发挥淤地坝系功能 支撑乡村振兴发展

彭 鸿，张武俊，刘顺勤，董龙飞，李 栋，何建民，梁小卫

(陕西省水土保持局，陕西 西安 710004)

2015年，习近平总书记在梁家河调研时强调“淤地坝是流域综合治理的一种有效形式，既可以增加耕地面积、提高农业生产能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行”。十九大要求推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。围绕新时代淤地坝系改善生态、防洪保安、蓄水用水、融合产业等功能，陕西省水土保持局成立调研组开展了实地调研。调研组认为，陕西省淤地坝数量占全国的58%，地位突出；有坝无系、管护不到位、产业融合度不高等缺陷，是“多沙少沙”“零存整取”“串糖葫芦式溃坝”等观点存在的重要原因。坝系建设应优化布局，加大资金投入，提升技术标准，加快实施重点工程，融合壮大产业规模，创新建管体制机制，推动其改善生态、防洪保安、蓄水用水、融合产业功能的充分发挥，以此支撑乡村振兴发展。

1 淤地坝系建设现状和存在的问题

淤地坝是黄土高原人民数百年来治理水土流失的伟大创举，早在1569年子洲县就在黄土洼将天然聚湫改造成淤地坝，而第一座由政府机构(黄河水利委员会)修建的淤地坝(鲸鱼沟淤地坝)也有70多年历史。截至2017年底，陕西省已建成淤地坝33 910座(骨干坝2 630座、中型坝9 251座、小型坝22 029座)，其中陕北榆林、延安两市共有33 200座，占全省的98%，其滞洪减沙、拦泥淤地、灌溉增产等方面效益显著，已拦泥58亿t，淤地5万hm2，促进退耕还林草20万hm2，年灌溉面积4 000 hm2、增产粮食4亿kg、养殖效益380万元，深受当地群众欢迎。

当前，决策层在淤地坝建设有无必要、淤地坝对入黄泥沙量影响大小和“零存整取”“串糖葫芦式溃坝”风险控制等方面有不同观点，究其原因是坝系建设存在以下问题。一是有坝无系，总量不够。根据《陕西省黄土高原地区淤地坝建设总体规划》，全省可新建淤地坝10万余座，尚有7万座的差距。投资不足，布局不合理，局部有系但整体无系，控制性骨干坝工程明显偏少，骨干、中型、小型坝配置比例为1∶3.5∶8.4，与成熟坝系1∶2∶4.5的比例相差较大。同时，全省淤地坝建设标准偏低且设施不全，90%的坝已运行30年以上，近一半已淤满或基本淤满，加之大中型病险坝达6 300多座，群体协同效应不足，综合防洪保安作用薄弱。二是管护不到位。只建不管、用管分离现象普遍，坝地产权不明晰、责权利不明，“公地悲剧”困局亟待破解。大部分坝地按户按人划分耕种、使用主体多元，农户只管种地，用坝而不管坝。九龙治水多头管理，导致项目立项与总体规划脱节，主要原因是发改、财政、国土、扶贫等部门各自为战，直接将建设资金拨付给地方进行淤地坝建设。三是产业融合度不高。淤地坝仍以拦沙淤泥和灌排为主，水资源综合利用不充分，缓解用水瓶颈制约作用需要加强。产业多以农业、养殖业为主，第二、第三产业还较少，结构单一，影响乡村振兴发展。

2 新时代需要强化淤地坝系四大功能

淤地坝是黄土高原地区统筹山水林田湖草系统治理的基础工程，是实施乡村振兴战略的重要支撑。新时代淤地坝建设应围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标，加强坝系建设，强化其改善生态、防洪保安、蓄水用水、融合产业四大功能。

2.1 强化淤地坝系的改善生态功能

黄河为害，根在泥沙，而淤地坝是拦截泥沙的重要人工屏障。据黄河潼关水文站监测，2000—2015年，年均输沙量仅为2.64亿t，比天然状态下的15.92亿t减少了83.4%。这说明淤地坝系等水保措施起到了关键作用。

