金融扶贫补位战

聂欧

金融精准扶贫构建了“四位一体”机制，是“输血式扶贫”变“造血式扶贫”的关键一环。

我国人民生活不断改善，脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下。经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，要“坚决打赢脱贫攻坚战”。

同时，现阶段我国经济社会发展仍存在不少困难和挑战，如发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难題。

啃下脱贫攻坚的“硬骨头”还需要强化金融抓手，加强扶贫资金使用效果和效率。而金融精准扶贫是“输血式扶贫”变“造血式扶贫”的关键一环，可推动贫困地区形成政府主导、市场引导、金融机构参与、贫困户响应的“四位一体”机制，帮助贫困地区和贫困户树立市场意识和责任意识，变被动扶贫为主动脱贫。

在具体工作中，金融扶贫主体责任尚待明确，支持政策有待明晰，政策性担保和风险补偿机制需要完善，金融产品和服务匮乏、隐性风险增加等新旧难题有待解决，要实现让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会，还有一系列“硬骨头”要啃。

金融是扶贫关键

到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，为我国扶贫工作指明了发展道路和方向。在扶贫工作的方式方法上，近年创新了一系列新理念、新路径，金融精准扶贫的重要性逐渐凸显。

在数年的工作实践中，金融精准扶贫主要表现出四方面作用：

首先，金融精准扶贫构建了“四位一体”机制，是“输血式扶贫”变“造血式扶贫”的关键一环。

与财政资金无偿扶贫不同，金融扶贫可推动贫困地区形成政府主导、市场引导、金融机构参与、贫困户响应的“四位一体”机制，帮助贫困地区和贫困户树立市场意识和责任意识，变被动扶贫为主动脱贫。财政资金扶贫虽然见效快，但往往缺乏持续性和可循环性。

《财经国家周刊》记者调研发现，金融扶贫可以激发贫困户的主动性，从“你要我脱贫”变成“我要脱贫”，真正寻找到可持续发展的路径和产业。一些地区已经有了扶贫经验，随着生产扩大，贫困户会主动寻求土地要素的市场配置和扶贫资金的集约使用，成就了一批扶贫的龙头企业。

其次，扶贫资金无偿变有偿，“扶贫不扶懒”。

金融扶贫的优势在于资金量大、来源渠道广、可持续和循环使用。金融部门参与资金使用和监管，能更好地与扶贫经济组织相结合，一改单纯发放扶贫资金或政府大包大揽的旧模式，引入注重市场规律的金融贷款机制并提升资金使用效率，属于有偿资金，做到扶贫不扶懒，扶干不扶看，扶志不扶靠。

再次，金融扶贫拉动了贫困地区征信体系建设。

金融扶贫便于建立贫困地区和贫困户诚信体系，尤其是大量新金融机构进驻之后。长期以来，我国不论是贫困人口的识别还是财政扶贫资金的运用都不够精准。但金融资金是跟着具体项目走，跟着贫困户本人走，所以能精准到个人。这就必须建立贫困地区的征信体系，解决长久以来财政资金被挪用、改用和不讲效益等难题。

记者发现，央行、银监会等在部分省份尝试了“征信+信贷”模式，但由于信息采集和更新等成本较高，对人力依赖较大，还未大面积推广。当前，真正由征信机构来为贫困地区搭建征信体系的较少见。

但一些互联网放贷机构却相对更积极。如果将来解决了互联网技术在贫困地区的普及问题，这将成为一片蓝海。

最后，金融扶贫将进一步推动深化农村改革。

扶贫既是长期工作又是阶段性工作，只有持续不断地提升扶贫层次和标准，才能防止返贫。长期上，加大农村改革力度、缩小城乡差距才是根本出路，而其最大的障碍之一就是资金匮乏，即土地使用权等“三权”抵质押难题。

金融的重要性，就在于给“三权”改革一个新解法，解决贫困地区和贫困户首贷难的问题，再通过金融资金的循环来扩大当地再生产和产业结构调整，引导农村尤其是贫困地区规模经营、农村合作组织发展，确保信贷资金效益最大化。而这也正是广大新金融机构参与到国家重大改革和经济建设中的难得机遇。

破解五方面难题

据《财经国家周刊》记者调研，为更好促进金融扶贫工作，当前还需要破解如下难题。

其一，金融扶贫的主体责任待明确。顶层设计上，金融扶贫的职能尚未明确给某个金融机构，而是让所有金融机构在各级政府的要求下扶贫，更多是出于政治任务考虑，良性市场机制尚未完全形成。真正下沉到一家一户的还不够多，扶贫效果打折扣。

作为商业主体，金融机构必须考虑贷款风险及补偿、自身效益等问题，但金融扶贫的抵质押物少、质量差且当地财政的贴息、免息和风险补偿金有限，使得不论政策性还是商业性金融机构都不无谨慎态度。

