东亚地区多极化时代背景下东盟的未来选择

曹云华

东亚已经提前进入多极化时代。作为东亚多极力量中的一极，东盟可以促进各种力量的平衡，可以促进地区经济继续保持较快速度的增长，可以促进各成员国的团结以应对更加复杂的局面。今后，东盟能否在地区与全球事务中继续发挥重要作用，主要取决于几个因素：一是东盟内部的团结；二是大国关系的稳定与良性发展；三是该地区各国经济继续维持较高速度的增长，各国政治保持稳定。

近年来，在多种因素作用下，东亚地区（包括东南亚和东北亚）已提前进入多极化时代。如何适应新的多极化时代，如何在新的秩序架构中找到本国的位置并在其中扮演新的角色，如何重新确立新的国家间关系等，成为东亚区域内各国必须认真应对的新课题。许多国家和国家间组织，包括东盟，一直在为这个时代的到来做准备。本文主要探讨在新的多极化时代到来之际，东盟将扮演怎样的角色，是继续在区域秩序构建中发挥中心作用，还是无所作为甚至被边缘化？

东亚地区的多极化时代

已经提前降临

从冷战结束至20世纪末期，东亚一直处于由美国主导的单极时代。在21世纪初期的十多年时间里，东亚则进入一超多强并立的时代，即美国作为唯一的超级大国，仍然在东亚处于支配地位，与此同时，多个地区强国正在崛起，包括中国、日本、印度、俄罗斯，这些强国都试图在东亚发挥与其实力相称的作用。近年来，东亚的地区格局发生了根本变化，从全球层面看，也许仍然处在单极的时代，但是在东亚地区，多极化时代已经提前到来。促成东亚地区实现向多极化根本转变的因素主要包括两个方面。

一、美国因素

特朗普上台执政后，美国的内外政策正在进行重大调整。在东南亚，特朗普的团队尚未形成明确的东南亚政策，但从其上台后采取的一些措施来看，东南亚国家的政治精英们有充分的理由感到担忧。二战结束后，美国主导建立了自由主义的国际政治经济体制。在以自由主义为核心的世界政治经济秩序下，东南亚国家是受益者。具体而言，美国市场对东南亚国家的开放，多边自由贸易体系的建立，美国对东南亚安全与防务所承担的责任等，确保了东南亚长期的和平、稳定与繁荣。特朗普上台执政后，美国要对这一切做出改变，一切都处在不确定的状态中。

特朗普政府的政策是“美国优先”，放弃多边自由贸易体系，不愿再为维护美国的世界领导地位而“埋单”。很明显，特朗普的贸易政策重点将从多边转向双边，呈现更多重商主义和保守主义的特点。很多东南亚国家感到受到最大伤害的是，美国宣布放弃《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授阮丰功（Yuen Foong Khong）指出，“特朗普宣布放弃TPP这一决定，将会对日本、越南和马来西亚造成直接的消极影响，因为这些国家与美国没有双边的贸易安排，它们正期望从TPP获得好处；原来与美国有双边贸易安排的国家，如新加坡、澳大利亚和新西兰，不会因为特朗普这一决定直接受到伤害。然而，特朗普这一决定造成的消极影响更多的是战略性的，即放弃了其在长期与东亚经济联系中所确立的领导地位。” [1]

以往的美国总统，常常对东南亚国家的人权、民主等问题颐指气使并横加干涉。特朗普上台执政后明确表示，不会在这些问题上对其他国家说三道四，这使一些东南亚国家的领导人松了一口气。但是，东南亚国家的政治精英们很快就会发现，特朗普给他们带来的严峻挑战还未完全呈现。新西兰奥克兰大学管理与国际商务系副教授娜塔莎·哈米尔顿-哈特（Natasha Hamilton-Hart）认为，“东南亚各国的政治精英们已经意识到，特朗普给东南亚各国政治领导人带来的挑战不是眼前的，而是未来一段时间将会发生的贸易与投资方面的问题。特朗普的贸易保护主义和反全球化政策，将会极大地缩减对东南亚的投资与贸易，从而严重损害东南亚各国经济赖以长期增长与繁荣的基础。经济长期增长与繁荣，是东南亚各国政治精英们取得权力合法性和长期维持统治的根基，现在这个基础正在发生动摇，这才是东南亚各国统治阶层面临的最大挑战。” [2]

