长三角地区合作开展民生档案远程服务的障碍及策略

章 杨 张林华/上海大学图书情报档案系

2018年11月5日，国家主席习近平在首届中国国际进口博览会开幕式上发表主旨演讲，明确表示支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局[1]。位于长三角地区的浙江省、上海市、江苏省、安徽省三省一市地缘相近、文脉相连，随着长三角一体化进程的快速推进，长三角地区的城市群成为中国外来人口最大的集聚地，民众异地查档需求不断增长，推动档案部门积极探索民生档案跨省远程服务。为提供更加便民利民的民生档案利用服务，原浙江省、上海市、江苏省、安徽省档案局于2017年底启动合作事宜，并于2018年3月14日上海市档案馆签订开展民生档案“异地查档、便民服务”工作合作协议，探索建立跨省级行政区域综合档案馆整体协作机制。随后三省一市档案部门陆续签订有关协议，深入推进民生档案远程服务工作，实现战略合作的全面深化，这对于进一步推进民生档案远程服务工作突破行政区域限制、逐步实现民生档案资源跨省市共享与利用具有重大意义。遗憾的是，目前学界对这一工作的关注度不高，缺乏实践梳理和理论探讨。下面笔者试就合作中存在的主要障碍进行探讨，并就推进策略提出几点建议。

1 合作开展民生档案远程服务的主要障碍

1.1 受制于条块分割的档案管理体制

从全国范围来看，条块分割的档案管理体制使得民生档案资源长期以来处于孤立分散的状态；各级各类档案馆开展民生档案资源整合缺乏科学统筹、合理规划，也没有建立统一的政策法规和标准体系。从长三角区域来看，工作要求及管理规范的差异性造成的“资源整合标准不统一”问题较为突出，各地进行资源整合均有自己的一套标准和方法，各自为政、难以协调，这影响并妨碍了区域间民生档案信息资源的整合和利用。目前我国民生档案远程服务大多局限在一定行政区划、某一城市圈或是两城市之间点对点的有限范围内，“远程”服务的覆盖面十分有限[2]。传统的档案管理体制下，实现长三角区域民生资源整合困难重重。

1.2 缺乏统一的资源共享平台

跨区域进行民生档案信息资源交流和共享时，要求合作方发展水平、资源配置相当，并且信息系统之间的对接口要保持相对一致性。民生档案远程服务的平台是集应用系统平台、资源平台、技术平台等于一体的综合性平台体系，其中以民生档案资源为基础的资源平台建设是开展民生档案远程服务的核心内容[3]。民生档案远程服务尤其是跨省利用服务对资源共享的要求较高，必须依托于统一规范的资源平台。长三角三省一市之间实现民生档案资源的远程共享尚缺乏统一的平台，而且也没有建立起跨行政区域的共享与利用网络，实现长三角区域内的全面共享仍面临诸多阻碍。

1.3 远程利用服务发展不平衡

长三角三省一市在开展民生档案远程服务的过程中，在开展时间、档案部门的重视程度、投入力度、发展水平等方面存在差异，各地民生档案远程服务发展处于不平衡的状态。一些地区如上海浦东较早地开展了民生档案远程服务、制定了跨省联动机制，2013年10月浦东新区档案局（馆）与宁波市档案局（馆）正式签署合作协议，确立两地跨馆利用服务工作的业务标准和机制[4]。截至2018年7月，浦东新区档案馆已经与全国13家外省市（区）档案馆建立民生档案跨省利用合作关系，包括长三角地区的宁波、杭州、南京、合肥4个主要城市的档案馆，并在与广东省深圳市档案馆的合作中首次应用在线加密传输的信息化利用新模式，实现了“当场办结、立等可取”[5]。遗憾的是，长三角区域内部分省市民生档案远程服务工作起步较晚，甚至还未开展。民生档案远程服务跨省联动机制要求合作方发展水平、资源配置相当，然而参差不齐的发展水平使三省一市档案部门开展协同服务，实现民生档案远程共享的层次、范围和水平受到限制，极大地阻碍了区域民生档案远程服务的推进进程。

2 合作开展民生档案远程服务的策略探析

2.1 破解体制障碍，建立协调合作机制

第一，建立统领全局的组织机构。目前，三省一市档案部门组建了工作协调小组，明确了分管领导和责任部门，细化了工作目标和时间节点[6]。但由于工作协调小组不具备行政约束力，这种形式的合作具有自发性、分散性的特点，在具体工作中往往会遇到难以协调解决的问题，进而阻碍民生档案远程服务进程的推进。长三角一体化升级，有利于区域内各省市之间行政藩篱的拆除和资源要素的流动，三省一市之间的紧密关系将加速形成。建议可由三省一市各省市档案部门牵头，建立以各级政府为主导，各级档案部门、信息公开部门等组成的领导机构，统筹规划三省一市档案信息资源共享与远程利用的总体工作布局和发展策略，实现民生档案信息利用效率最大化。

