“12·3”事故国家监察该为地方监管买单？

文/杨洪波

近日，内蒙古自治区赤峰宝马矿业有限责任公司“12·3”特别重大煤矿瓦斯爆炸事故调查报告公布。这是一起生产安全责任事故，内蒙古煤矿安全监察局赤峰分局监察二室主任鲍青春就因这起事故被以玩忽职守罪追究刑事责任。本刊特约鲍青春的辩护人、北京盈科律师事务所律师杨洪波，撰文阐述鲍青春是否该担责。

赤峰宝马矿业“12·3”特别重大煤矿瓦斯爆炸事故救援现场

赤峰宝马矿业“12·3”特别重大煤矿瓦斯爆炸事故现场，一名刚从井下上来的工作人员（源自中青在线）

他叫鲍青春，内蒙古煤矿安全监察局赤峰分局监察二室主任。2015年6月29日，时任局长口头要求他牵头二室的工作，2016年9月，正式文件下达，他被任命为监察二室主任。可是，3个月后，他所负责的监察二室辖区内发生了赤峰宝马矿业有限责任公司“12·3”特别重大瓦斯爆炸事故（以下简称 “12·3”事故），32名煤矿工人死亡。

2017年1月20日，检察机关以涉嫌玩忽职守罪将鲍青春刑事拘留，同年1月23日批准逮捕，鲍青春成为内蒙古煤监系统自2000年成立以来，第一个以玩忽职守罪被刑事羁押之人。从监察二室主任的正式任命到成为阶下囚，只有短短4个月时间，鲍青春的命运就发生了翻天覆地的变化。

2017年9月8日下午，“12·3”事故调查报告正式向社会公布，这距离鲍青春被刑事拘留已达231天之久。

一般都是在事故调查报告出来后，再去追究相关人员的责任，但这起事故在报告出来前，地方司法机关已经对34人采取刑事强制措施，其中，除宝马煤矿的瓦检员和矿长助理2人被取保候审外，其余32人全部批捕。10名涉嫌职务犯罪的人员中，鲍青春是国家煤矿安监机构中唯一被以玩忽职守罪追责的执法人员。

根据事故调查报告，2016年12月3日，宝马煤矿发生特别重大瓦斯爆炸事故，共造成 32 人死亡、20 人受伤，事故直接经济损失4 399万元。事故直接原因是：宝马煤矿以借回撤越界区域内设备名义违法组织生产，6040巷采工作面因停电停风，造成瓦斯积聚；1 h后恢复供电通风，积聚的高浓度瓦斯排入与之串联通风的6040综放工作面，遇到正在违规焊接支架的电焊火花引起瓦斯燃烧，产生的火焰传导至6040工作面进风顺槽，引起瓦斯爆炸。

事故调查组认定，内蒙古自治区、赤峰市及元宝山区相关部门履职不到位，未发现宝马煤矿长期存在的越界违法开采问题。在2016年查实宝马煤矿越界开采行为后，监督检查不到位，未能有效制止宝马煤矿越界违法开采行为。其中，内蒙古煤矿安全监察局赤峰监察分局未认真贯彻上级有关煤矿安全监察工作的安排部署，在宝马煤矿越界违法开采重大隐患查处后，对内蒙古煤矿安全监察局向元宝山区人民政府下达的《加强和改善安全管理建议书》跟踪督促不力，未认真指导元宝山区安全监管局开展煤矿安全监管执法工作。

总局规定拒不执行监察指令发生事故监察人员不担责

事故调查报告中介绍，宝马煤矿早在2008年就开始越界违法开采。2016年1月11日，内蒙古煤矿安全监察局接到国家煤矿安全监察局转来的举报信，于2016年1月14日，在赤峰监察分局配合下，对赤峰宝马矿业进行专项监察，发现存在东翼越界开采的违法行为和事故隐患，检查时矿方已提前封闭巷道，于是作出责令立即停止越界开采、封闭所有越界开采区域等现场处理决定书。2016年2月28日，内蒙古煤矿安全监察局决定给予该煤矿199万元整的罚款，给予该煤矿法定代表人罚款14.9万元的行政处罚。

2016年3月4日，内蒙古煤矿安全监察局向赤峰市元宝山区人民政府下发《国家煤矿安全监察加强和改善安全管理建议书》，要求元宝山区政府监督落实宝马煤矿立即退回井田边界内，采取可靠措施封闭越界开采区域，消除生产安全隐患。

元宝山区政府则决定由区安监局、国土分局、元宝山镇政府成立针对此次越界开采的联合调查组，并由区安监局牵头，责令宝马矿业立即停止越界开采行为，退回本矿开采范围，封闭越界开采区域并消除生产安全隐患；元宝山镇政府负责对宝马矿业退出回撤执行情况进行监督。

