对邓州市探索农村土地“三权分置”情况的调查

文/本刊记者 刘振伟 通讯员 闵育鸿 陈霄敏

对邓州市探索农村土地“三权分置”情况的调查

文/本刊记者 刘振伟 通讯员 闵育鸿 陈霄敏

2016年4月25日，习近平总书记在安徽省小岗村农村改革座谈会上指出，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开始的，新形势下深化农村改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系，完善农村基本经营制度。20l6年l0月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，为推进农村土地“三权分置”指明了方向。作为传统农业大市的邓州市主动适应农业农村发展新形势，在保证农村土地集体所有权和农户承包经营权不变的前提下，创新推动农村土地经营权依法有序集中流转，推进农村土地“三权分置”，初步探索出农村集体经济发展新途径，丰富和完善了农村基本经营制度。

探索“三权分置”的背景

共和国成立以来，作为农村改革发展基础的土地制度改革从集体经济组织统揽一切、权属高度集中的“一权化”，到以家庭联产承包经营为基础、统分结合双层经营体制的“两权分离”，适应了生产力发展，极大地解放了农村生产力，基本上解决了农民的温饱问题。进入新世纪新阶段，农村农业的发展，无论是从内涵和条件上，还是从面临的国际国内环境上，以及农民群众的期望值上，都发生了根本性的变化。一家一户的经营方式和“绺绺田”已经不适应生产力的发展，在一定程度上严重影响了先进农业科技的推广应用，农业基础设施不能得到很好的配置，规模经营和机械化作业受到一定程度的制约。传统农业依然停留在粗放发展的模式上，质量差、效益低。随着城镇化的加快，农村青壮年劳动力加速向城镇流动，从事农业生产的大多是老人和妇女，农业生产效率难以提升。这期间，国家对农村农业进行了大规模的投入和综合补贴，客观上对农业发展起到一定的促进作用，但不能从根本上解决农业现代化发展的瓶颈问题。

邓州市作为农业大市，有244万亩耕地，群众自发性的土地经营权流转面积占承包地面积的1/3左右，但规模小、不稳定、效益低，难以形成集约效应，农业基础设施配置不到位，基本上处于“零敲碎打、无序发展”的状态。从村集体的角度讲，免除农业税后，村集体不仅与群众的联系少了，也失去了稳定的收益保障，导致集体经济发展几乎是空白，全市95%以上的行政村没有集体收入。村干部只剩下事务通知等职能，责任感逐渐降低，既无心也无力兴办公益事业，导致干部与群众的关系日渐脆弱。这就迫切需要我们从改变农村生产关系、推进土地集中流转、发展规模经营、壮大集体经济上入手探索新的举措来破解传统农业发展之困局，提高农业综合效益和竞争力，推进农业现代化。

推进“三权分置”的做法

在对农村土地经营现状充分调研的基础上，邓州市提出从调整农村生产关系入手，进行农村土地经营权集中流转，依托土地整理推进农村综合改革，按照“试点先行、稳步推进”的思路，从2016年8月初开始，在孟楼镇开展土地整理试点工作，探索“流转—整理—再流转”模式，实现农村土地“三权分置”。

一是选准试点对象。孟楼镇位于豫鄂两省交界地带，是展示河南农村形象的窗口，辖区面积54.5平方公里，15个行政村，l28个村民小组，2.9万人，6.29万亩耕地，是典型的农业乡镇，属于半丘陵地带，在引丹灌区范围内，耕地质量等级低，农业基础设施差，农作物基本上“望天收”，农村经济社会发展缓慢，农民群众改变农业生产现状的意愿强烈。

二是依法依规进行土地经营权集中流转。在完成农村土地承包经营权确权颁证工作的基础上，孟楼镇着手进行土地经营权集中流转。依据有关法律法规政策，组建了“邓州市农村土地开发有限责任公司”，在河南省农村土地信托有限公司和孟楼镇政府支持配合下，筹划实施土地集中流转及综合整治工作。按照流转到位、整理到位、各类用地规划到位的要求，市农村土地开发有限公司作为流转平台，投资流转孟楼镇农村土地经营权；孟楼镇负责引导、协调农户与市土地开发公司签订流转合同；省信托投资公司为流转平台注入资金，实施土地综合整治和地力提升工程。在集中流转土地经营权的过程中，算好集体经济组织所有土地账、集体与农户收益账、土地开发公司与孟楼镇总体账等三笔账，以签订合同、镇农业服务部门鉴证、向农村集体经济组织所有权人备案等形式，界定各方权利、责任和义务，厘清利益关系。根据孟楼镇农业生产发展的实际状况，按照略高于全镇平均亩收益的原则，市土地开发公司以每年每亩600元的标准集中流转土地经营权。孟楼镇镇村干部，集中3周时间，深入到全镇6l32户家中，讲解土地流转的必要性，测算对比流转前后的收益，调动农户参与土地流转的积极性和主动性，引导群众参与、支持土地经营权流转。在群众自愿的前提下，签订流转合同5966份，占全镇总户数的97%，流转耕地面积5.6万亩，占群众确权面积5.7万亩的98%。

