新常态下农村土地综合整治问题及化解对策

张爱明+杨星星��

摘要：新常态下农村土地综合整治符合我国现阶段转变农业发展方式与确保国家粮食安全的战略需求。农村土地综合整治能够有效保护耕地，优化城乡用地结构，但在土地综合整治过程中面临许多突出矛盾，农民利益严重受损。因此，在实践过程中应将坚持科学规划管理、创新融资方式、加强政策的宣传和引导、完善收益分配机制等方式，作为协同推进农村土地综合整治问题的化解对策。

关键词：新常态；农村土地综合整治；化解对策

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.26.015

改革开放以来，我国一直保持高速的经济增长，而在新常态下，意味着中国已经进入一个与过去30多年经济高速增长期截然不同的新阶段。中国经济增长已经进入由高速增长转为中高速增长、由规模破坏型粗放发展转为质量可持续型包容性发展、由要素和投资驱动转为服务业发展及创新驱动的经济新常态发展时期。随着新型城镇化进程的迅速推进，城市的数量与规模也与之增大，而在土地扩张过程中城市资源环境承载压力与土地低效利用、空間结构规划不合理之间隐性矛盾已日益显现出来。基于这一背景，作为土地可持续利用与空间结构优化关键手段的农村土地综合整治，已逐步成为转变我国农业经营发展方式、有效解决资源环境问题、缓解建设用地量增长与耕地资源保护之间矛盾的核心举措和重要载体。但由于我国工农与城乡长期处于“二元分治”状态下，导致城乡土地市场被严重割裂，土地要素流动停滞不前，严重制约社会经济持续健康发展。因此，在新常态下，转变经济发展理念和加强顶层设计，深化农村集体土地产权制度改革，建立城乡统一的建设用地市场，对于有效解决农村土地综合整治问题、促进城乡统筹发展具有极其重要的现实意义。

1农村土地综合整治过程中存在的主要问题

1.1土地整治缺乏科学领导和统一规划

农村土地综合整治是一项系统性、综合性建设工程，工程项目的顺利开展必然涉及众多政府部门，出于自身利益衡量，部门分管各自为政，出台的各种支农、惠农政策也以自身利益为前提，尽管开展不少土地整治工程，但是各项工程项目的统筹规划缺少有效衔接，以致滋生“项目多，实施难”问题，由于缺乏科学的领导，农村土地项目整体推进效果未能达到预期目标。此外，在农村土地综合整治过程中主要分为三个规划阶段，分别是项目前期规划、中期规划和后期规划，每一规划阶段都十分重要，而在现实生活中作为土地整治工作重中之重的前期规划却存在严重滞后。主要表现在以下几个方面：其一，许多农村土地综合整治规划项目通常是先进行整治然后再进行规划，很多地区都陷入这样一种本末倒置的错误做法。其二，由于项目的设计、规划方案不够完善，导致项目有被拖延推迟的可能。其三，对于项目整治质量、项目工期长短以及项目区工程突变状况问题，整套体系缺乏一套合理、高效的监督管理机制，必将给项目实施增大难度。

1.2整治项目成本投入大，资金筹集困难

农村土地综合整治项目得以顺利开展的首要前提就是要拥有充足的资金保障。因为在土地整治过程中必然会涉及迁村并点或是整村搬迁，同时，农民对于新建区要求拥有较好的基础设施建设和完善的公共服务配套体系，致使拆旧建新及补偿费用需要庞大的资金链支持，而资金筹集却非常困难。此外，从目前形势看，我国农村土地综合整治项目实施主要分为两个部分，一是经济发达的东部沿海地区，由于拥有雄厚的资金力量，因此在实施项目过程中较容易。而另一部分则是中西部地区，由于地理位置劣势、交通不便利、经济力量薄弱等因素，对于建新拆旧和土地复垦所需巨大投入费用无力维持，因此，很难支撑起土地整治配套建设。土地整治主要由国土部门规划实施，其资金来源也主要是靠政府资金投入，融资渠道很单一，未能将社会资金充分调动起来投入到项目规划中，由于土地整治缺乏充足资金保障，这不仅对项目实施造成较大阻碍，也使项目的质量问题难以得到有效保障。

1.3政策宣传力度不足，公众参与度不够

土地整治项目开展之前，政府有关部门应加大对项目开发区的宣传力度。做好必要的准备工作，如对项目区设立公示牌、规划建设图、张贴宣传海报以及必要的宣传资料，从而使民众对项目开发区有最基本的知情权，这理应是政府部门与广大民众互相了解、增进信任的过程，是项目顺利进行的必要环节。其次，要让广大民众对于涉及自身利益重大问题不仅享有知情权，还要充分享有参与权及话语权。项目规划方案的确定，需要征求广大民众的意见，反复论证方案的可行性才可实施。但鉴于目前公众参与项目实施渠道仍不畅通，决定权依然由政府部门控制，缺乏一整套公众与政府部门有效协调机制。要知道，土地整治项目的开展只有“遵民意，顺民心”建立在民众参与的基础上，才能够正确反映出规划区项目进展的实际情况，做出更加科学、合理的建设布局。