《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（国家安全监管总局第24号令）（以下简称“24号令”）第二十条规定，有下列情形之一的，安全监管监察部门及其内设机构、行政执法人员不承担责任：（六）对发现的安全生产非法、违法行为和事故隐患已经依法查处，因生产经营单位及其从业人员拒不执行安全生产监管监察指令导致生产安全事故的。按照上述规定，宝马煤矿拒不执行安全生产监察指令，赤峰监察分局和鲍青春不需要承担责任。

另外，24号令规定了“安全监管监察部门已经依法向县级以上地方人民政府提出加强和改善安全生产监督管理建议的”，安全监管监察部门不承担责任。言外之意，这种情况下应该是地方政府的责任，与安全监管监察部门无关。两种免责情形都同时具备，鲍青春还是要被以玩忽职守罪追究刑责，个中原由值得细细品味。

监督煤矿整改事故隐患的责任在国家监察还是在地方监管？

为履行煤矿安全国家监察职责，提高监察执法效能，国家煤矿安全监察系统早已落实计划监察执法工作机制，并对制定煤矿安全监察执法工作计划实行严格的编审和考核办法。

赤峰监察分局就是根据内蒙古煤矿安全监察局批复的2016年度监察计划，一年对宝马矿业公司监察4次，分别是在1月、4月、7月和10月，每月进行1次。每次监察时都要由带队人员主持制定《煤矿安全监察工作现场检查方案》，并由分管局长签署审批意见后执行。这4次检查方案中并不包含宝马矿业东部越界区域。鲍青春对此的解释是，内蒙古煤矿安全监察局对宝马矿业越界开采行为已经作出了处理并建议元宝山区政府监管落实，所以他们制定的检查方案中就没有再包括对越界区域的检查。检察院则认为，内蒙古煤矿安全监察局作出的《加强和改善安全管理建议书》，不能免除赤峰监察分局对辖区内煤矿所应该承担的监察职责。国家监察和地方监管，于检方来说似乎并无本质上的区别。

我国煤矿安全实行国家监察和地方监管相结合的体制。据《国务院办公厅关于完善煤矿安全监察体制的意见》（国办发〔2004〕79号）（以下简称“79号文件”）中明确，国家监察是煤矿安全监察机构行使国家煤矿安全监察职能，对煤矿安全实施重点监察、专项监察和定期监察（以下简称“三项监察”），对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚，对地方煤矿安全监管工作进行检查指导等；地方煤矿安全监管机构的主要职责是：对本地区煤矿安全进行日常性的监督检查，对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚；监督煤矿企业事故隐患的整改并组织复查等。

由此可见，国家监察、地方监管职能不同，不能混为一谈。从管辖区域来说，一个国家煤矿安监机构的管辖范围可以包括几个行政区域，如赤峰监察分局的管辖范围就包括赤峰市、通辽市、锡林郭勒盟；每个行政区域都有自己的地方煤矿安监部门，如赤峰市的煤矿安监机构就是赤峰安全监管局，元宝山区的煤矿安监机构就是元宝山区安全监管局。从工作重心来说，国家的煤矿安监机构主要是对煤矿安全三项监察，对地方人民政府依法履行煤矿安全生产监督管理职责的情况进行监督检查；而地方煤矿安监机构则是对煤矿安全进行日常性监督检查和监督煤矿企业事故隐患的整改并组织复查。

煤矿监察机构通过三项监察检查出来的问题，都应当向地方政府有关部门通报，让他们监督落实，这是79号文件的要求，也是国家监察、地方监管的需要。内蒙古煤矿安全监察局下发建议书，要求元宝山区人民政府监督落实赤峰宝马矿业公司立即退回井田边界内，消除生产安全隐患，完全符合该文件规定。赤峰监察分局的检查方案没有将宝马矿业公司东区越界区域列入，并无不妥。办案机关认为，地方政府和赤峰监察分局都应当监督宝马公司整改和消除事故隐患，这是国家监察和地方监管职责不清。

鲍青春依照批准、备案的煤矿年度、月度监察执法计划和经过主管领导审批的检查方案开展工作，根据24号令的相关规定，是不需要承担责任的。

国家监察对地方监管的检查指导如何实现

内蒙古煤矿安全监察局在查处超层越界开采、要求地方政府督促落实后，赤峰监察分局对越界开采问题就不需要跟踪督促了吗？对此，内蒙古煤矿安全监察局确实没有对赤峰分局作出相应工作部署，不过，监察机构五项职责中有一项是对地方人民政府依法履行煤矿安全生产监督管理职责的情况要进行“检查指导”。事故调查组认定，赤峰监察分局“在宝马煤矿越界违法开采重大隐患查处后，对内蒙古煤矿安全监察局向元宝山区人民政府下达的《加强和改善安全管理建议书》跟踪督促不力。未认真指导元宝山区安全监管局开展煤矿安全监管执法工作”，并建议给予赤峰监察分局局长、副局长党纪政纪处分，也正是基于此。那么，监察机构该如何对地方煤矿安全监管工作进行检查指导呢？