三是扎实推进土地整理项目和地力提升工程。在集中流转土地经营权的基础上，由邓州市土地开发有限公司和省信托投资公司共同投资，在孟楼镇全域实施土地综合整理项目，以方田为主，打破村组界限，在全镇统筹配套沟、路、渠等农业基础设施，改善农业生产条件，实现“田成方、林成网，渠相通、水相连，旱能浇、涝能排”，改变“望天收”的局面。经过集中整治，新增耕地l600亩，新增承包地5900亩。借助省农村土地信托有限责任公司的资金、技术力量，实施地力提升工程，改良土壤，提高耕地等级，把孟楼镇耕地从7至8等级全部提升为6等级。在水资源利用上，探索了水票制水资源交易，建立农业初始水权分配及水权交易体系，农户依法取得农业初始水权，以水票的形式予以确立；农户结余水量可在水权交易平台以水票流转的方式进行交易，在“公平效率兼顾、公平优先”的原则下实现水资源的优化配置、高效利用。通过提升地力等级、完善农业生产附属设施，满足经营主体的个性化需求，提高“大方田”的市场竞争力，让土地资源“资本化”，产生溢出效应，充分释放土地资源的潜力。

四是实施土地经营权再流转。把整理到位的土地在信息服务平台上发布，推向市场，引进新型经营主体，在保证不改变土地用途的前提下发展规模经营。农业基础设施完善和耕地等级提升后，每亩土地经营权的流转价格超过60O元，溢价收益、经过整治的增量土地收益，由村集体和公司协议分成，形成农户、集体、经营主体和公司四方共赢的局面。目前，优选了35家新型农业经营主体，基本完成全镇农村土地经营权再流转工作，实现了“三权分置”。同时，在土地资源流动起来后，能够统筹规划全镇村庄部局，逐步推进迁村并点，集中力量发展中心村，建设新农村。

取得的成效

一是破解了制约农业规模化经营的问题。通过土地集中整理实现了提升地力水平、规模成片成方、功能配套齐全、结构区划合理的目标后，就可以统筹考虑孟楼整个区域内农业经济的发展，对镇域内耕地进行统筹规划，合理布局，规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，发展优质高效生态农业，为落实今年一号文件精神找准了突破口。同时，通过与有资质、有项目、有资金的省级专业机构“联姻”，实施市场化运作，破解了提高土地等级过程中最为关键的资金问题，确保了各方利益。这种土地“流转—整理—再流转”模式，有效、可复制，可在全市或更大范围农村地区推广。

二是解放了农村劳动力。在保证农户承包权不变的前提下，土地整理后提升了地力等级，农户通过土地流转每亩土地年均可获得约60O元收入，同时，农户还可受雇于经营土地的企业和个人，在自己的流转土地上打工，额外获得劳务收入，这样，一块土地实现两份收入，远高于以前单一经营收入水平，增收得到了保障，也拓宽了途径。新型农业经营主体实现规模化生产效益，一部分农户可以转变为新型职业农民，从事规模化经营；一部分农民可以成为农业产业工人；更多的农民从土地上解放出来，可以安心外出务工、经商、在城市落户，促进了农民致富奔小康和新型城镇化建设。

三是收到了良好的综合效益。通过“三权分置”，实现规模经营，政府在食品安全源头管理、绿色农业推广等方面更加有序、便利；乡镇政府可以从繁杂的事务中解脱出来，聚焦“一落实三服务两保障”(落实好各项惠农政策，服务好农业生产、服务好基层基础建设、服务好城镇化，保障做好精准扶贫、保障做好社会管理综合治理和信访稳定工作)职能落实，为基层群众和新型经营主体提供针对性服务，建设真正意义上的服务型政府。进行集中流转，可以盘活村、组集体所有土地，农村集体经济组织能够以所有者的身份参与经营权流转的收益分配；通过土地整治，新增的耕地归集体所有，由村集体发包或者置换为建设用地指标，收益归村集体所有，壮大了集体组织经济，提高了村组集体兴办公益事业的能力，可以为孤寡老人、妇幼伤残等弱势群体提供妥善的安置，从而提升村级组织的凝聚力，有利于巩固基层政权。同时，贫困人口可以获得稳定的土地收入来源，可以得到更多来自村集体的补助，推进扶贫攻坚工作有效开展。