第二，加强民生档案资源整合。日前，由原上海市档案局牵头，原浙江省、江苏省、安徽省档案局合作编制的《长三角地区民生档案“异地查档、便民服务”办事指南》（试行）[7]正式完成，并在“中国长三角”网“异地查档”专栏、浙江档案网等网络平台发布。《办事指南》提到的受理点局限在各地市级和区县级档案馆，还有很多民生档案信息资源分散在各地涉民机构和街道社区。另外《办事指南》对于提供利用的民生档案种类未作出明确规定，只界定为“长三角地区内（上海市、浙江省、江苏省、安徽省）各级国家综合档案馆保管的婚姻登记档案等民生档案（具体种类及内容详询各查档档案馆）”[8]。可见，三省一市民生档案资源整合的程度不一，可提供利用的民生档案种类不明确，将会严重阻碍远程利用服务工作的顺利进行。为此，三省一市档案部门必须扩大民生资源整合的范围和力度，扩充可供利用的民生档案门类，并从其他领域的协作中汲取有益经验，如从国外图书馆、档案馆和博物馆开展数字资源整合、保存、共享和服务[9]中寻求借鉴。

第三，加强民生档案信息标准化建设。民生档案种类庞杂、数量众多、归属复杂、管理标准不一，跨省利用服务又涉及三省一市档案部门、大量数据信息以及众多工作人员，因此需要进行信息标准化建设，确保各部门工作协调统一。从三省一市档案馆的角度来说，在技术标准、体系结构、数据规格等方面要与业界保持一致，拥有互通的开放性，避免出现因标准不统一、规格不一致导致无法读取利用的现象。从长三角协作的层面来看，通过研究和制定统一的电子文件归档、整理技术标准、数据库结构与数据交换格式标准、档案信息等级管理标准等业务规范和标准，推进长三角三省一市民生档案信息资源共享的制度化和规范化[10]。

2.2 构建信息平台，进行数据共享

《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》提出要搭建一批合作平台，包括共建覆盖三省一市的G60科创走廊、研究规划建设长三角创新城市圈、建设具有全国影响力的长三角产业协同发展示范区[11]。笔者认为，从档案服务的角度来说，数据共享的前提是有互联互通的信息资源管理系统和平台，构建统一的信息平台是三省一市合作开展民生档案远程服务的关键，也有助于民生档案远程利用形式从单一的档案查阅向数据共享过渡。

第一，在纵向层面，将民生档案远程服务融入政务平台。如，可将三省一市馆际层面上协同开展的民生档案查询项目融入社区层面的社区服务统一平台，实现远程利用服务向纵向层面拓展。上海市的社区服务统一平台整合劳动、民政、医保等多条线资源，建立后台联盟，信息流转可与其他系统实现交互。民生档案查询服务融入平台后，作为其中的一项条线业务，可以与劳动、社保、医保、民政、计生、工会等其他条线展开业务合作[12]。这种将民生档案远程服务与政务平台相融合的平台建设模式，为三省一市跨省利用民生档案服务提供了纵向开拓的实现路径。第二，在横向层面，合作建设数据交互共享与服务平台。首先应通过物理隔离、全网共享等技术理念建立民生档案区域协同分级管理系统；其次是合作建设民生档案数据交互共享平台，并纳入区域协同分级管理系统；最后将三省一市各自的资源平台与管理系统内的数据交互共享平台相对接，进行数据传输与共享，这样平台内的数据能够顺畅交互共享。目前，上海浦东新区档案馆正在建设档案数据交互共享平台，通过平台进行区域内数据的便捷共享，这一创新举措对三省一市合作开展民生档案远程服务平台建设大有裨益。

2.3 分层展开合作，适时协同推进

三省一市民生档案远程服务发展尚处在不平衡的状态，这种发展态势极易形成“信息孤岛”，限制更广范围的资源共享与利用。但是目前探讨三省一市的全面合作尚缺乏现实依据，还是要按照“先点对点，再面对面，最终全覆盖”的发展路径推进合作进程。一是分层展开合作，创新服务模式。目前三省一市合作开展民生档案远程服务的案例逐渐增多，不过主要处于点对点之间展开协同服务的阶段，并且难以突破原有合作协议的框架，缺乏创新性的指导。创新服务模式、融入开创性举措是突破合作局限的当务之急，具体来说包括扩展可供利用的民生档案门类、采用线上线下多种利用方式、推进档案查阅向数据共享转变、构建共享合作模式等举措，推动民生档案远程服务跨省合作向纵深方向发展。二是形成中心辐射式发展格局，适时协同推进合作进程。三省一市开展民生档案远程服务的实践以上海浦东最为领先，目前浦东新区档案馆与浙江省的湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，江苏的苏州、无锡、常州、镇江、南通、盐城、扬州、泰州，安徽省的芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等长三角主要城市的档案馆签订了合作协议，实现了长三角城市群主要城市间民生档案异地查档服务全覆盖[13]。在这种发展态势下，形成以上海浦东为中心的辐射式发展格局是符合长三角实际情况的明智之举，能加快推进三省一市合作开展民生档案远程服务的步伐。