开放政府背景下NARA档案资源开发实践及启示

马仁杰 贾 飞/安徽大学管理学院

为了建立更加开放的政府，2009年，美国奥巴马政府先后发布了《透明与开放政府备忘录》与《开放政府指令》，开启了美国的开放政府运动，随后英国、法国、德国等八国相继开始了本国的开放政府计划。由此，开放政府理论进入公众的视线。开放政府是一种新的治理理念和方法，它旨在通过信息公开、数据开放、政府与公众的互动和对话，以及政府与民间的合作，提升政府治理能力[1]。一方面，开放政府理念与档案资源开发都以信息资源的公开与开放为前提，在促进信息资源的广泛交流、深度合作、高度共享与公共利用等方面具有相同的目标，两者的共性决定了开放政府理念对于档案资源的开放与开发具有重要的借鉴意义；另一方面，档案部门掌握了重要的政府资源，档案资源开发的状况直接影响到开放政府的进程。因此，有必要探究如何在开放政府背景下构建档案资源开发模式[2]。

美国国家文件与档案局（署）（National Archives And Records Administration，以下简称NARA）有着较为完善的档案资源开发模式，2010年起，NARA制定并实施了一系列“开放政府计划”，创立了各类创新品牌项目，在档案资源开发方面取得了显著成效。笔者对开放政府背景下NARA的档案资源开发实践进行梳理，总结其创新举措，为我国构建档案资源开发模式提供有益借鉴。

1 开放政府背景下档案资源开发的意义

1.1 有利于提升政府的透明度

在开放政府时代，打造透明、开放、责任的政府已成为潮流。如，我国为了建设“阳光政府”，先后出台了《政府信息公开条例》《国务院关于印发大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号），致力于推动政府信息公开与数据开放。作为政府信息公开的重要参与主体，档案部门应通过档案资源的有效开发与提供利用，进一步推动政府信息公开和数据开放，提升政府的透明度与公开度。

1.2 有利于满足公众档案利用需求

近年来，随着网络技术的迅猛发展，公众信息权意识和观念不断增强，参与政府决策的兴趣更加浓厚，对利用档案信息提出了更高要求。为有效保障公众知情权的实现，应该加强对政府机构文件与档案的管理，通过对大量分散的政府文件与档案进行有序整合，有效满足公众的档案利用需求。

1.3 有利于实现档案的数据价值

在大数据环境下，蕴含着巨大的经济价值和社会价值的数据，日益成为重要的信息资源。商业、医疗、教育等多个领域[3]，都认识到了数据的重要性。档案资源是大数据时代重要的数据资源，挖掘其潜在的数据价值是各国开放政府战略与行动的重点。开放政府环境下的档案资源开发与利用面临新的契机，借助Web2.0技术与平台，档案资源的深层挖掘、档案数据的深度拓展以及档案价值的充分实现成为可能，有利于充分展现档案的数据价值。

2 开放政府背景下NARA档案资源开发实践

NARA创立了社交媒体、公民档案员、创新中心等众多项目，以创新性的理念和工具、相对完善的技术与工作方法，在档案资源的数字化、数字化开发、公众利用等[4]方面取得了实效，并走在世界前列。笔者依据开放政府的“三大原则”（即透明性、公众参与、官民合作），从三方面探究NARA档案资源开发的创新举措。

2.1 在线公开档案信息

开放政府门户网站的建立。2009年5月，美国联邦政府正式发布了集成性门户网站Data.gov，旨在开放美国联邦政府各机构数据和发掘政府数据价值，为公众提供更好的服务与利用。作为所有政府数据的仓储平台，网站上的数据以HTML、XML、PDF等50种数据格式呈现，涵盖了各政府机构在教育、商业、安全等各领域的全面原始数据。截至2017年11月14日，Data.gov网站已经发布超过19.7万个数据集，内容涉及农业、消费者、气候等20个领域[5]。

数据集的在线公布利用。在《开放政府指令》的指导下，美国国家档案馆已在Data.gov网站上公布了多种高价值的数据集，包括2007年至2009年联邦法规、联邦登记手册、国家档案目录、美国政府手册、美国总统的公开论文、美国总统的行政命令等，并支持公众免费获取、下载以及利用Blog、Twitter等工具进行共享。这些数据集的在线公布有利于充分挖掘档案资源的内容，提升档案资源的透明度和公众的参与度。

馆藏的数字化建设。档案数字化工作是档案在线利用的基础。制定了馆藏档案数字化战略，旨在实现全部馆藏的数字化；相继实施了公民档案员、维基百科等项目，利用公众的力量完成档案在线著录；完善馆内数字化流程及其技术支撑[6]；寻求合作伙伴，加快档案数字化进程。目前NARA官网提供的国家档案馆目录已包含超过 1300 万的数字对象，包括数字化档案和电子文件[7]。

