英国图书馆信息再利用政策研究*

徐 轩 孙益武

（1.武汉大学信息管理学院 武汉 430072；2.复旦大学图书馆 上海 200433；3.杭州师范大学杭州 311121）

欧盟于2013年6月17日修订的《公共信息再利用指令》取消了对图书馆、博物馆、档案馆等文化机构公共信息再利用的豁免，将图书馆（含大学图书馆）、博物馆和档案馆纳入公共信息再利用的范畴。英国作为欧盟第一批实施这一新政策的国家[1]，于2015年6月修改并颁布了《2015公共部门信息再利用条例》[2]，构建了新的图书馆信息再利用政策。文章基于考察这一新政策出台背景的基础上，研究英国图书馆信息再利用政策的内容和实施机制，以期对我国图书馆界有所参考和借鉴。

1 英国出台图书馆信息再利用新政策的背景

1.1 顶层设计：欧盟将图书馆纳入《公共信息再利用指令》

2003年欧盟颁布的《公共信息再利用指令》为各成员国提供了公共机构基于其公共职能（Public Task）的信息再利用的基本框架，并给予图书馆信息再利用的豁免，为欧盟境内公共信息的非商业性和商业性利用提供法律框架，为促进欧盟统一市场的信息产业和知识经济打下基础，标志着欧盟公共信息再利用制度的初步建立[3]。

随着数字化项目在图书馆、博物馆和档案馆的深入推进，欧盟日益意识到在欧盟境内促进这些文化机构所拥有的数字公共信息的充分再利用的重要性。图书馆等文化机构所拥有的海量数字化信息和元数据是欧盟数字公共信息的一部分，是构成数字内容产品和数字服务的重要基础，在欧盟境内允许个人、机构及商业性公司充分开发这些信息，对于促进欧盟内部统一市场实现充分发展，创造新的就业机会，激发知识经济的发展有着重要意义。

另一方面，由于不同的立法惯例和法律实践，欧盟成员国之间实施多样化和差异化的文化机构公共信息利用政策和实践，缺乏统一的文化机构信息再利用框架，这已阻碍了欧盟内部市场的平稳运行和欧盟信息产业的充分发展，无法充分实现欧盟及各国政府对数字化文化项目巨大投入的效益。因此，2013年欧盟修订了《公共信息再利用指令》中的相关规定，为图书馆等文化机构的信息再利用建立最低的统一规则，协调成员国的相关立法和实践[4]。

1.2 外部压力：为履行欧盟成员国义务，英国积极转化《公共信息再利用指令》

按照规定，欧盟成员国应于2016年6月18日前在其国内实施2013年的《公共信息再利用指令》。作为欧盟的成员国，英国有义务在国内转化实施《公共信息再利用指令》。欧盟委员会定期对各成员国实施欧盟法律的情况进行评估，如欧盟将波兰[5]评估为在其国内未充分实施2003年《公共信息再利用指令》的国家。若未对规定期限内有效转化《公共信息再利用指令》的新政策，根据欧盟的相关规定，成员国将可能面临高达每年数亿欧元的罚款[6]。因此，英国转化2013年《公共信息再利用指令》是积极履行欧盟成员国义务的必然选择。

1.3 权利保护：英国修改图书馆信息再利用政策是贯彻公民知情权的需要

2000年11月，英国发布《信息自由法案（the Freedom of Information Act 2000）》，并于2005年1月全面生效，与《数据保护法（Data Protection Act 1998）》、《公共部门信息再利用条例（Re-use of Public Sector Information Regulation 2005）》等法律一同保障公民获取公共部门相关信息的权利，并有力增强政府部门工作的透明度，使其政策制订更加公平、民主和开放。而在2005年《公共部门信息再利用条例》实施10年后对其进行修订，是进一步落实公众信息知情权，提升公共部门信息再利用的深度，推动政府信息进一步开放和利用的表现。

1.4 产业发展：图书馆信息的充分再利用对促进创意产业发展有重要意义

作为英国最重要的产业和英国全球经济战略的重要引擎之一，创意产业每年为英国创造168万个就业岗位和710亿英镑的收入，占英国经济贡献5.2%[7]。为了推动创意产业的高速发展，实现至2020年翻一番的发展目标[8]，英国政府制定了一系列的战略计划。其中，图书馆、博物馆等因其行业特殊性受到重视，首次作为创意产业中的单独类别进行考量。原因如下，首先，图书馆、博物馆和画廊等每年可提供10.8万个工作岗位；其次，这些机构收藏的作品价值巨大无法估量；再次，图书馆、博物馆推进的数字化项目成为创意产业提供服务和产品创新的重要来源；最后，构建合理的图书馆信息再利用政策对于释放英国图书馆拥有的信息潜力，增强英国创意产业在欧盟统一市场内和国际市场上的竞争力有重要意义。因此，对2005年《公共部门信息再利用条例》中的图书馆相关条款进行修改是英国创意产业发展的需要。

