社会力量参与公共图书馆建设的法律依据

刘晓东

（北京大学信息管理系 北京 100871）

1 政策演进

政府主导、社会参与是我国构建现代公共文化服务体系的重要原则。党的十七届六中全会明确了引导和鼓励社会力量参与公共文化服务的方针,十八届三中全会提出引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展，进一步深化了对社会力量参与的认知。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确了社会力量参与是公共文化服务发展的内生驱动力。《中华人民共和国公共文化服务保障法》将鼓励和支持社会力量参与公共文化服务上升为法律制度。

多项政策、法规也对社会力量参与的形式做出了明确规定，《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确提出引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务。《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》也鼓励和支持公民、企事业单位、社会团体以及其他组织兴建、捐建或与政府部门合作建设公共图书馆，或者通过捐资、捐赠、捐建等方式参与公共图书馆建设、管理和服务。

《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称公共图书馆法）对社会力量参与公共图书馆建设做出了更加明确、具体的规定，为之提供了坚实的法律依据，对形成政府、市场、社会共同推动公共图书馆事业发展的格局具有重要意义。

2 社会力量参与公共图书馆事业的方式

公共图书馆法将引导和鼓励社会力量参与确立为我国公共图书馆事业发展的基本方针。法律第四条规定国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆；县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持。这就以法律的形式确定了社会力量参与公共图书馆建设的两种主要形式，即自筹资金设立图书馆和政府积极调动社会力量参与图书馆建设。

2.1 社会力量自筹资金设立公共图书馆

2.1.1 法律内涵

公共图书馆法规定，国家鼓励和支持公民、法人和其他组织通过自筹资金设立公共图书馆。社会力量自筹资金设立公共图书馆，同样应该满足公共图书馆设立的六大法定条件，即有章程，有固定的馆址，有与其功能相适应的馆舍面积、阅览座席、文献信息和设施设备，有与其功能、馆藏规模等相适应的工作人员，有必要的办馆资金和稳定的运行经费来源，安全保障设施、制度及应急预案。这是公共图书馆提供稳定、有效信息服务的基础。

自筹资金设立的公共图书馆依法向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育，实现公共图书馆的基本职能。法律肯定了政府和社会力量设立的公共图书馆在设立条件、专业化要求、运行管理等方面同等的法律地位[1]，这对于规范社会力量设立的公共图书馆，完善服务内容，提升服务能力具有积极意义。

2.1.2 实践进展

近年来，社会力量设立的公共图书馆不断出现。宁波市鄞州区钱湖天地、音王集团等大型企业自建了系统名下的图书馆，在服务内部的同时向社会免费开放；在“文化火种寻找之旅”的网站上，公布了一批由公民个人或社会组织自筹资金设立并面向公众开放的民办图书馆，如高晓松创办的雜·書舘既是一家大型私立公益图书馆，又是一所免费公开借阅的藏书楼[2]。社会力量自筹资金设立的公共图书馆在丰富文化产品和服务供给的同时，推动了全社会共同参与文化建设的进程。

需要注意的是，民办图书馆多为自愿设立、自主管理、自筹经费，其硬件设施不足、文献信息更新慢、服务专业化水平低等问题普遍存在。法律规定的公共图书馆设立的六大条件对于多数社会力量设立的公共图书馆来说也是挑战，特别是专业工作人员和稳定的运行经费两项要求。鉴于此，公共图书馆法也规定政府给予此类图书馆一定扶持。

2.2 政府积极调动社会力量参与的主要方式

公共图书馆法第四条规定县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持。2007年以来，中央、地方出台了多项政策、法规，积极引导和鼓励社会力量参与公共图书馆建设，充分调动民间资本、人力、物力等投入到公共图书馆的建设、管理和服务中，拓展了社会力量参与的范围，丰富了社会力量参与的方式。

2.2.1 捐赠资金

公共图书馆法第六条规定国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠；境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设。国家鼓励社会力量捐资、捐建或与助建公共图书馆，2017年12月5日开馆的福州市图书馆新馆由福耀集团董事长曹德旺捐资4亿元兴建，这是社会力量捐赠资金参与公共图书馆建设的实践成果[3]。

2.2.2 资助活动、项目

资助活动是指社会力量通过提供人力、物力、财力，以冠名、宣传企业等形式，资助公共图书馆公益性文化活动，社会力量可从中取得有利于自身形象的传播效果；资助项目是指社会力量通过捐助现金、物品，采取一次性或分期的方式，资助公共图书馆及其他文化项目建设的方式参与[4]。北京律师协会与首都图书馆长期合作，由专业知识扎实、工作经验丰富的律师于每周三、周日面向市民开展免费法律咨询服务，提供切实的法律指导[5]。社会力量通过资助活动、项目等参与公共图书馆建设，既保障了社会公众平等地享受公共文化成果，又宣传了团队自身，产生了积极的社会影响力。