2.2 鼓励公众参与

社交媒体工具的应用。积极应用社交媒体鼓励公众参与是NARA在档案资源开发方面的重要战略。自2010年社交媒体战略提出之后，NARA社交媒体平台已多达20种，包括Blogs、Citizen Archivist、Facebook、Flicker、Google+、YouTube等。NARA通过社交媒体与公众进行积极对话，加深了与公众的联系。截至2017年9月30日，NARA的 Facebook账号已有1.2亿以上的访问量，Flicker账号的浏览量多达160万，国家档案YouTube平台也有450万多的播放量，博客访问量近100万，tumblr上的博客阅读量也有25万多[8]。

公民档案员项目的实施。为了促进在线档案利用，2010年NARA提出了公民档案员项目，旨在鼓励公众参与，以群体力量共同完成档案资源的开发。目前NARA公民档案员项目的内容主要包括：为文件、照片资源添加术语、标签及关键词，丰富并优化NARA在线目录资源；对历史文件及相关档案进行转录，丰富历史档案资源，便于用户更好地查找与利用；通过维基项目帮助编辑维基百科中的文章，促进档案资源的共享；利用Flicker平台共享照片与档案，促进数字资源的利用。

2.3 倡导合作

NARA主动加强与政府机构的合作，如与联邦政府在记录管理、信息公开利用、档案解密审查等方面进行深度合作，取得了显著成效。NARA的联邦记录中心为联邦机构提供全面的档案管理服务，负责联邦记录的移交、保存和处置，并为联邦机构提供专业的参考咨询服务；国家档案馆负责编辑出版的《联邦登记》日报等提供了关于联邦机构的法规、条例、行政命令以及总统文件的全面信息，是联邦政府信息公开的重要方式；2009年成立的美国国家解密中心，对到期应公开的政府文件进行解密审查，有效解决了保密文件积压的难题。

NARA与各商业机构、学术团体和非营利性组织间展开广泛合作。NARA与商业机构的合作主要体现在数据库的开发方面，如与Pro Quest公司合作开发了Archives USA、Heritage Quest Online等数据库[9]；再如2013年成立了DPLA平台，将馆藏190多万份数字档案提供给用户利用[10]。另外，NARA与美国国家档案馆基金会合作建立My Archives商店，提供各种日用品、纪念品及其他特色的收集物等商品，并将经营所得用于支持NARA的教育活动、举办展览和出版书籍等。

3 开放政府背景下我国档案资源开发模式的构建

NARA的开放政府计划与行动为各国的档案资源开发与利用提供了重要参考。基于NARA的档案资源开发实践，笔者认为可从制度、资源、主体、技术等五个方面探究开放政府背景下我国档案资源开发模式的构建思路。

3.1 制定系统的制度体系

在开放政府背景下，档案资源的有效开发需要完善的政策保障。目前，我国档案资源开发活动尚未建立起系统的制度体系，现有开放政府框架下的档案资源开发政策，如《政府信息公开条例》、《关于全面推进政务公开工作的意见》（国办发〔2016〕80号）、《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发〔2014〕15号）、《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号）等为我国档案资源的开放与开发提供了依据，但还需进一步系统化和具体化。具体来说，首先，应当依据开放政府战略与规划，从政策层面设计系统的制度框架，明确开放政府框架下档案资源开发的目标、内容、发展规划、行动计划、重点难点等。其次，应当制定具体的开放政府计划，为档案资源的公开与利用提供指导。

3.2 构建完备的档案资源体系

完备的档案资源体系是档案资源开发的前提，是开放政府的资源保障。对档案资源进行有效组织与整合，是构建完备的档案资源体系的关键。我国可以在以下方面参照NARA整合现有的档案资源。第一，档案资源的深度开发。这是指根据社会需求，收集来自政治、经济、文化等各个领域的档案资源，并通过细分专题，对相关的档案资源进行深度组织与开发，包括呈现在线档案展览、提供在线出版物等各种开发形式，以挖掘档案的潜在价值。如采用flash、多媒体、3D等技术呈现更富动态性和趣味性的在线档案展览；通过编纂和出版电子图书、电子期刊等方式提供多种在线出版物等。第二，档案资源的数字化。我国应当制定完善的数字化战略，优化档案网站数据库建设，完善档案在线目录，扩大档案目录的开放范围并积极提供利用；通过在线著录、寻求合作伙伴、完善检索手段等举措实现馆藏档案的全文数字化，并提高全文档案的开放比例，实现档案全文的在线获取与检索。

