切实推动全面从严治党向基层延伸

王海洋

2016年以来，金湖县委针对新形势下权力监督的难点和重点，紧盯“关键少数”，织密制度牢笼，积极构建“7+8”模式的权力制约监督体系，有效破解乡镇党政“一把手”权力监督难题，在强化党内监督、推进全面从严治党向基层延伸制度化建设方面进行了有益探索，初步构建起决策科学、执行坚决、监督有力的乡镇权力运行体系。

一、坚持问题导向，把准乡镇党政正职

权力行使问题症结

全面从严治党，意味着从严治权，意味着对权力配置和运行监督，需有更严的规范和更具体的要求。金湖县在调研中发现，基层乡镇党政正职权力运行中均不同程度存在着职责界定难、权力制约难、监督落实难等三个方面的问题亟须解决。

职责界定难，“权责分裂”现象难以破除。权力任性和不为均源于权责的不对等。乡镇作为最末端的行政组织，存在较多的权责不一致、事务与财力不匹配现象。因缺乏明确的职权目录、职责边界和权力清单，导致一味蛮干恣意为、怕担风险不敢为、利益受损不想为等问题较为普遍。

权力制约难，“高度集权”格局尤为突出。对于身处乡镇权力核心的党政正职，高度集中的权力，极易造成财务“一支笔”、用人“一人定”、权力“一把抓”的局面。而现行的制度规定中，对乡镇党政正职规范用权的要求，多为原则和宽泛要求，制度规定“牛栏关猫”，流于形式，起不到应有的制约作用。

监督落实难，权力“暗箱操作”仍存空间。在乡镇范围内，权力运行流程相对比较封闭，缺乏民主公开透明程序，社会群众无法介入，监督浮于表面，易导致“上级监督太远、同级监督太软、下级无法监督”问题发生。

二、坚持务实管用，织密乡镇党政正职

权力监督制度之笼

针对权力监督的重点和难点，通过明确规范的运行流程、有效管用的监督手段，构建“7+8”模式制度体系（7项重点权力规范、8项制约监督措施），努力做到内部防范与外部监督相结合，事前防范与过程监管相结合，监督约束与保护激励相结合。

科学分权限权，破解“一把手”权力高度集中弊端。绝对的权力导致绝对的腐败。乡镇“一把手”高度集中的人事权、财务权、决策权，往往导致权力滥用、以权谋私，也是一部分人走向违纪，乃至违法的重要因素。科学的分权限权，有利于形成既相互制约监督，又相互配合支持的权力结构和运行流程。金湖县从规范流程限权、重大事项分权、建章立制明权三个层面入手，有效防范并减少了“一把手”在处理人财物方面可能遇到的风险和权力滥用问题。一是规范流程限权。在厘清乡镇党政正职与班子集体，党政正职与班子成员之间权力界限的前提下，对乡镇党政正职在科级干部初始提名、股级干部选拔任用、编外人员聘用、财政经费支出、专项资金管理、工程项目建设、公共资源交易等7大重点权力事项进行规范，编制权力行使流程图，为权力运行划定固定轨迹。二是重大事项分权。明确乡镇党政正职不直接分管人事、专项资金、工程项目建设和公共资源交易等重点权力，分别交由班子其他成员负责，同时确定一名班子成员协助镇长负责财务审核。对涉及全镇经济社会发展、民生实事等“三重一大”重大事项决策，须事先征求群众意见，决策时班子其他成员必须先于党政正职发表明确意见，党政正职最后表态，并进行票决。决策事项提议、讨论、表决、决定情况实行全程纪实。三是建章立制明权。出台《金湖县股级干部选拔任用工作规定》、《金湖县机关事业单位编外用工管理办法》，明确选人用人权限。建立乡镇公车运行、公务接待、招商引资三项费用财务单列、季度审核制度，每季度经镇长签字背书后报县财政部门备案；党政正职经手支出的公务费用，自己经办签字，由党政办及时统一处理，不得由他人代签代办。