1.4土地整治效果差，新增耕地质量下降

我国大部分耕地的地块面积狭小、形状不规整并且细碎化程度很严重，致使土地平整工程规模受到很大限制，细碎化的地块没有得到合理有效规整，抑制了土地综合整治效果的发挥。另一方面，在城乡建设用地增减挂钩政策背景下，许多地方政府只重视挂钩项目指标落地，单纯地为了占补平衡的指标而去补充耕地，却忽视了对建新拆旧和土地整理复垦为耕地的质量，致使许多新增耕地质量未达到预期规格要求，严重威胁到国家粮食安全，违背了政策的初衷。

1.5补偿标准过低，收益分配不合理

在土地综合整治项目实施过程中，由于项目规划建设的需要，部分农户的宅基地及土地会被拆迁征用，对于被拆迁和土地被征用农户理应进行合理补偿，以弥补农户宅基地、房屋或土地使用权益的损失。但由于土地整治项目是由地方政府主导实行，部分地区补偿标准也是由当地县（市、区）政府自行定制，补偿标准差异非常大，有些地区拆迁补偿标准过低，造成补偿不到位，给当地居民带来较大的生产、生活压力，严重损害了农户合法的土地财产权益。此外，由于城乡统一的土地市场机制尚未建立，导致政府、开发商及农户不同利益主体之间的利益分配比例很难确定。而在现实情况中，土地综合整治项目收益的绝大部分是以政府主导及开发商参与形式来确定利益分割，这对广大农户来说是极其不公平的，必须采取有效手段改变当下这种困局。endprint

2农村土地综合整治问题化解对策

2.1加强科学领导，创新规划管理

要加强对农村土地综合整治项目的科学领导和统一规划，协调好各方利益，避免政出多门，促进各种支农、惠农政策的出台，加强土地整治工程的质量监督，注重各整治项目之间的规划衔接，提高规划项目的科学性和可操作性，以便建新拆旧工程项目的顺利完成。此外，要加快创新规划管理，加强对项目各个阶段系统性规划，尤其是对前期项目工程规划滞后现象更应该加以重视，对整治项目前、中、后期进行科学的论证、评价和决策。最后，要对土地整治项目的实施建立一套科学、合理、高效的监督管理机制，以减少项目实施难度，确保项目顺利开展。

2.2创新融资方式，建立资金整合机制

农村土地综合整治的关键是项目资金投入力度问题，对于我国目前项目整治资金筹集困难可以从以下方面着手：其一，加大政府对土地整治项目的资金投入，争取更多的中央、省、市对土地整治专项资金的补贴，农村土地整治的资金必须以政府投入为主，社会投入资金为辅。其二，科学统筹各部门的人才、资金、技术资源，切实提高涉农资金的使用效率，建立资金整合机制。其三，要加快农村金融制度创新，完善农村金融对农村土地整治的信贷服务体系，同时，需要创新投、融资方式，吸收更多的社会资金投入到农村土地综合整治项目当中。

2.3加强政策宣传，提高公众参与度

农村土地整治项目开展之前要采取多種措施和渠道，加大对项目整治区政策的宣传力度，确保项目整治区的公开性、透明度，使项目区民众充分了解国家为农村土地整治所制定的相关法律法规政策，了解整治项目区内工程规划内容、实施方案、融资方式以及具体补偿标准等，以便在涉及自身切实利益问题不受任何人侵害。此外，要加强民众对项目管理参与力度，让广大民众对项目规划区的各个环节积极献言献策，例如，项目的（选址、实施、验收等）环节，提高民众参与项目建设的积极性，只有获得民众对项目规划实施的认可和支持，才能保证土地整治项目顺利开展。

2.4提升土地整治效果，保证新增耕地质量

要加大对土地平整力度，削减高地、填平洼地，加强对村庄中闲散的地块进行有效的归并，对废弃的池塘、枯井、渠道进行整体填充，对于废弃的宅基地、养殖场、工矿及企业用地进行合理复垦，通过平整和规划以达到满足农田耕作、排灌的质量要求。加快全国土地确权登记颁证工作，厘清农村土地权属关系，为建设土地集中连片耕种、规模化经营的高标准农田创造有利条件。此外，在“城乡增减挂钩”项目下，要对占补平衡所补充的耕地质量进行严格审核，对于不合格的新增耕地责令其按照耕地质量等级标准进行重新整治规划，直至满足质量要求为准，只有耕地质量得到提升，国家的粮食安全才能够得到保证。

2.5提高征地补偿标准，完善收益分配机制

要对因土地整治而被征地或拆迁的农户进行合理的经济利益补偿。其一，从补偿标准来看，不能单以土地的农业生产价值进行补偿，要以生产要素功能、生态环保及未来土地增值收益潜力等科学合理的制定补偿标准，同时，由于我国各地区之间存在着较大差异，政府在制定补偿标准时不能按照“一刀切”政策，要因区、因地而治。其二，提供多样化补偿方式。要将实物补偿与经济补偿进行有效结合，促进以土地换社保、土地置换股份，提供城镇最低生活保障等多种手段，以满足农民的差异化需求。其三，要充分发挥市场行为基础性作用，完善收益分配机制，通过建立科学合理地收益评估体系，确定政府、投资商及农户收益分配比例，确保土地收益能够返还到农户手中。

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