“这是个很难的课题，文件规定只是一句话，没有具体实施办法。安监局属于地方政府直属部门，而煤矿安全监察局是垂直机构，两个部门职权责交叉，本来煤矿安全监察局在与政府打交道方面就处于劣势，更何况赤峰监察分局与安全监管局没有隶属关系，监督指导说起来容易，实际操作非常困难”，赤峰监察分局现任副局长田瑞民一语道出了基层煤矿安监机构的苦衷。

国家监察对地方监管如何进行检查指导，如何保障国家监察对地方监管监督检查职责的实现，如何保证国家监察提出建议的贯彻落实，确实没有相应的配套办法和制度出台。作为垂直型监察机构，国家监察的设立固然可以排除来自地方保护主义的干扰，但没有相应配套机制的建立和完善，国家监察也注定会为地方所排斥，内蒙古煤矿安全监察局对地方政府的建议书没有发挥应有的作用就很能说明问题。

当然，体制的不完善不能成为逃避责任的借口，作为决策层面的赤峰监察分局局长、副局长受到党纪政纪处分似乎也并不为过，但是，对于执行层面的鲍青春却要以玩忽职守罪论处确实有些让人看不太懂。

凭“应当发现而没有发现”可以定罪吗

《煤矿安全监察条例》第四十八条规定：“煤矿安全监察人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，应当发现而没有发现煤矿事故隐患或者影响煤矿安全的违法行为……构成犯罪的，依法追究刑事责任”。很多煤矿安全监察人员栽在这一法条上，鲍青春就是其中之一，检察院以“应当发现而没有发现”宝马煤矿超层越界开采违法行为为由，追究鲍青春的刑事责任。

根据事故调查报告，宝马煤矿进入越界违法生产区域的电缆、管线均掩蔽铺设在有盖板的电缆沟内，盖板表面撒上浮煤伪装。巷道内建有一道经过伪装的假密闭，假密闭外铺设3米长可快速拆卸的轨道，并备有用于封堵巷道的物料和木栅栏。在政府有关部门检查时，该矿可在20分钟内拆除轨道、关闭假密闭并在假密闭外设置好木栅栏，而检查人员从入井到假密闭约需40分钟。在进入假密闭前的东区进、回风大巷内建有通向越界违法生产区域的进风暗道口和回风立眼口，担负越界违法生产区域的通风任务，并用隔爆水棚进行遮挡。宝马煤矿为了掩盖超层越界开采违法行为，确实是煞费苦心！

为了论证鲍青春“应当发现而没有发现”宝马煤矿越界开采问题，检方反复向煤矿方面求证：如果监察人员认真检查是否会发现越界开采？煤矿方面认为，检查人员如果按照图纸对各巷道进行逐一认真核对，应当能够发现越界巷道和工作面，只是这样核对需要时间比较长，逐一核对完毕需要1～2天时间。另外，通过认真查看密闭墙也能发现通往越界区域的巷道，因为后做的密闭墙的颜色肯定和永久的密闭墙的颜色不一样；还可以通过蹲守的方法也能发现，因为在密闭墙里面通风虽然没有问题，但是排水会出现问题，工人不可能长时间待在里面。

如果检查人员认真检查，还可以通过一些迹象去发现超层越界开采，比如，沿着排水沟查看水的来源、查看排水量记录，以及用于越界区域煤炭运输的轨道和皮带因为长期使用没有灰尘，轨道摩擦的发亮，轨道附近也有运输过程中落下的煤渣，被遮挡的巷道口可以听见里面“呜呜”的风声等。

看起来，鲍青春只要认真检查还是可以查到越界开采的，煤矿方面似乎已经验证了检方关于鲍青春“应当发现而没有发现”的推断，但这种“检查”怎么看都不像检查人员所为，似乎更像公安人员在办案。

如果脱离了监察人员的监察能力和职责去考虑问题，总会找到“应当发现”的理由和借口，这与从事故本身直接得出“应当发现而没有发现”的结论并无本质区别。笔者认为，检方是在搞“有罪推定”。

《安全生产法》规定：生产经营单位是隐患排查治理的责任主体，而《煤矿安全监察条例》第四十八条“应当发现而没有发现”的规定，极易导致煤矿安监人员的“三项监察”职责与煤矿企业的隐患排查责任相混淆。另外，《安全生产法》也只规定负有安全生产监管职责部门的工作人员“在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的”，构成犯罪，依照刑法有关规定追究刑事责任，并没有规定“应当发现而没有发现事故隐患的”，要追究刑事责任。

事实上，鲍青春被追究刑事责任不是“应当发现而没有发现”的问题，因为宝马煤矿东区越界开采区域根本就不在检查方案中，没有检查，就谈不上应不应当发现。