突出用权监督，减少权力行使“暗箱操作”空间。习近平总书记指出：加强对“一把手”的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权，权重不谋私。为我们有效破解“一把手”监督难题提供了对策，选准了突破口。金湖县立足乡镇基层实际，创新机制，对症下药，为乡镇党政正职“一把手”监督开出“药方”。一是构建多维监督体系。结合乡镇党政正职“四不直接分管”、决策过程纪实和末位表态3项内部监督制度，创新实施特定关系人从业行为报告报备、廉洁从政“独立空间”测评、专项权力行使巡查、年度四责联审、用权公开质询等5项外部监督制度，推行监督权力“双记双评”機制（各镇研究重点权力事项，镇纪委参与决策并独立记录，与党委形成“双记录”，同时对权力运行过程监督质效进行自我评价并接受外部评价的制度），最大限度挤压“暗箱操作”空间。二是严格实施用权监督。深化领导干部个人重大事项报告制度，在推行党政正职配偶、子女从业情况报告制度的基础上，建立特定关系人辖区内经营活动备案制度，涉及乡镇党政正职亲戚、同学、同乡、战友等特定关系人，在其辖区从事经营性活动情况一律向县纪委备案，便于问题早发现、早提醒、早查处。三是开展用权巡查质询。针对人、财、物等核心权力行使、重大事项决策、主体责任落实及个人廉洁自律情况，定期开展用权专项巡查。县委组织2次专项质询评议会，现场质询评议并公布测评结果，已对12名党政正职用权行为进行专项巡查，发现问题线索30个，问责相关责任人员21人，党政纪处分10人，其中党政正职3名。

强化制度执行，推进“7+8”监督制约机制落地生根。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”制度的生命力在于执行，否则就会形同虚设、流于形式。制度只有真正贯彻执行、落实到位，才有执行力、公信力和生命力。金湖县狠抓“7+8”监督制约措施执行，不打折扣，不搞变通，不做选择，确保各项制度规定落到实处，取得实效。一是选人用人公开透明。全县各镇严格按照科级干部初始提名办法和股级干部任用交流规定，提拔科级干部24名，提拔、调整股级干部84名；按照编外用工管理程序规定，选聘编外人员14名，其中一个镇未按程序申报5名股级干部提拔人选，未获通过。二是权力运行规范高效。全县10个镇按照“副职分管、正职监管、集体研究、民主决策”要求，实施工程项目建设227个、总投资3.75亿元，节约资金4500余万元，其中10万元以下由各镇“三资”管理中心招标建设工程项目191个、1093万元，10万元以上由县公共资源交易中心统一招标建设工程项目36个、3.64亿元；完成农村产权交易项目297个、6285万元，增加集体收入300余万元。三是监督问责动真碰硬。办法实施以来，共对5个镇、10名党政正职开展年度四责联审，发现问题42个，提出整改意见38条；10个镇20名党政正职主动向县纪委申报备案特定关系人从业行为69项，并进行了全面核查和跟踪监督；延伸拓展实施乡镇党政正职廉洁从政“独立空间”测评，共对10个镇112名三套班子成员开展个性化测评，发现作风问题9个，开展提醒约谈5人，问责1人，立案查处2人、组织处理1人。

三、坚持权责统一，打造乡镇党政正职

宽严相济用权环境

整治“乱为”，更要推动“有为”。加强对乡镇党政正职权力的制约监督，最根本的目的就是要保护党员干部的合法权益，用明规矩消除“潜规则”，让敢于负责、敢于担当的干部心情舒畅、充满信心、积极作为，保护和激发干部干事创业的积极性。金湖县在强化权力监督制约的同时，在容错机制建立方面也进行了探索和实践。

鲜明严权尽责导向。坚持激励引领、追责倒逼，鼓励和督促乡镇党政正职大胆创新、履责担当、廉洁从政，切实做到依据权力履行具体情况，区别对待，该宽则宽，当严则严，宽严相济，责当其错，确保严格追责和高效用权的有机统一。

建立宽容失误机制。在《金湖县乡镇党政正职权力制约监督暂行办法》基础上，配套出台《金湖县在全面深化改革中支持创业创新宽容失误的实施办法（试行）》，按照规定的四种情形，对乡镇党政正职在干事创业、创新实践过程中出现失误造成的信访举报和负面影响，认真研判、仔细甄别，在不违背党纪法规的前提下，对用权失误行为实施宽容，保护干部干事创业激情。

严格实施责任追究。对经认定的乡镇党政正职错误用权行为，视其情节轻重，给予诫勉谈话、书面检查、通报批评、调离、免职等处理；构成违纪的，追究党政纪责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。乡镇三套班子成员连续发生严重违纪违法案件，违反八项规定精神、“四风”问题典型案件、影响恶劣，或出现区域性、塌方式腐败案件的，严格实行“一案双查”。

办法实施以来，县委对1名反映不实的党政正职和6名镇三套班子成员，在一定范围内进行了事实澄清，保护了干部干事创业激情。县委既鼓励干部干事创业，又倒逼干部严守纪律规定，对违反规定的严肃追责，决不偏袒。县委对“八项规定”典型案件频发的一个镇党委书记、纪委书记实施了问责；对群众有不良反映的一名镇党委书记进行了组织处理，免去镇党委书记职务；对未严格执行廉洁从政相关规定的一名镇党委书记，进行提醒谈话，责令其限期纠正。

（作者系中共江苏省金湖县委常委、纪委书记）

责任编辑钱国华endprint