限于此，则忽略了供给侧结构性改革的本质与核心。其实，供给侧改革是指从供给侧入手而推进的改革，结构性改革是指针对经济结构性问题的制度性、机制性矛盾而推进的改革。供给侧结构性改革，就是用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，解决经济结构中的制度性、体制性矛盾，扩大有效供给，提高全要素生产率。

（二）供给侧结构性改革特征

供给侧结构性改革具有四个显著特征：第一，必须强调充分发挥企业和创业者作为市场主体的作用，更多地从供给侧寻找经济增长新动力，提升供给主体创造财富的能力，调动其积极性和创造性，提高全要素生产率，促进经济增长；第二，必须强调解决中长期健康和可持续发展问题，而不是强调解决短期经济波动问题，供给侧结构性改革是一个中长期的过程，其改革效果的释放也需要一个过程，因而供给侧结构性改革是一个追求中长期的健康可持续发展的过程；第三，必须强调制度机制，体制机制的变革与完善不是短期的、临时的、一时的应急政策调整，而是深化行政管理体制改革，打破垄断，建立全要素市场，形成经济发展的动力机制，这是供给侧结构性改革的本质核心；第四，必须强调用市场化办法对资源进行重新配置，重新整合生产力，加快城乡之间土地、资金、人员等要素的合理流动配置，以提升整个企业的生产效率和经济效益，适应市场需求，激发企业主体活力，提高高端要素的配置效率，增强供给结构对市场需求变化的适应性，坚持市场主导与政府引导相结合，着力理顺政府与市场的关系，最大限度地降低政府对微观经济的直接干预，为市场主体创造宽松公平的制度环境。

二、土地供给侧改革如何推进

2017年是供给侧结构性改革的深化之年，土地供给侧如何在结构性改革中提升资本、技术、人才、土地、房屋资产的价值，加强土地、房屋、资本等资源的有效合理配置，提高土地等资源的利用效率，解决经济结构中存在的制度性、机制性等矛盾问题，是改革的关键所在。

（一）土地供给侧：供什么

供什么，是土地供给侧结构性改革首先要明确的问题，主要是从土地供给端解决土地供给侧结构性方面的问题，通过规划土地利用空间结构和土地用途管制，为市场机制配置土地提供基础，提高土地配置的可持续性，增强土地供给结构对需求变化的适应性、匹配性和灵活性。

一是充分利用林地、园地、山坡地。依林而宜，利用林地周边土地；依园而设，利用园地四周土地；依山就势，利用山坡荒地，点状开发、点滴利用。全面规划设计推进村镇建设，腾空农民宅基地，改造原有乡间小道，减少对平原优质耕地的占用，减轻占用耕地占补平衡的压力，有效拓展拓宽城乡建设用地空间，促进土地供应能力，提高城乡建设用地的有效供给。

二是鼓励使用荒芜土地和未利用地，稳定用地供应。此类土地或因区位偏远或因道路不畅或因配套设施不全等原因，一直未能充分开发利用，应在完善公共配套资源的基础上，鼓励使用荒芜土地和相对偏僻的未利用地，盘活存量建设用地，拓展土地供应范围，稳定完善用地供应。

三是激活城镇低效建设用地，促进城镇低效用地的再开发。相对于土地的首次开发，低效建设用地的再开发既涉及产权性质的认识和保护，又关乎土地房屋产权的征收和补偿，还会遇到土地使用纠纷争端的协商和诉讼。在现有的政策框架下，需要在全国层面的改革和创新集体建设用地管理制度方面，充分发挥市场配置资源的作用，充分挖掘和盘活低效存量建设用地，解决低效建设用地再开发在供地、规划、征收补偿等方面的问题，调动社会各方参与低效建设用地再开发的积极性。

四是挖掘企业存量土地，积极盘活存量用地。用低耗能、低污染、高附加值的优质企业和项目用地取代规模小、高耗能、高污染的企业和项目用地，用新产业、新业态、高新科技企业和项目用地取代传统产业、旧业态、“僵尸企业”、产能过剩企业用地。

五是增强和拓展“三旧”改造工作后的土地供应。旧城镇、旧厂房、旧村庄“三旧”改造工作后腾退出的土地开发建设可以有效带动社会资本投资，刺激消费需求，增强经济发展动力，同时也有效增加了土地供应量。

六是增加增量土地供应，提高土地供应能力。不仅要盘活城市存量用地，还要增加新增建设用地的供应，在农村土地制度改革试点中的集体经营性建设用地入市试点工作基础上，加快推进集体经营性建设用地入市工作，提高增量土地供应。

（二）土地供给侧：供给谁

供给谁，是土地供给侧结构性改革的供给方向，也是土地供给侧结构性改革的供给目标。从我国经济发展的实际状况出发，将稀缺的、有限的土地“供”给经济、社会、民生发展等领域是土地供给侧改革的意义所在。