2.2.3 提供设施、产品

提供设施，是指社会力量通过免费或优惠方式，转借租赁自有设施支持公共图书馆建设，或开放自有文化设施向社会公众提供公益性文化服务，如张家港开展的“公益阅读吧”依托商店设施开展文献书籍的借还服务；捐赠产品，是指社会力量结合自身特点，通过捐赠与公共图书馆设施运行、活动开展、展览展示及艺术创作相关的装备、器材、耗材等产品的方式参与提供公共文化服务。如2017年6月开馆的东营党建图书馆及全市各级图书馆和乡镇（街道）综合文化站普遍建立的“党建专题图书馆（室）”是由东营市各级党委组织系统投入图书资源和设备建立的，创造了社会力量参与建设公共阅读体系的新形式[6]。

2.2.4 运营管理

文化部《关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理。2016年7月新开放的北京市海淀区北部文化中心文化馆、图书馆通过公开招投标由两个企业进行全方位管理，成为完全实行社会化管理运营的大型公共文化设施[7]。公共图书馆社会化管理运营一方面发挥了企业机制灵活、执行力强的优势，另一方面创新了政府管理方式，缓解了公共图书馆编制短缺、人员老化等问题。

2.3 社会力量参与的其他形式

2.3.1 法人治理

公共图书馆法第二十三条规定国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理，这就为社会力量参与公共图书馆的决策提供了法律依据。浙江省温州市图书馆、广东省深圳图书馆等多所公共图书馆在探索建立法人治理结构、实行理事会制度方面积累了一定经验，为在全国范围内推动公共图书馆法人治理结构提供了参考和借鉴。同时，公共图书馆法关于法人治理的条款也留下了一定的探索空间，如怎样界定“有关方面代表、专业人士和社会公众”的资格、比例等，需要在后期改革进程中加以确定和完善[8]。

2.3.2 文化志愿服务

公共图书馆法第四十六条规定国家鼓励公民参与公共图书馆志愿服务。公共图书馆开展志愿服务是为公众搭建了自主参与、自我服务、自我教育、自我实现、自我满足的新平台，丰富了公众参与公共文化服务建设的方式。同时，公共图书馆建立健全志愿服务制度，壮大志愿者队伍，能在一定程度上加强与公众的联系，增强公众对馆藏资源和服务内容的了解，补充公共图书馆的人力资源。广东省佛山市的自助图书馆“市民馆长”制度就充分发挥志愿者的积极性，通过遴选优秀文化志愿者成为智能图书馆“馆长”，让公众参与决策实现管理，创新了基层公共图书馆的管理方式[9]。

2.3.3 参与监督和考核评估

公共图书馆法第四十二条规定公共图书馆应当听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督；第四十七条规定应当吸收社会公众参与对公共图书馆的服务质量和水平考核。社会力量参与监督和考核评估，从效能角度出发客观公正考评公共图书馆的服务能力，考核结果与补贴和奖励直接挂钩，这对于规范公共图书馆工作流程、完善服务机制、促进馆员提升信息服务能力和转变服务态度等具有积极作用。实践中，深圳图书馆将24小时自助图书馆的效益评估委托给专门的评估公司；宁波市鄞州区引入第三方机构、社会志愿者和读者等社会力量对公共图书馆的建设、管理、运行、效能进行独立评价，均取得了良好效果。

3 社会力量参与的鼓励措施

3.1 政府购买服务

公共图书馆法第四十五条规定国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆给予扶持。其中，购买主体是承担提供公共文化服务的各级行政机关，承接主体为公民、法人和其他组织设立的公共图书馆。购买的内容主要包括：公益性数字文化产品的制作与传播，全民阅读活动的组织与承办，公益性文化艺术培训和讲座的组织与承办，文化遗产保护、传承与展示，公共图书馆（室）、农家书屋等的运营和管理，公共电子阅览室、数字农家书屋等公共数字文化设施的运营和管理，民办图书馆面向社会提供的免费或低收费服务等[10]。

政府购买服务能够为社会力量设立的公共图书馆提供针对性的扶持，既可以保障其正常运营，持续供给公共文化产品和服务；也可以有效调动社会力量的积极性，扩大参与公共图书馆建设的范围。