3.3 完善档案资源的在线开发

完善档案资源的在线开发是开放政府的重要方面。借鉴NARA的做法，笔者认为可以从以下两方面完善档案资源的在线开发。一是做好针对性开发。这是为了满足不同用户对档案资源的特定需求，对用户进行精准划分，提供有针对性的档案利用服务。如我国档案网站可以将服务群体划分为普通公众、档案学研究人员、档案业务工作人员、公职人员、媒体记者等类型，根据不同群体提供有针对性的档案利用服务。二是做好特色性开发。这是指根据各馆自身的馆藏特色，并结合社会需求，加强馆藏特色档案的开发。当前，我国应当针对公众利用需求较大的档案，如民生档案等，通过建立专题档案数据库等方式，为公众提供档案利用服务；还可以根据各地区的地方特色，将有关档案资源集结起来提供利用，反映地域的历史与风俗。

3.4 创建协同化的主体框架

开放政府时代，档案馆进行档案资源开发面临诸多挑战，为了弥补档案馆在人才、技术、资金等方面的不足，需要借助社会各界力量参与开发，通过加强协作提升档案资源的开发效率。第一，建立以公众参与为导向的社群。可以利用社交媒体平台构建以公众为中心的社群，充分调动社会各方力量，吸引不同背景、专业和兴趣的公众组成不同的社区，以群体智慧共同推动档案资源开发；通过众包等方式鼓励公众参与档案资源的著录、转录和编辑等工作。第二，建立广泛的协作机制。可以参照NARA开放政府的协作原则优化我国档案资源开发工作：一是在机构内部以组织架构的方式形成适用于档案资源开发的协作网络。二是积极寻求合作伙伴，建立广泛的合作机制。如加强与政府机构在政府电子文件管理、政府信息的公开利用、政府数据开放等方面的合作；与微博、微信等社交媒体平台开展合作，通过举办档案主题展览，扩大档案资源的传播和共享；加强与各商业机构在数据库开发、数字化录入扫描等方面的合作；加强与学术团体和非营利性组织间的合作，联合提供出版物的公开发行和订阅、档案产品的在线出售等。

3.5 提供先进的技术支撑

NARA的实践为我国创新信息技术提供了思路。第一，提供档案资源的发布平台，该平台主要用于档案资源发布、管理与操作。档案网站和第三方网络平台是档案资源发布的重要工具，我国应借助档案网站展示特色馆藏、发布档案新闻、提供媒体链接；借助微博、微信等社交媒体平台发布档案资源、支持用户互动、接收用户反馈等。第二，提供公众参与的空间，用于公众参与开发档案资源[11]。我国应完善档案网站在线检索工具，健全网站在线检索功能，提供精准化、便捷化的检索服务，如提供各种数据库、出版物、在线指南等；研发档案资源开发的辅助工具，推动档案资源的有效开发，如开发AVI编辑程序工具等[12]。第三，提供档案资源共享的工具，用于档案资源及开发成果共享与存储。我国应借助社交媒体平台，通过Web2.0工具促进档案资源成果的共享，如利用微博、博客等平台分享档案活动信息，利用Wiki等工具共享馆藏数字资源等。

注释与参考文献：

[1]王本刚.开放政府理论分析框架：概念、政策与治理[J].情报资料工作,2015(6)：35.

[2][4]周文泓,张宁.开放政府框架下档案工作的进展与展望——基于NARA开放政府行动的分析[J].山西档案,2017(3):54-55.

[3]周耀林.数据价值：大数据时代档案价值的新发现[J].浙江档案,2015(12)：12.

[5]NARA.HighValueDate[EB/OL].[2018-01-09].https://www.archives.gov/open/available-datasets.html

[6]李音.透视美国国家档案与文件管理局的“开放政府计划”[J].中国档案,2012(11):56.

[7]NARA.NationalArchivesCatalogue[EB/OL].[2018-01-09].https://www.archives.gov/research/catalog

[8]NARA.ConnectWithUs[EB/OL].[2018-01-09].https://www.archives.gov/records-mgmt/bulletins/2011/2011-02.html

[9]刘倩倩.关于档案信息资源商业性开发的思考——有鉴美国国家档案馆的档案信息开发与利用[J].档案管理,2014(2):26.

[10][11]胡晨.国外档案信息资源社会化开发主体分析及其启示[J].档案管理,2016(3):55.

[12]周文泓.公众参与理念下的档案信息资源开发研究[J].档案管理,2017(4):34.