设施农用地管理存在问题、原因及对策分析

梁 梯 周靖江

设施农用地管理存在问题、原因及对策分析

梁 梯 周靖江

近年来，受市场经济的影响，城乡交流的不断加强，外出务工人员增多，农村土地抛荒现象严重。为解决这一问题，国家出台政策鼓励支持农村土地流转，因此高收益的设施农业渐渐成为大多数投资商的选择。国土资源部、农业部在2014年9月29日联合印发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），以下简称通知。通知中对设施农用地用地范围及管理作出了明确要求与界定。然而经过笔者调研发现在日常的管理中依旧存在许多问题。本文主要就设施农用地管理存在问题进行分析并进一步探讨发展对策。

设施农用地 问题 对策

一、设施农用地概念

2010年9月30日国土资源部和农业部联合印发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发〔2010〕155号文件规定：依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007），设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。

二、设施农用地管理存在的问题

（一）缺乏统一规划

设施农用地的使用必须符合农业发展规划和土地利用总体规划的要求，但目前这两项规划在生活中却未能做到很好的衔接，有的县市区并未出台专门的农业布局规划，上级国土部门也没有安排专门的设施农用地用地指标。由于设施农用地项目主要是经营者与土地所有权人约定用地条件，签订流转合同，之后由乡镇部门向县市国土、农业部门备案。由于缺乏统一规划的指引，设施农用地项目选址往往处于自发性，分布散乱。由于选址空间分布较大，对配套设施的投入成本较多，致使土地的利用效率不高。部门地区基本农田保护率高，但是设施农用地项目的配套设施却很难避开基本农田，由于缺乏明确统筹，造成了审批的障碍。

（二）违法用地现象较多

一是大部分的农业项目经营者未接受足够的法律和政策指导，法律意识淡薄，在经营过程中为了满足自己的利益需求，将本应用于设施农用地项目的土地进行餐饮、休闲、办公、生活等非农生产活动。甚至以流转土地为由大量圈地，擅自改变农用地用途，甚至作为建设用地使用。违法用地现象频发，不仅造成了土地资源的严重浪费，不利于节约集约用地的开展，而且严重侵犯了农民的利益。二是存在未批先建、少批多建等现象。有的经营者在与农民签订用地协议，还未到国土与农业部门备案就开始动工，而后由于不符合设施农用地的有关规定不能动工，由此就出现了未经审批就建设的情况，造成违法用地。有的经营者实际用地面积超过批准面积，尤其在利用荒山、荒地等土地时，经营者认为土地既然都是荒芜的，自己使用也不会对他人造成损害，致使超面积建设现象普遍。

（三）存在监管难题

设施农用地是现代农业发展的产物，在管理上缺乏可借鉴的成熟做法和经验。虽然国土资源部、国土资源厅有出台相关文件进行指导，但在实际的工作开展中，由于缺乏具体细则指导，致使管理不到位。按通知规定，设施农用地在生产结束后，经营者应按相关规定进行复垦，占用耕地的应复垦耕地。但目前在办理设施农用地项目中，经营者能够经营下去的就继续使用土地，无法经营的则一走了之。缺乏相应的制约措施，致使被破坏的土地复垦面临诸多困难。

三、存在问题的原因分析

（1）目前设施农用地管理主要依靠国土与农业两家，各乡镇部门及相关农业、规划和环保部门并没有与国土、农业部门形成联合审批模式，对设施农用地的管理没有形成统一的指导。全国各地情况千差万别，先进经验可以学习，不能完全效仿，统一的管理模式和方法无法适应各地的特殊情况，各市县应出台具体管理细则，解决实际遇到的难题。

（2）法治意识不强，违法用地现象频发。一是大部分农民没有树立依法用地的法律意识，设施农用地的概念更是听之甚少。只要有经营者想要流转自己的土地，流转价格诱人，根本不会考虑土地被用作何用途，有何隐患。土地协议签订后，经营者将土地挪作他用，这些农民也听之任之，不会过多阻拦，不会拿起法律武器保护自己的合法权益。二是国土、农业等相关部门自身对于设施农用地制度缺乏了解，负责该项工作的人员大多未进行过系统培训和学习，在实际工作中无法起到很好的指导作用。

（3）目前除开省部级出台了相关文件指导设施农用地的管理工作，相关的法律法规并未对设施农用地进行明确规定，市级层面出台管理细则的尚较少。

四、加强和改进设施农用地管理的对策

（一）规划先行

首先要在现有规划基础上，做好设施农用地发展规划，把握好农业发展规划与用地发展规划有效衔接。根据本地区设施农用地发展的实际情况，合理确定设施农用地的发展规模以及未来规划。同时要充分考虑林业、环保、规划等部门意见，将其纳入设施农用地日常监管中来。

（二）加大政策宣传，树立正确用地意识

国土、农业、乡镇等有关部门有责任也有义务对国家出台的设施农用地政策进行宣传。在日常的工作中要多开展土地政策宣传活动，通过在当地有线电视台播放用地宣传片、成立讲师团到基层宣讲、悬挂横幅、发放宣传册等方式让广大农民知晓用地政策，保护自身权益，从源头减少违法用地现象发生。

（三）出台适用于当地实际的实施细则

建议制定设施农用地的用地目录，可参照《划拨供地目录》，对设施农用地的类型进行细分，让设施农用地审批可以有据可依。并且明确管理原则和方式，把审批权限下放至乡镇人民政府,由乡镇人民政府牵头组织相关部门联合审批后报县(市、区)国土资源主管部门和农业部门核实备案。国土和农业部门根据自身职能严格核定审批备案信息，做好批后监管工作。

（四）加强设施农用地监管工作

随着设施农用地项目的增多，建议建立设施农用地日常巡查机制，加强对设施农用地的监管。对于未批先建、少批多建、改变土地用途的现象予以坚决打击，严厉查处。在备案环节国土、农业部门要严格审查呈报资料，并组织相关部门联合踏勘，验收合格后经营者方能投入生产。对需复垦的土地，经营者要根据复垦协议规定，缴纳足额的保证金，项目退出后要督促经营者完成复垦工作。市国土资源部门和农业部门要加强对县级国土资源和农业部门执法行为的监管，对有案不查、执法不严的行为坚决予以纠正；并将设施农用地使用和管理情况政府耕地年度目标考核内容中来，奖罚分明。

[1]国土资源部门户网站[EB/oL]．http：//www．mlr．gov．cn/．

[2]李延寿,郑继凤．济南市设施农用地发展现状与对策建议[J]．山东国土资源,2012(3)．

[3]李强．浅析设施农用地管理存在问题及对策[C]．福建省土地学会学术年会,2013．

[4]刘崴．设施农用地管理中的问题及对策研究[J]．国土资源,2016(5)：42～43．

湖南人文科技学院）