3.2 捐赠者冠名制度

公共图书馆法第二十条规定，公民、法人和其他组织设立的公共图书馆可以以捐赠者的姓名、名称命名公共图书馆、公共图书馆馆舍或者其他设施。如刘石江农民书屋位于福建省宁德市寿宁县竹管垅乡竹管垅村，是刘石江个人创办的免费向公众开放的民办图书馆，至今已运行了43年[11]； 位于江苏省宿迁市当当全国客户服务中心的当当书吧是综合性电商企业当当网投资建设的精品公益性图书馆[12]。将捐赠者冠名制度上升到法律层面，充分肯定了参与公共图书馆建设的个人和企业的社会贡献，通过给予法律承认的社会荣誉调动起了社会力量出资捐赠、兴建公共图书馆的积极性。

另一方面，法律规定公共图书馆可以捐赠者姓名、名称命名文献信息专藏或者专题活动，较知名的有无锡市图书馆的“荣氏文库”、湖南图书馆的“张舜徽先生专室”等。专藏或专题活动既突出了对文献捐赠者的尊重和鼓励，又可借名人效应提升特色馆藏的公众知晓度。

3.3 税收优惠

公共图书馆法第六条规定国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠；境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设。财政部、中宣部制定的《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》中明确提出对公益性图书馆的捐赠，经税务机关审核后，纳税人缴纳企业所得税时，在年度应纳税所得额10%以内的部分，可在计算应纳税所得额时予以扣除；纳税人缴纳个人所得税时，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可从其应纳税所得额中扣除。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十六条规定境外向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税。这就从经济层面对支持公共图书馆建设的个人、企业给予了肯定和鼓励，有利于撬动社会资本推动公共图书馆事业的全面发展。

4 社会力量兴办公共图书馆的法律责任

国家鼓励和引导社会力量参与公共图书馆的建设，并不代表降低要求、放松监管。社会力量设立的公共图书馆在文献处置、文献信息提供和组织活动方面，同样需要遵守法律的相关规定。公共图书馆法规定，社会力量设立的公共图书馆如从事或允许其他组织、个人在馆内从事危害国家安全、损害社会公共利益的活动，由文化主管部门责令改正，没收违法所得；情节严重的责令停业整顿、关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法追究法律责任。社会力量举办的公共图书馆如果违规提供、处置文献信息，违反公共图书馆保护读者个人信息的规定，和政府举办的公共图书馆一样，需承担相应的法律责任。这些规定，有效规范了社会力量参与公共图书馆建设的具体行为。

（来稿时间：2018年1月）

1.周玮.完善体系·健全制度·提升服务·鼓励共建——聚焦公共图书馆法草案四亮点[EB/OL].（2017-06-22）[2017-11-17].http://news.xinhuanet.com/politics/2017-06/22/c_1121193466.htm.

2.文化火种寻找之旅——民间公益图书馆事迹寻访录[EB/OL]. [2017-11-17]. http://www.mjtsg.org/listall.asp.

3.蒋巧玲.福州市图书馆今天正式开馆,由曹德旺捐资4亿元建设[EB/OL].（2017-12-05）[2018-01-09]. http://www.fj.xinhuanet.com/yuanchuang/2017-12/05/c_1122063051.htm.

4.柳斌杰,雒树刚,袁曙宏.中华人民共和国公共文化服务保障法解读.北京：中国法制出版社，2017：193.

5.首都图书馆讲座:法律咨询活动[EB/OL].（2017-11-01）[2017-12-31].http://www.clcn.net.cn/modules/events/detail.php?event_id=2905.

6.东营党建图书馆体系建设简介[EB/OL].（2017-07-10）[2018-01-09]. http://dongyingdj.gov.cn/index.php?g=&m=article&a=index&id=3334.

7.王艳洁.海淀北部文化中心进行全部托管,探索运营新机制[EB/OL].（2016-08-15）[2017-12-17]. http://www.bjhd.gov.cn/xinwendongtai/minshengxinwen/201608/t20160815_1288656.htm.

8.范并思.依法运行、科学管理公共图书馆的基本依据——《中华人民共和国公共图书馆法》解读[J].图书馆杂志，2017, 36（11）：12-14.

9.文化志愿者“市民馆长”创新项目获专家点赞[EB/OL].（2017-07-02）[2018-01-09]. http://mp.weixin.qq.com/s/X1s1Wvdq86uMjhC8Bd4Xgw.

10.文化部,财政部,新闻出版广电总局,等.关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见[EB/OL].（2015-05-11）[2017-12-17]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/11/content_9723.htm.

11.闫珺岩,刘娟.刘石江:在村里办起图书馆,坚守43年[EB/OL].(2017-11-20)[2018-01-15]. http://news.xinhuanet.com/mrdx/2017-11/20/c_136764554.htm.

12.侯苏雨.在当当感受“高颜值”书吧里的时尚书香[EB/OL].（2016-06-12）[2018-01-15]. http://jssq.wenming.cn/wmdt/201606/t20160614_2622987.shtml.