2 英国图书馆信息再利用政策的内容分析

英国2015年《公共部门信息再利用条例》（以下简称《2015条例》）在2005年《公共部门信息再利用条例》的基础上修改，将图书馆（含大学图书馆）、档案馆和博物馆等文化部门纳入了公共部门信息再利用的范围，通过明确再利用的范围和方式、许可、收费以及救济等内容构建了图书馆的信息再利用政策。

2.1 英国图书馆信息再利用的适用范围及例外

英国《2015条例》规定图书馆作为公共部门，“必须（Must）依法准许公共信息的再利用”；而对图书馆拥有知识产权的信息实行非强制性（May）信息再利用政策。

即按照英国《2015条例》的规定，在公共职能范围内，以下两种情况下图书馆应当履行信息再利用的义务：①当信息已处于可获取或可再利用的状态时，图书馆必须允许这些信息的再利用。如因不受版权法保护或超过版权保护期限而处于公共领域的信息，或已经向公众或个人公开的信息等。②当图书馆是版权或相关权的原始权利人或权利的受让人时，图书馆可以决定信息是否被再利用。当信息可以被再利用时，应遵循透明度原则和公平交易原则，符合信息再利用的流程，依据一定的格式、许可以及收费等方面的规范。

由此可见，英国《2015条例》构建了非强制性图书馆信息再利用政策，即有条件的信息再利用政策。但以下情况，图书馆可以不允许信息的再利用：①超出图书馆履行公共职能范围的信息。每个图书馆应通过发布其公共职能的声明明确其馆藏政策等公共职能范围。超过该范围的信息则不再是信息再利用范围之列。②属于第三方拥有知识产权的信息。图书馆的收藏中有许多作品或信息涉及第三方知识产权，或部分是权利人无法明确或尚未明确的“孤儿作品”，这些信息不能允许公共再利用。③图书馆的标志或标识。④涉及个人隐私、国家安全和商业机密的信息亦不在提供再利用的信息之列。

2.2 英国图书馆信息再利用的许可政策

英国《2015条例》鼓励公共部门通过许可提供信息的再利用。英国政府推出了英国政府许可框架（UK Government Licensing Framework，简称UKGLF）。在实施信息再利用时，规定必须遵循公平交易的原则，不得对信息的再利用对象和再利用方式（包括个人使用目的或商业性目的）做出不合理的限制，如法律规定一般不能采用独家许可方式。

同时，《2015条例》针对图书馆、博物馆和档案馆做出相关例外设定。即，当图书馆的信息出于公共利益相关的必要考虑时，可以签订独家许可协议，而这些独家协议的合理性必须每隔三年做一次评估。而对于图书馆所开展的数字化项目，图书馆可以签订最长不超过10年的独家许可。如果超过10年，则应在第11年以及之后每隔7年开展评估。而作为独家许可协议的一部分，被许可方必须允许图书馆免费获得文化数字资源副本。在独家许可期限结束后，数字化资源的副本应允许信息的再利用。

从著作权人许可意愿的角度，许可方式可分为自愿许可和强制许可，前者如创作共同许可协议（Creative Commons），后者如合理使用和法定许可制度。从公共部门信息再利用的视角，UKGLF是政府自愿许可的一种方式，政府主动约定许可的费用和方式，自愿将全部或部分权利许可给公众使用，因其具备权利人提供许可的主动性和自愿性、权利人单方提出许可条件的单向性、面向非特定许可对象的普遍性以及交易成本低廉性等特性，成为公共信息再利用中重要的许可方式，为图书馆信息再利用的许可提供范例。