一是为乡村休闲农业与休闲旅游提供用地。乡村休闲农业与旅游作为一种农业、农村、农民与休闲旅游的结合体，必然与农村土地资源利用和供给有着密不可分、无法割裂的关系，而建立休闲农业与乡村旅游的供地保障则是土地供给侧结构性改革的重中之重。首先，核实本村现有土地，将村庄整治、村庄建设、集体所有的山坡地、未利用地、农民个人使用的宅基地、屋前屋后空地整理后，采取入股、联营、托管、信托等形式，重点供给休闲农业与休闲旅游等产业，提高土地的产出率、资源利用率、劳动生产率。其次，探索一条乡村休闲旅游与农民民房、村庄改造相结合的农村建设新模式。由过度注重满足土地量的扩张需求和“大而全”地圈地，向更加注重满足质的需求、讲究内在结构品质方向转变；由过分依赖土地资源向追求绿色生态环境可持续发展的土地资源消耗转变。

二是为新业态、新兴产业发展提供优质用地。在用地方式上，采取灵活多样方式优先安排、重点支持新业态、新产业、高新科技、“双创”产业、实体经济产业等用地，做到优地优用、优地先用、优地尽用；在新增用地方面，严格禁止向不符合产业发展导向的项目、市场前景潜力不大的项目等供地。

三是为“中国智造”的“产业融合”提供用地。当前，智能制造在全球范围内快速发展，成为制造业重要的发展趋势，给产业发展和分工格局带来了深远影响。目前，我国传统制造业正在向智能制造转变，传统的产业用地正日趋受到新形势、新业态的挑战，而随着创新国家战略的深入推进，由“世界工厂”向“中国智造”转变的重大战略任务，无疑给土地供给侧结构性改革提供了新的课题。首先，确保工业用地，从社会经济对工业发展的实际需要出发，在一定时期内，以区域经济发展为导向，在城市建设用地总量中划定工业用地所占比重，以确保工业稳步发展，避免中心城区或开发区因过度追求高端化、虚拟化而再现空心化。其次，支持“产业融合”用地。“城因房而兴、房因城而立”，正确处理产业升级转型用地与城市发展、“产城融合”用地的供给矛盾。再次，优先向区域创新体系供地。区域创新体系一般由地方政府、企业、大学、科研机构、智库研究机构、中介服务机构、法律事务所等主体要素共同构建，它不仅生产产品、供应产品，还有知识成果输出和创新研究成果外溢等功能，所以，应优先纳入各级土地利用总体规划和土地利用年度计划。对创新型、服务型的小微企业，在启动和前期阶段应给予其一定的土地供给政策优惠。

四是为民生项目、设施提供用地。坚持以改善民生供给为导向，积极支持提供民生项目、设施用地，对全民享受的重大民生项目、产业等用地优先供给，通过推进土地供给侧结构性改革，不断优化民生项目、设施用地供给结构，提高民生供给质量，让人民群众共同享受土地供给侧改革的发展成果。

（三）土地供给侧：如何供

如何通过土地供给侧结构性改革“化解房地产库存”，让房子回归居住属性，让“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”发挥更大作用，是土地供给侧结构性改革的重要一环，也是各级政府的重要任务。

一是住房供应结构与土地供应结构相互联动，相互调整。以分类调控、因城因地施策为指导，合理规划新增住宅用地规模，优化土地供应布局，控制住宅用地供应节奏，真正做到土地、住房供应结构相互联动、相互调整，互为转换，互为发展。房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市县，将商品住房调整为保障性住房，将已规划但尚未开工建设的商品住宅用地调整为保障性住房用地、养老服务业等用地，为住房供地结构调整、稳定房地产市场供求关系提供政策支持。

二是旧区、棚户区改造与去库存相互联动、相互调整。打通旧区、棚户区改造与房地产去库存的通道，用好用足利用土地杠杆去库存的政策，将房地产去库存与促进人口城镇化、旧区棚户区改造、抑制房地产投机、支持城镇居民改善性和自住性住房需求相结合，多元化、多渠道、多层次地增加土地供应。

三是差别化供地。不断优化土地供应结构，对不同城市、不同区域“分类指导、因城、因地施策”。对房价上涨过快过猛、房价上涨压力过大的城市合理增加土地供应，提高住宅用地比例，加快土地供应频率；对房地产库存量、在建施工量过大过多的城市暂停新增房地产用地；对重点城市“一城一策、靶向治理、精准供地”。

四是鼓励市场主体多渠道、多途径、多方法地盘活存量土地。通过采取转让、作价入股、合作开发等方法盘活存量土地。一方面，清理集中在旧城区、城中城、老工业区、城乡接合部等区域的布局散乱、利用粗放、用途安排不合理的存量低效建设用地，多途径、多方位提供土地供应；另一方面，鼓励土地权利人自行开发、作价入股、联合开发，允许土地权利人以存量土地补偿土地出让金，全力盘活存量土地。放宽对土地转让的限制性政策，创新土地转让制度，全方位鼓励土地权利人将土地转让给第三方开发或通过作价入股方式同第三方企业联合开发或将土地分割转让后再行开发。通过查清土地权属关系、产业类型、税收产出、资源消耗、环境保护等情况，对企业进行分类，采取置换、重组、分割、协让出让、收回重供、收储等方式盘活低效产业用地。

（作者单位：浙江水利水电学院）