民族地区农村妇女社保体系建设的现实困境与完善路径探讨

杨露 张禧

民族地区农村妇女社保体系建设的现实困境与完善路径探讨

杨露 张禧

民族地区农村经济社会发展滞缓，当地农村妇女社会保障体系在养老、医保、低保这三大基本保障制度建设方面都面临着新的困境。完善民族地区农村妇女社保体系建设、确保当地农村妇女平等地共享社会发展成果、促进民族地区农村的稳定团结和发展，才能突出国家主体责任，彰显社会关怀。

社会保障体系 农村妇女 民族地区困境 路径

党的十八大提出，要“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。民族地区农村发展滞缓，社保体系建设长期滞后，当地妇女在经济、政治、性别等方面均处于弱势地位，养老、医保、低保这三大基本保障制度方面都面临着新的困境，阻碍了全面建成小康社会的宏伟目标的实现。因此，进一步完善民族地区农村妇女社保体系建设，确保民族地区农村妇女能平等地共享社会发展成果，促进民族地区农村的稳定、团结和发展成为当地社保工作的首要目标。

一、养老保障制度困境：传统养老模式断裂，新型养老模式需探索完善

近年来，党和国家对社保工作的高度重视，民族地区农村社保事业也基本实现了全覆盖，但是在普及过程中仍存在许多困难。

留守老年妇女或存在生存危机。大量青壮年外出务工使得留守老年人口自身养老负担加重，再加上女性寿命普遍较男性长，老龄化导致老年女性丧偶人数增多，子女不在身边，或者有不孝顺的子女，老年妇女很可能存在生存危机。

青壮年留守妇女养老负担加重。民族地区的家庭体制是以随夫居为核心的，女性婚后要住在丈夫家。许多家庭丈夫常年外出务工，间接将“养儿防老”传统任务交给了妻子。留守的妇女成为田间生产的主力军，同时还要负担双方老人的日常照料。

相关制度存在缺陷。现行的农村养老保障制度存在参保缴费年限过长、保费收缴过程中“捆绑式参保”等问题也影响了“新农保”在民族地区农村尤其是妇女群体的贯彻落实。

二、医疗保障制度困境：医疗保障制度单一，亟需构建多层次的医疗保障制度

随着社会发展，单一的农村医保制度很难适应农民的各种医疗需求，构建多层次、多形式的农村医保制度就显得尤为迫切。

民族地区农村妇女参保形式受限。一方面，在医保制度设计中，缺乏妇女参与决策，这使得“新农合”相关政策的制定往往没有向妇女等弱势群体倾斜。另一方面，妇女是否参保受制于家庭决策。“新农合”采取的是自愿参保的原则，而在民族地区由于性别歧视思想根深蒂固，缺乏自主权的女性往往无法参保。这样就容易造成非制度化，不具备利益再分配的功能。

现行的“新农合”报销过程手续繁琐。民族地区农村妇女多居住于偏远山区、牧区，由于交通不便且距离乡镇机关较远，许多当地妇女往往选择放弃小额医疗费用的报销。

三、低保制度困境：低保制度运行随意化，需加强监督管理

事实上，民族地区地方财政往往拿不出太多的资金来建立最低生活保障。由于缺乏相关法律的支持，“低保”的评判标准和名额分配存在一定的争议，处于弱势群体的妇女在评选中往往受到忽视。

第一，农村低保制度按属地进行管理，一些农村村干部过分掌控“低保”制度工作的运行过程，同时多数农村村干部构成中基本没有妇女。这使得当地妇女往往得不到“低保”制度的照顾。

第二，低保制度运行缺乏相关立法，妇女缺乏反馈渠道。“低保”的分配名额以及评判标准由地方政府控制，没有相关的立法作为支撑，性别因素受到忽视，结果造成一些本该得到“低保”的民族农村妇女陷入生存危机。

四、坚持公平理念，完善民族地区农村妇女社会保障体系建设

《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》提出，妇女与社会保障的总目标是“平等享有社会保障，社会福利水平显著提高”。因此，坚持公平理念，完善民族地区农村妇女社会保障体系建设，对提高民族地区农村妇女的社保水平，加强民族团结具有十分重要的意义。

（一）纵横结合，体现社会公平

马克思主义理论认为，社会保障的公平性在于维护和延续社会有机体的生命力。坚持公平的社会保障理念，要在横向上提高民族地区农村妇女的经济地位以及社会保障水平，纵向上政府的社会保障政策向民族地区农村妇女等弱势群体倾斜。

首先，在横向上注重将民族地区农村优势产业转化为主导产业，带动民族地区农村经济的发展，提高妇女的经济地位。民族地区农村拥有丰富的自然资源、文化遗产以及多样的传统习俗，可以通过发展特色产业和旅游业带动经济的发展，为进一步提高妇女的社会保障水平奠定经济基础。其次，在纵向上将性别作为制定政策和实施政策的考量要素，使处于弱势地位的民族地区农村妇女受到更多政策帮扶。如政府加大对民族地区农村妇女参保的财政支出，减小妇女个人缴费比例，同时以更高额的医疗保险和养老金来提高参保妇女的待遇。