2.3 英国图书馆信息再利用的收费政策

英国《2015条例》规定信息再利用的费用应该遵循“边际成本”原则，即获取资源必要的成本。英国为这一原则设置了三个例外，分别是：①机构例外，对于那些需要获利以覆盖履行公共职能实质性成本支出的公共机构；②文档例外，对于特定文档相关的成本补偿；③文化机构例外，即图书馆、博物馆和档案馆。因此，图书馆、博物馆和档案馆的信息再利用可以在一定情况下收取信息收集、生产、复制和传播的费用并附加合理的投资回报。根据欧盟的文件[9]解释，“合理的投资回报”是指私营部门对相似信息或文件再利用的价格。即英国《2015条例》允许文化机构从提供资源和实现再利用中获利。这亦符合2013年《公共信息再利用指令》的精神。

英国《2015条例》针对图书馆开展的数字化项目设计了独特的再利用收费制度，即一方面允许其可以通过收费获得合理的投资回报，另一方面设定了独家许可的最长期限（10年），并要求在一定期限后保证这些数字化资源的再利用。

由此可见，英国在充分考虑图书馆在文化遗产保护方面的独特作用，承认其在数据保护、知识存储和版权管理方面存在特殊成本的基础上，确认“边际成本”原则的同时构建符合图书馆实际的信息再利用收费政策，允许图书馆在一定情况下收取信息收集、生产、复制和传播的费用并附加合理的投资回报，并通过实施信息公平交易方案（Information Fair Trade Scheme，简称IFTS）对收费政策进行监管。这一政策一方面通过适当的有偿再利用，一定程度减少公共财政负担，有利于高质量公共信息的持续生产；通过信息消费收入弥补图书馆运营成本，形成自负盈亏的模式，更加符合公平正义的理念；同时兼顾图书馆和信息利用申请者的利益，以实现图书馆信息的价值最大化。

2.4 英国图书馆信息再利用的救济方式

救济是权利的保障。当自然人、法人或其他组织信息再利用的权利受到侵害时，法律还应提供适当的救济渠道。英国《2015条例》规定了信息再利用的救济程序，图书馆的信息再利用争议也适用该规定。当申请者对图书馆驳回其信息再利用申请有异议时，其救济程序分为几个阶段：①信息再利用申请者可以向信息持有的公共机构进行投诉。②如果申请者对投诉处理结果不满，可向信息委员会办公室（Information Commissioner’s Office，简称ICO）投诉，后者有责任调查相关争议并作出裁决。ICO是英国为维护公众信息权益、促进公共部门开放和保护个人数据隐私而设立的独立的非政府公共机构，直接向英国国会报告。如果任意一方对ICO处理结果不满，可向信息权利一审法庭（Information Rights First-Tier Tribunal，简称 FTT）提起诉讼，请求法庭作出具有拘束力的裁定。

公共机构信息再利用事关公民和团体的知情权，英国将行政复议和司法裁决引入信息再利用的争议处理流程，既能充分保障相关当事方的实体权利，又能促使图书馆等公共机构信息再利用工作在程序上得到规范化保障，并通过持续不断的司法审查，为英国信息再利用政策的适用和解释提供实践契机，为公共机构信息再利用规则提供更加清晰的操作指引。

3 英国图书馆信息再利用政策的实施机制

3.1 信息再利用政策的实施机构

为了全面实施信息再利用相关政策，英国成立了公共部门信息办公室（the Office of Public Sector Information，简称OPSI）以专门负责相关事务。OPSI隶属于英国国家档案馆（The National Archives），负责公共部门的信息政策及标准的制订、公共部门信息汇总和管理、政府部门信息版权管理、指导政府部门执行有关信息法案、指导公众利用公共部门的信息等。因为OPSI在英国公共信息再利用政策的实施中发挥了核心作用，因此成为实施欧盟指令的典型范例之一[10]。

3.2 信息再利用政策实施的监管机制

在政策实施的监管机制方面，英国实行IFTS制度。根据这一制度，接受认证的公共部门应在其官方网站宣布该组织遵守信息公平交易方案的原则，同意阶段性地接受独立审查。IFTS制度确立了六大核心原则[11]：①最大化：公共部门信息再利用的义务最大化；②简化：信息再利用过程、政策和许可的简化；③创新：公共信息持有者最大程度地扫除障碍，并通过创新促进信息再利用；④透明：保证所有规定如许可、收费政策的透明性；⑤公平：面向所有信息消费者的公平性；⑥保持挑战性：有力的投诉程序保证及评估程序。这一制度已经成为英国公共部门信息持有者证明其遵守相关规则的最佳实践。

3.3 图书馆信息再利用政策实施机制的核心元素

为了充分实施信息再利用政策，英国政府发布了针对文化机构的实施指南[12]，建议图书馆发布其公共职能声明，建立主动提供信息再利用与信息申请再利用机制，通过图书馆网站、政府制定的信息再利用平台、为申请人提供信息等多种方式实现信息的再利用。