其二，扶贫支持政策待明晰。金融扶贫还处于起步阶段，部分重大政策应进一步落实。虽然国家层面出台了异地搬迁、助学贷款等支持政策，但其他领域的金融扶贫优惠政策并不明确。如贫困村“两基”建设贷款利率优惠及年限等尚无细化政策，金融机构执行有障碍。

其三，政策性担保和风险补偿机制待完善。

贫困地区地处偏远或自然环境恶劣，交通、水电基础设施落后，公共服务水平较低，这是扶贫重点。虽然政策性金融机构都想积极支持，但一方面在县级没有分支机构，难以下沉到；另一方面，这两类项目都是扶贫公益项目，需要由财政担保偿还，县财政负担太重。

政策性担保及保险、风险补偿机制缺乏，在没有贴息、没有担保、没有风险补偿机制之下依靠各级政府分配任务，短期可行但长期难以持续。扶贫也要遵从经济运行规律，同时考虑投入风险和效益。

其四，金融产品和服务待充实。

贫困地区的自然经济占主导地位，商品经济不发达，以农业尤其种植业、养殖业为主，导致除去国家认定的连片贫困地区整体搬迁贷款外，金融机构基本都是在对贫困户发放小额贷款，产品较为单一。且除了极个别地区代发扶贫债券外，缺乏其他形式的金融支持。

如果金融機构与贫困地区做好对接，完全可以利用现有的政策开展订单贷款、期货业务，以及为集中贫困地区的龙头企业发行集合票据或集合债券，通过地市政府提供一定担保、增信来增加金融工具。

其五，隐性风险待化解。

一些扶贫项目同质化导致金融机构扶贫贷款趋同，金融隐性风险增加。记者调研发现，不少贫困地区的地方政府较难分析认识自身特点和资源优势。例如，南方部分贫困地区将种植红心猕猴桃、火龙果、罗汉果、葡萄、林下养鸡养鸭等作为发展重点，各地相互比量，项目高度雷同，容易造成市场滞销。因而产业规划要趁早，防止因产品趋同而放大隐性风险。

政策补位

十九大报告提出，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制。

为此，首先要落实金融扶贫的主体责任。将金融扶贫的主责落实到专门的金融机构，其他机构以市场为导向积极参加。这毕竟是一种市场行为，长期上要考虑可持续性。

一是要将小额扶贫贷款的主责指定由各省区农信社来承担，其在村镇的分支机构是最有利的扶贫条件。二是异地搬迁资金量非常大，可将异地搬迁扶贫职能主要落到国开行和农发行并要求其作为国家战略任务保证完成，而非当前与地方政府协商完成。同时，财政对于这类机构给予贴息、风险补偿、减免税收和提高不良贷款拨备率。

其次，完善支持制度和政策，并制定相应的操作规程，便于操作。一是完善顶层设计，对扶贫贷款优惠利率和期限做出明确规定；二是明确基建及公共服务类项目的落地政策，加强可操作性。

尽管光靠政府财力难以做到贫困人口全覆盖，但若扶贫贷款足够精准，可将一次性使用的无偿拨付财政资金变为多次周转使用的信贷资金，防止返贫并确保资金的安全性和可持续性。

我国财政扶贫资金尽管具有无偿性、保底性和公平性，但国家财力尤其地方财力有限，扶贫资金不可能无限供给，主要还靠金融资金投入，应将这部分财政资金作为金融扶贫的引导资金、撬动资金。明确财政资金除必要的扶贫兜底外，主要用来为金融扶贫贴息、担保、风险补偿。

再次，建立国家级担保和风险补偿机制。虽然各地都建立了自己的担保公司和风险补偿机制，但规模小、能力弱。可建立国家级的担保机构和风险补偿机构为了减少不必要的机构设置，可将此职能放到财政部门，由省、市、县级财政履行扶贫担保职能和风险补偿职能，引导金融资金进入。同时，为减少金融机构扶贫项目的贷款损失，可提高其不良贷款拨备率，防止不良率风险。

最后，鼓励适度微观创新。要高标准选定金融支持项目，创新农村金融产品和服务方式。一是支持农村基建，改善生活条件尤其交通、水利、能源等基建欠账以及棚户区改造、整体城镇化建设，打破制约地方经济发展的瓶颈。二是支持产业化经营，培育贫困地区优势产业，形成“公司+基地+农户”模式。三是支持贫困地区农产品物流体系建设，搞活农产品流通。四是发展适合金融扶贫的新的结算和融资方式，适度鼓励移动支付、网贷、电子签章等金融工具和技术手段，并发展金融扶贫票据、债券和期货合约等产品。