二、中国因素

近年来，中国一直在进行外交战略的调整，推行更加奋发有为的对外政策。东南亚是中国推行奋发有为大國外交的一个试验田，“一带一路”倡议的提出和实施；亚洲基础设施投资银行的组建；中国—东盟自由贸易区建设加速升级；中国与东盟和各成员国之间的多边或双边安全对话与合作的频繁展开等等。这些措施都是中国外交政策转折的重要实践，通过这些实践，中国与东盟及其各成员国间多边和双边关系渐入佳境。

中国在东南亚的存在与影响力扩大有一个从量变到质变的过程，促成这个变化的关键因素是，中国与东南亚国家经济合作水平的提升与经济相互依赖程度的不断增加。中国—东盟自由贸易区升级版的建设，极大地提升了双方经贸合作水平，最近几年中国一直是东盟的最大贸易伙伴，东盟则是中国的第三大贸易伙伴、第四大出口市场和第二大进口来源地。据中国商务部的统计，到2016年，中国—东盟全年贸易额达到4522亿美元。2017年1-5月，中国—东盟贸易继续保持持续增长势头，增长速度达到16.2%，比全国平均贸易增长速度高3.2个百分点。在投资方面，中国和东盟互为重要的外资来源地，截至2017年5月底，双向投资额累计已超过1830亿美元。在柬埔寨和老挝，中国已经成为这两个国家最大的外资来源国。中国—东盟双方已经确定如下目标并加紧实施：在2020年实现双边贸易总额达1万亿美元，双方投资总额达1500亿美元。“一带一路”倡议的实施，为中国—东盟合作增添了新的动力，尤其是在基础设施和互联互通方面取得了重大进展。截至2017年5月底，中国企业累计在东盟国家签订的基础设施建设工程合同额达到2962.7亿美元，累计完成合同额2040亿美元。目前，还有一大批公路、铁路、港口、航空、电力、桥梁等项目在实施。

近年来，中国与东盟的多边和双边安全合作，尤其是在非传统安全合作方面成绩斐然，极大地加强了中国在东南亚地区的安全存在与影响力。以执法安全合作为例，2002年，中国与东盟共同发表《关于非传统安全领域合作联合宣言》，标志着双方执法安全合作已进入新的历史阶段。目前，中国与东盟已建立了完善的合作机制，包括“10+1”“10+3”打击跨国犯罪部长级会议、高官会议以及东盟国家警察首长会议等。

在中国在东南亚的存在和影响力发生从量变到质变的重大转折关头，中国新一代领导人顺应这一变化，实现了向奋发有为的大国外交政策的华丽转身。2017年10月，中国共产党将举行第十九次全国代表大会，这是一次重要的会议，也将是中国对外政策的一个重要转折点，今后，中国将正式进入推行奋发有为大国外交的新阶段。

正是由于上述两个因素的相互作用，东南亚提前进入到多极化时代。多极化时代的东南亚，仍然是一个相对比较稳定与和谐的地区。因为大国之间的权力转移是以和平、渐进的方式进行的。另外，在权力转移的过程中，东盟作为一支地区的稳定力量逐渐崛起，经过半个多世纪的发展，东盟已经成为各大国都不能忽视的重要一极。

东盟正在崛起成为重要的一极

冷战结束后至今二十多年来，东盟一直在为多极化时代的到来做准备，包括成立东盟自由贸易区，设立东盟地区论坛，吸纳所有东南亚国家加入东盟，与所有大国建立对话伙伴关系，制定《东盟宪章》，成立东盟共同体等等。这些行动和措施表明，冷战后的东盟在一步一个脚印，朝区域一体化的目标迈进。东盟各国领导人一直强调，只有推动区域一体化，加强东盟的团结，才能应付周边大国崛起和多极化时代带来的各种挑战。东盟共同体的建成，是东盟在区域一体化方面取得的最显著的成就。