3.3.1 明确图书馆的公共职能，发布公共职能声明

“公共职能”是英国《2015条例》的一个重要概念。公共职能是决定一个公共部门产生、收集或持有的信息是否适用该条例的重要决定因素之一。通常，公共部门公共职能的确定有一定的法律依据，又与部门的特性相关联。因此，英国政府建议图书馆通过网络发布等方式明确本单位的公共职能。

如利物浦大学图书馆通过其网站发布了公共职能声明，指出：利物浦大学图书馆作为利物浦大学的一部分，通过丰富的馆藏、友好的专家团队、创新的服务和舒服环境为激发创新和研究，支持各学科各领域的教师与学生的学习和研究[13]。利物浦大学图书馆将定期对其公共职能声明进行评估。苏格兰国家图书馆在其网站阐述其公共职能是收藏馆藏资料、文献的副本（如数字化）、元数据和合作文件（如计划和报告等）[14]。

3.3.2 发布图书馆再利用的信息清单（信息资产清单）

利物浦大学图书馆以负面清单形式列出不能被申请再利用的文献。不提供再利用的信息包括：受《数据保护法》保护的文献、依据《信息自由法案》不可获取的文献、本单位不拥有知识权的文献以及文化遗产收藏等[13]。而苏格兰国家图书馆依据公共职能将信息分类，并通过表格详细描述信息再利用的情况[15]，向公众清晰表达本馆的信息再利用的清单。同时通过对元数据、数字内容以及非馆藏内容等的许可方式和收费政策明确不同内容的再利用方式[16]。

3.3.3 发布图书馆信息再利用的许可政策

图书馆的信息由馆藏信息和非馆藏信息构成。对其进行版权梳理，明确版权状态，并结合图书馆的公共职能，设计合理有效的许可政策是信息再利用实施的关键之一。

如苏格兰国家图书馆未直接适用英国政府许可框架UKGLF，而是构建了本馆许可框架。这一框架主要提供四种许可协议：创作共同署名协议（Commons Attribution 4.0 Attribution，CC-BY 4.0）、创作共同相同方式非商业性方式共享协议（Creative Commons Attribution-Non-commercial ShareAlike 4.0，CC-BY-NCSA4.0 ）、创作共同零权利协议（Creative Commons Zero license,CC0）以及苏格兰国家图书馆提供的非独家的5年许可协议。分别针对图书馆的非馆藏、元数据、数字内容等采用不同的许可协议。

剑桥大学图书馆、利物浦大学图书馆的信息再利用专栏下未直接介绍其许可政策，而是在具体业务相关的页面介绍许可政策。如剑桥大学图书馆规定，除了符合版权法规定的版权例外或遵循共同创作等开放协议的内容外，个人或机构若要使用从图书馆获取的内容，必须填写许可申请单，完成授权。由数字化内容组负责许可事务和公众的信息再利用请求[17]。

3.3.4 明确图书馆信息再利用的收费政策

英国《2015条例》允许图书馆的信息再利用进行收费，且一定情况下可以高于其边际成本。剑桥大学图书馆明确，图书馆的数字化项目是为了促进信息的获取和再利用，对图书馆数字化内容的许可进行收费以支付图书馆开展数字化项目的部分成本。剑桥大学图书馆制定了完善的内容再利用许可的收费政策，提供了收费清单[17]。

苏格兰国家图书馆明确界定了商业性利用和非商业性利用[18]，依据信息再利用的目的和使用对象制定收费政策。图书馆收取复制费用和许可费用，并详细阐述收费计算方式，通常包括直接成本、间接成本以及合理的投资回报，并在其网页详细公示静态图片、动态图片等不同资源的成本构成[18]。

3.3.5 建立畅通的信息再利用的处理流程和投诉机制

英国的图书馆通常设置特定的馆员或部门负责处理信息再利用过程中的相关事务，主要包括：接受信息再利用申请、处理许可和收费的相关事务、如果无法满足申请人的申请需要说明理由、处理投诉和建议等。如利物浦大学图书馆由许可事务主管（Licensing Managers）负责信息再利用事务，公民只需要发邮件给许可事务主管提交信息再利用申请[13]。申请人可以通过电子邮件或邮寄许可协议的方式向苏格兰国家图书馆提交信息再利用申请。