黄土高原地区生态脆弱、植被稀疏，坝系建设对减轻沟道侵蚀、修复生态具有重要作用。米脂榆林沟、横山赵石畔流域依托坝系实施小流域综合治理，40多年来做到了泥不出沟；志丹木场咀骨干坝，坝地、水面、坡面生态系统完整，成为周边群众休闲度假的好去处。

为使坝系建设能提供更多优质生态产品，在坝系建设过程中应综合运用生态系统管理思维，对沟峁坡沟进行系统整治，把泥沙锁在上游、定在中游，使水蓄在中下游，加快植被覆盖速度，优化美化区域生态。为此，应最大限度地应用近自然措施，即：能用生物措施的不用工程措施，能用黄泥的不用水泥，能用木头的不用石头，能用干砌石的不用浆砌石，能做软坎的不做硬坎，能做斜坎的不做直坎。

2.2 强化淤地坝系的防洪保安功能

淤地坝上拦下保，是调节洪水径流过程、防治洪水灾害的最有效措施。2017年“7·26”暴雨期间，绥德韭园沟坝系层层拦泥削洪，平均产汇流滞时是无坝系流域的3倍以上，洪水最大含沙量减少了62%，为170 kg/m3，洪峰流量减少了64%，为36 m3/s；子洲小河沟新建坝和骨干坝多、拦泥库容充足，246万m3洪水被安全拦蓄。

陕北局地暴雨预测难度大、致灾性突然，新时代淤地坝建设必须强化其防洪保安功能。为此，要科学布设坝系，通过增强骨干坝控制能力，加强沟道源头综合治理和保护措施，持续推进淤地坝系的级联调控、削峰错峰作用，以充分发挥坝系的综合拦蓄能力。

2.3 强化淤地坝系的蓄水用水功能

陕北资源性、工程性、水质性缺水并存，通过淤地坝拦蓄地表水可有效破解用水瓶颈。横山区曹阳湾村建成淤地坝30座、水库5座，人均水坝地0.14 hm2，农业耕作条件显著改善。

陕西省现有淤地坝总库容68亿m3，剩余库容25亿m3，蓄水能力约3亿m3，如果输配水设施和供水管网齐全，可有效提升陕北能源化工基地和美丽乡村建设的水资源保障能力。

黄土高原要实现可持续健康发展，必须协调上下游和左右岸、地表水和地下水，能就地取水不从外调水、能用地表水不采地下水，并通过配套蓄水调水设施，推动水资源高效利用。

2.4 强化淤地坝系的融合产业功能

坝地水肥气热耦合性好、高产稳产，是陕北地区“三农”发展的重要支柱，坝坝皆路还可带动交通建设。绥德县韭园沟随淤即用，形成了拦泥淤地型集约农业模式，已发展水地180 hm2。米脂县巩家沟通过坝地建设形成了绿色经济型特色农业模式，建成了葡萄产业园。靖边县高家沟坝窖联蓄，形成了高效利用型现代农业模式，地膜马铃薯产量达3万kg/hm2以上。米脂县高西沟蓄水成景，形成了生态旅游型观光农业模式，景区有15 hm2水面和连片的松林果园。

实施好乡村振兴战略，必须依托坝地土肥水足、旱涝保收优势，构建健康经济体系，培育现代特色农业，并通过多种形式的适度规模经营，吸纳整合相关第二、第三产业。

3 新时代淤地坝系建设措施和建议

淤地坝系建设利国利民，应树立“近自然修复、清洁健康发展、综合生态系统管理”理念，坚持节约优先、保护优先、自然修复为主的方针，加强新时代淤地坝系建设。

3.1 建设措施

(1)以中小流域为单元，优化坝系布局。完善坝系建设技术标准体系，围绕坝系四项功能组织修编规范、标准，扭转小流域有坝无系局面，建设控制性骨干坝1.09万座、中型坝2.14万座，提高小流域坝系布坝密度，提升骨干坝比例，加大库容均衡度，降低串联率，分片分层控制，形成梯级防御暴雨洪水体系。在偏远沟道布设生态型坝系，在城镇、乡村周边布设生产生活型坝系，新建淤地坝7万座，配套库、塘、窖等小型水利工程，使全省淤地坝年拦蓄径流能力达15亿m3，相当于4个王圪堵水库的蓄水能力。