通过创建东盟自由贸易区和东盟地区论坛的实践，东盟领导人深刻认识到，推进贸易自由化，提升区域合作和经济一体化的水平，是增强东盟竞争力的必由之路。1997—1998年的亚洲金融风暴席卷了整个东南亚，一些东盟成员国几乎陷入灭顶之灾。这次金融危机给东盟一个深刻的教训，那就是只有在政治、经济、安全、社会与文化等领域加强合作，建立更加紧密的联系，才能更好地保证区域的安全、稳定与发展。在此背景下，建立一个像欧盟那样的“东盟共同体”的构想呼之欲出。

2003年10月，第九届东盟非正式首脑会议发表了《东盟第二协约宣言》，宣布将于2020年建成東盟共同体。东盟共同体包括“安全共同体”“经济共同体”和“社会文化共同体”。2007年1月，第12届东盟非正式首脑会议签署《宿务宣言》，决定将建成共同体的时间提前五年，即于2015年建成东盟共同体。2007年11月，第13届东盟非正式首脑会议通过了《东盟宪章》，将建立东盟共同体的战略目标列入宪章。2009年3月，第14届东盟非正式首脑会议发表《东盟共同体2009—2015年路线图宣言》，进一步明确了在2015年实现东盟共同体的战略构想、具体目标和行动计划。2015年12月31日，东盟轮值主席国马来西亚外长阿尼法正式宣布，东盟共同体于当天正式成立。

迄今为止，国内外学者和分析家对东盟共同体的重要性和前景都不太看好。然而，笔者认为，东盟共同体的重要意义，不在于它今天做了些什么和怎么做，而在于它为今后东盟的团结与区域一体化开辟了道路，确立了目标与方向。正如一位东盟国家领导人所说，东盟共同体的成立不是终结，而是刚刚开始。就像欧盟，在其成立之初也受到许多诟病和非议，也有一些国家中途退出。但是，欧盟却一直坚定不移地继续向前迈进。东盟作为一支地区力量，或者说是东亚各种力量中的一极，已经崛起。它已经为东亚的和平、稳定与繁荣做出了积极的贡献。事实上，东盟在冷战后初期已经在扮演一个重要的角色，甚至在很多议题和领域中扮演着领导者的角色。正如笔者曾经总结的，东亚合作的一个重要特点，是小国推动大国前进。在过去相当长一段时间内，推动东亚一体化进程的主要力量是东盟，而东盟这种地位与作用又得到了中日韩等国的认可和尊重。

20世纪90年代至21世纪初，作为东亚的两个大国，中国和日本还无法胜任区域经济合作的领导者角色。长期以来，中国对外政策的重心是欧美，与周边国家的关系则仅限于“睦邻”，区域合作的事情刚刚提到议事日程上来。日本则受制于与美国的关系而无法推行一个独立于美国的地区战略。因此，尽管日本与东亚的经济贸易联系已经十分密切，但却无法在政治上发挥领导作用。在整个东亚地区，只有东盟这一个紧密的区域性组织的存在，而东北亚地区各国只有双边关系而缺乏多边的联系。因此，东南亚国家的领导人巧妙地运用了这一局势，以东盟为阵地，主动发起和领导推动东亚一体化的一系列行动。当然，东盟担任地区领导角色，前提是得到了中美日等大国的保证和默许。

新形势下东盟面临的新挑战

如上所述，东盟已经崛起成为东亚多极力量中的重要一极。但是，与其他力量不同，东盟是由十个主权国家组成的一个集合体，并且在新的形势下面临着比以往更多的挑战。

首先，东盟今后一段时间面临的最大挑战是特朗普执政后美国东南亚政策的不确定性。东南亚今后可能不再是特朗普领导的美国政府关注的焦点，这一点与奥巴马领导的美国政府有很大的不同。在奥巴马时代，东南亚曾经是美国外交与国防关切的重要地区，奥巴马推出的“亚太再平衡”战略和TPP，都是突显东南亚在美国外交与防务中的重要地位与作用。特朗普上台后，东南亚的重要性下降了，东南亚国家的领导人和政治精英明显感到受到了冷落。在东南亚国家看来，如果美国放弃对这个地区长期的承诺和义务，将陷东盟于非常不利的境地。新加坡国立大学政治学系副教授叶延丛（Ja Ian Chong）认为，“美国领导下的国际秩序为东南亚提供了稳定、安全与繁荣，同时美国也不断做出承诺，要维护这个秩序。如果华盛顿现在放弃这个承诺，必将为这个地区带来不稳定。” [3]