关于处理投诉意见，按照《2015条例》，应建立二级投诉处理机制。首先，应当在图书馆内部进行处理，如苏格兰国家图书馆规定，信息再利用的投诉适用图书馆的投诉流程，可通过网络表单、邮件、电话等途径提交相关投诉意见[19]。图书馆必须在接到投诉后的20个工作日内给出答复。如果申请人仍有异议，可提交至ICO。若经ICO裁决后不服判决的，申请人有权申请法院裁决。

3.3.6 建立信息再利用政策的评估机制

根据《2015条例》规定，图书馆应对其实施的信息再利用政策如本馆的公共职能、信息再利用范围、独家许可协议等进行定期评估。如苏格兰国家图书馆每隔4年会对其信息再利用政策进行评估。

4 政府数据开放背景下构建我国图书馆信息再利用政策的建议

4.1 加大对我国图书馆信息的再利用政策构建力度，促进我国大数据战略的深入实施

政府数据开放作为国家大数据发展战略中重要的组成部分被提上了建设日程。2016 年3 月，中央发布的“十三五”规划纲要提出全面实施促进大数据发展行动，加快政府数据开放共享的战略。2015 年9 月，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》指出要率先在气象、环境、信用、交通、医疗、卫生等20余个重要领域，实现公共数据资源合理适度向社会开放。图书馆等文化机构的数据开放与信息再利用也应视为优先建设的重点领域，图书馆等文化机构拥有和保存大量的数字化文化资源，这些准公共信息是我国信息产业和文化创意产业的重要原料。因此，加大我国图书馆信息再利用政策的构建，规范图书馆信息再利用的行为，整合图书馆可供再利用的信息资源，对于释放市场潜能，推进实施我国的大数据战略有重要意义。

4.2 加强公共部门信息再利用相关立法，为图书馆行业的信息再利用制定规则

2008年我国制定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，这一条例主要规范行政机关的信息公开行为。为了进一步提升公共信息的开放程度，激发公共信息的市场潜力，建议提升法律的位阶，扩大信息公开的立法主体，我国应制定《公共部门信息公开法》。而图书馆作为准公共部门，可借鉴英国的立法模式，通过分步走的模式，构建非强制性的信息公开政策。同时，我国于2018年1月1日正式施行的《中华人民共和国公共图书馆法》，将通过国家立法规范图书馆在提供信息再利用方面的行为，促进图书馆在信息时代的健康发展。另外，在进行大数据相关立法时，建议充分考虑图书馆等公益性文化机构的立法诉求，在平衡公共利益的前提下促进图书馆馆藏及非馆藏信息的再利用。为维护公众信息权益、促进公共部门开放和保护个人数据隐私，建议在国家层面建立类似信息委员会制度，确立其专门处理信息开放及再利用相关事务的身份，保障其行使调查、批评、警告、决定、起诉等独立地位，以提高信息再利用救济的效率，健全信息再利用的救济制度。

4.3 完善图书馆信息的版权管理，探索多样化的许可方式，构建合理的收费规则

版权制度、许可制度和收费制度是信息再利用政策的核心[20]。在我国现有的著作权法框架下，我国图书馆应明确本馆的公共职能范围，厘清各类型馆藏资源与非馆藏内容的版权归属，制定配套的许可方式和收费方案，积极探索馆藏信息和非馆藏信息的再利用途径。针对图书馆的数字化项目，尤其应充分平衡公共利益和相关权利人的利益，制定合理的再利用政策。并通过技术手段提升信息再利用的能力；如加强数字化资源的开放和共享，确保公共信息和元数据能方便被计算机进行处理和挖掘，以最佳的信息精度和粒度促进数据的互操作，为信息再利用提供保障。

5 结语

图书馆所拥有的大量公共信息资源尤其是数字化文化资源是公共信息的重要组成部分，充分利用这些资源对于挖掘图书馆的价值、促进创意产业的发展、推动就业和市场繁荣都有着积极意义。英国政府在转化2013年《公共信息再利用指令》的政策过程中，在《信息自由法》的框架下，结合英国图书馆的特点，构建了一套包含公开机制、许可、收费等关键元素的图书馆信息再利用政策，对于在全国层面形成统一的明确的图书馆信息再利用机制，进一步推动图书馆公共信息的充分利用和开发，具有积极作用。英国图书馆信息再利用政策的内容规定、例外制度的设计、实施机制的配套等，均对我国图书馆界的相关议题有切实的借鉴意义。

（来稿时间：2017年5月）

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