(2)以加大坝系投资力度为抓手，推动重点工程建设。巩固公共财政主导地位，加大各级投资力度，明确实施办法和比例，优先实施重点工程。一是加快病险坝除险加固。陕西省病险坝已拦泥约30亿t，淤成坝地约3.47万hm2，拦蓄能力已呈逐步下降趋势。应加快落实国家除险加固项目投资，对病险坝进行加高、修补、培厚加固、改建扩建，通过完善配套设施，提高其抵御暴雨洪水的标准。二是实施粗泥沙集中来源区拦沙工程。3年投资38亿元，在173条小流域内建成中型拦沙坝404座、小型拦沙坝2 205座，使泥沙淤得住、不入河。三是开展坝系源头生态修复工程。编制工程实施方案，纳入各级生态文明建设专项规划统筹推进。通过生态工法实施坡面治理和坝体陡坡防治，治山护水、养田还林、种草禁牧结合，维护河流自然岸线，打造坝、塘、湖、湿地星罗棋布的坝系生态景观格局。

(3)以全面推行河长制为契机，创新建管体制机制。一是落实地方日常监管责任。把淤地坝管理纳入河长、湖长职责范围和政府目标责任考核体系，建立严格管理制度，按层级夯实地方党委政府监管责任，积极创设落实公益管理岗位。二是强化行业坝系建设管理责任。在各级政府成立水土保持建设管理综合协调机构，承担国有自然资源资产管理和自然生态监管职责，加强对坝系建设的统一领导，负责淤地坝规划设计、立项、施工和验收，解决“九龙治水”局面。三是积极推动坝地产权制度改革。出台相关政策，采取拍卖、租赁、承包、股份制等形式，转让使用权、经营权，调动管护积极性；让淤地坝形成的水面、坝地增益，与企业签订淤地坝管护协议。四是创新投资、融资机制。建立水土保持投资、融资机制，将部分坝地纳入地方政府占补平衡的建设用地指标，积极推行政府购买服务；城镇、村庄周围能产生长期规模效益的坝地推行PPP模式，吸引金融资本参与建设。

(4)以乡村振兴和城乡融合发展为目标，发展壮大产业。制定坝地产业规划，打造坝系田园经济综合体，实现清洁流域清洁生产，以水定产聚集发展。壮大各类现代特色农业发展实体，坝地与川地发展以优质高效设施农业为主的集约型产业，梯田和缓坡地以绿色果品和农特产品为主，山坡地适度发展养殖业和畜牧业。依托田园风光，发展旅游休闲观光业。在城镇周边较成熟坝系，适度发展工商业，引导产业沿坝布设。

3.2 建 议

(1)加大中央和省级财政投资力度。陕西省的黄河粗泥沙集中来源区每年入黄泥沙占全省的40%，为缓解这一问题，陕西省编制了黄河粗泥沙集中来源区拦沙工程规划，可研报告已报国家发改委。建议国家发改委加快批复，水利部和黄委会扩大投资规模、尽快启动。同时，按照国家投资计划，陕西省还有2 688座淤地坝有待除险加固，全部完成还需近20亿元、29年时间。建议中央财政加大病险坝除险加固投资力度，每年投资增加到4亿元，力争5年内完成。

(2)优化水利部和陕西省相关规划。水利部2003年编制的《黄土高原地区水土保持淤地坝规划》，经过近15年的发展，已不适应经济社会发展需求。建议水利部进行修编，以指导新形势下的坝系建设。陕西省应按照修订后的规划，并衔接“十三五”规划，修编调整《陕西省黄土高原地区淤地坝建设总体规划》，以省政府名义印发执行。

(3)修订完善《陕西省淤地坝建设管理办法》。陕西省政府1997年颁布的《陕西省淤地坝建设管理办法》，部分条款与2010年和2013年修订后的《中华人民共和国水土保持法》和《陕西省水土保持条例》不一致，建议省政府将《陕西省淤地坝建设管理办法》修订工作列入2018年立法计划，以地方性法规颁布施行。