其次，东盟今后面临的另一重大挑战是未来中美关系的不确定性。美国与中国的关系有可能趋于紧张，尤其是贸易摩擦可能会加剧，也有可能导致贸易战。在这样的形势下，东南亚各国可能会处于一个很尴尬的地位，他们将被迫选边站，这是东南亚各国长期以来一直试图避免的一种状况。阮丰功指出，“东南亚国家可能被迫在中国或美国之间做出选择：如果中国是他们的最大贸易伙伴，他们会期望从中国的快速经济发展中继续得到好处，他们会选择站在中国一边。但是，对大多数东南亚国家来说，他们不愿意做出这样的选择，即在中国和美国之间选边站，在这两个巨人之间选边站，对东南亚国家是一个巨大的战略焦虑和担忧。如果做出错误的选择，代价将是巨大的。如果大多数东南亚国家选择与中国结盟，少数国家选择继续与美国为友，那么，这将会摧毁东盟的团结。原来以东南亚地区外交为中心而制定的规则和惯例将会让位于各自的战略考虑。总之，东盟维护地区和平与稳定的机制化的领导地位将受到严重削弱，甚至是完全被边缘化。” [4]

最后一大挑戰是东盟的内部团结与领导能力的重新构建。当前的东盟看来还无法单独承担维护地区秩序的角色，它对更大范围的全球经济与安全架构也几乎没有积极的反应。大多数老东盟成员国，他们事实上是东盟的领导者，现在都面临国内政治转型，导致其无法专注于地区事务。机制建设上的缺陷和迟滞，意味着东盟作为一个组织无法采取任何行动。东南亚国家的政府缺少保护自己的能力，尤其是在该地区面临紧张局势的时候。东盟及其成员国从未面对今日发生的自冷战结束以来任何时候都没有过的如此巨大的国际和国内压力。面对这种变化，东盟从未在其成员国之间举行过会议，以讨论如何应对正在发生的重大变化。对如何更好地管理经济和安全事务，东盟领导人也缺少共识，因为对地区事务和一些纠纷的立场不同，限制了东盟做出反应和采取行动的能力。现在的东盟比任何时候都更需要独特的领导人的智慧和能力，以带领该地区走出困境。

面对上述三大挑战，当东南亚国家的领导人和政治精英们觉得美国不再是一个可靠的力量时，他们将会采取如下对策：第一，寻求更多中等强国的支持，包括日本、澳大利亚、印度、欧盟及俄罗斯，以实现新的力量平衡；第二，一部分国家可能会更多地寻求与中国建立更加紧密的关系，如目前有柬埔寨、老挝，今后一段时间，可能还有马来西亚和泰国；第三，加强东盟内部的团结和凝聚力，加快东盟共同体的机制建设，改革和完善东盟共同体，进一步提升东盟对地区问题的应对能力，以更好地发挥其作用。

【本文为国家社科基金重大项目《东南亚安全格局对我实施“21世纪海上丝绸之路”战略的影响研究》（16ZDA091）部分成果】

（作者系暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院教授）

（责任编辑：张凯）

[1] Yuen Foong Khong， Trumps Education and Southeast Asia，Contemporary Southeast Asia， Vol._39_Issue_1_Trump_and_Southeast_Asia，2017.P26.

[2] Natasha Hamilton-Hart，Deal-makers and Spoilers： Trump and Regime Security in Southeast Asia， Contemporary Southeast Asia， Vol._39_Issue_1_Trump_and_Southeast_Asia，2017.P.P42-48.

[3] Ja Ian Chong， Deconstructing Order in Southeast Asia in the Age of Trump， Contemporary Southeast Asia， Vol._39_Issue_1_Trump_and_Southeast_Asia，2017.P.P31-34.

[4] Yuen Foong Khong， Trumps Education and Southeast Asia，Contemporary Southeast Asia， Vol._39_Issue_1_Trump_and_Southeast_Asia，2017.P28.