（二）宏观统筹，突出国家主体责任

马克思指出，“大工业在瓦解旧家庭制度的经济基础以及与之相适应的家庭劳动的同时，也瓦解了旧的家庭关系本身。”国家和政府的再分配制度要“使强势群体（地区、行业、产业、职业）和弱势群体（地区、行业、产业、职业）之间在社会发展结果上的不公平得到一定程度的缓解乃至最终解决”，这有利于社会的稳定。所以，完善民族地区农村妇女社保体系建设，“独大”的政府社会资源配置模式仍起主导作用。

在养老保障和医疗保障方面，以国家为主导，建立业务办理流动服务站。地方政府可以定期深入到民族地区农村建立流动性服务站，为农民提供参保缴费、医疗报销和领取养老金的服务，减少农民的距离成本。

在最低生活保障方面，以国家为主导，多方筹集最低保障资金。通过中央财政、地方各级财政拨入资金、社会捐助资金和发放福利彩票等几方面来筹集最低生活保障金，解决地方财政无力负担最低生活保障费用的问题。

在社会保障政策方面，以国家为主导，向民族地区农村倾斜，建立多层次的社会保障政策。一方面，国家机遇极度贫困的民族地区农村更多“低保”名额，适当降低“低保”标准。另一方面，国家要因地制宜地制定政策，比如在生态破坏严重的民族地区，政府可以通过鼓励农民退耕还林、植树造林等方式来支付“新农保”“新农合”的参保缴费等。

（三）以人为本，彰显社会关怀

习近平指出，“民族团结是我国各族人民的生命线”，“做好民族工作，最关键的是搞好民族团结，最管用的是争取人心”。不断改善民生，提供社会关怀依然是落实民族政策和维护社会稳定的重要手段。

在最低生活保障方面，严格遵循相关制度准则，并将人性化渗透到政策运行中。保障民族地区农村贫困妇女最低限度生存条件，既要重视贫困妇女的人格尊严与自由，又要维护其生命延续的基本人权。

在医疗保障方面，建立覆盖广泛、服务有效的医保体系。首先应加大对民族地区农村医疗卫生条件改善的投入，包括医疗设备、医疗机构人才和医疗保障工作机制和运行体制等方面。

尽快形成以传统养老形式为主，多种形式养老为辅的多层次养老保障机制。在继续发挥家庭养老保障作用的基础上，加大养老产业的形成与开发投入，激发社会机构养老的补充作用，为民族地区农村留守的老年妇女提供一个有保障的晚年。

（四）完善立法，保障农村社会保障体系规范运行

认真落实民族地区农村妇女的社会保障相关制度，需要对其社会保障体系的运行机制进行有效立法监督和管理，畅通和规范妇女诉求表达、利益协调和权益保障等渠道。

完善农村社会保障体系相关法律法规。要实现统筹城乡社会保障的战略目标，必须结合民族地区农村的经验和经济社会发展的情况，制定适合民族地区农村实际情况的社会保障法律法规，才能有效保证民族地区妇女保障权。

建立健全农村社会保障责任追究制度。在养老保障方面，成立专门的养老保险机构负责养老金的收缴、管理和使用，建立有效的监督和追责制度。在最低生活保障方面，地方政府要严格遵循低保制度实施的审核程序，明确相关机构和人员的责任。上级部门要安排工作人员对参与低保救助评定的农户进行实地考察，确保上交的评定材料与实际情况相符，避免虚报和漏报现象的发生。在医疗保障方面，贯彻落实《关于进一步加强新型农村合作医疗基金管理的意见》的相关要求，规范基金监管，建立严格的考核评估和质量监督体系，推动分级诊疗制度的建立。

加强对农村社会保障事业的监管。从政府层面来监督，各级政府应当将农村社会保障体系建设的情况写入政府工作报告，人民代表大会报告的监督。从社会层面来监督，加大社保相关制度落实的监管力度，动员妇女积极参与公共事务，选派妇女代表和其他不同群体代表，组成监督组负责监督社会保障相关制度实施状况，及时反馈保障制度运行中存在的漏洞。

（作者单位：四川农业大学）

[1]史柏年.社会保障概论[M].高等教育出版社，2012年8月第2版，122.

[2]马克思.资本论.第一卷[M].人民出版社，1975，536．

[3]徐长恩.资源与机会:人口较少民族的社会建设问题[J].马克思主义与现实，2014(1):185-191.

[4]郭海琰，韩旭峰.我国少数民族地区农村社会保障体系存在的问题及对策[J].黑龙江农业科学，2012(2):109-112.