创新型政府建设中的体制改革研究
——以南京市为例*

何 良

(中共南京市委党校政法教研部 江苏 南京 210046)

全面推进创新型政府建设，是加快政府职能转变和深化行政体制改革的必然要求，也是新形势下实现国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。十八大后新一届政府上任伊始，便正式提出了建设“创新型政府”的目标，一个创新的政府，不仅应当是民主、法治、文明的政府，而且应当是变革、进取和高效的政府。以此为目标，我国各级政府加快转变职能和简政放权，政府治理理念和方式方法不断创新，行政审批制度改革成效显著，但也面临不少挑战和亟待解决的问题。在《南京市委关于制定南京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，也写明“进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能。深化行政管理体制改革，减少行政审批事项，完善集中审批制度，以智慧政务为载体，促进行政许可审批、公共资源交易、政务热线办理更加公开、便捷、高效。”当前，南京市正以更大的决心和力量全面推进改革创新，注重体制机制改革是创新型政府建设的题中应有之义，对城市未来发展影响深远。

一、建设创新型政府是全面深化改革的必由之路

创新型政府作为政府管理现代化的发展趋势，指的是公共权力部门为提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。其中，体制改革既是创新型政府建设的内在目标之一，也是实现政府创新的必要手段。地方政府创新的实践形式通常分为三种：主动创新、上级选择该地作为改革试点、学习其他地区的创新经验。典型的做法就是让地方政府的创新实践为政治体制改革寻求渐进妥适的路径。从核心内容上看，现有的政府创新主要包括“政治改革”、“行政改革”、“公共服务”和“社会管理”四大类。其中，“政治改革”的核心在于政治权力的有效监督与政治权利的合理利用；“行政改革”的焦点在于提高行政机构的运转效率和治理绩效，处理好政府与市场的关系；“公共服务”的目标集中在改善民生、提供更优质全面的政府服务；“社会管理”重点在于提高社会管理服务水平，构建和谐有序的社会环境。[1]

十三五时期，南京经济发展正由资源驱动向创新驱动转型。全面推进创新型政府建设，以政府改革创新推动整个社会政治经济体制变革，既是长期坚持的治党治国之道，也是面对严峻挑战的必须之举。从基本取向上看，创新型政府的“新”体现在以下四个方面：一是治理理念更新。十八大后政府秉承“科学执政、民主执政、依法执政”的理念，按照现代政府管理和社会治理的要求，提出了建设创新政府、廉洁政府、法治政府的具体目标，“从管制政府走向服务政府、从全能政府走向有限政府、从人治走向法治、从集权走向分权、从统治走向治理”已经成为政府改革创新的必然趋势。[2]二是组织结构创新。计划经济时期形成的从中央到地方的纵向等级制政府模式和基于专业化分工的横向职能部门模式已经无法适应新时代的新要求，政府机构重叠、职能模糊、权责不一致导致管理的碎片化和利益的部门化，政出多门的乱象时有发生，重新调整政府部门的组织结构势在必行。三是政府职能转变。既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事情管住管好。既要简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创造活力和经济增长的内生动力；又要转变政府职能，解决政府职能缺位和越位的问题，把工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义上来。四是工作方式创新。通过多元主体共同参与、协同治理，寓社会管理于公共服务之中，做到政府管理、社会自我调节和基层民主自治相结合；严格规范政务服务和执法活动的工作规程，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、解决社会问题；借助互联网电子政务，使各种行政审批事项和权力运行过程更加高效透明，接受社会媒体的公开监督。[3]

二、南京创新型政府建设中的体制改革成果

十八大至今的五年时间里，南京市围绕创新型政府建设，全面深化改革向纵深推进，在一些亟待解决的社会难题上积极探索新路径、新方法，成果斐然。主要表现在政府机构得到优化,政府职能得到转变,管理理念得到更新。2014年初，南京市委成立了全面深化改革领导小组，下设经济体制和生态文明体制、民主法制领域、文化体制、社会体制、党的建设制度、纪律检查体制6个改革专项小组，负责全市改革工作的整体设计、统筹协调和推进落实。近三年，全市先后15次召开全面深化改革领导小组会议，40余次市委常委会涉及改革议题，共制定114项824条具体改革任务，出台各类改革文件400余件。尤其是2016年，全市积极推进“放管服”改革，动态调整455项行政权力事项，42项306条改革任务全部达到序时进度，行政审批、财税管理、国企监督等21项国家和省级重点改革试点任务加快落实，形成了一批具有南京特色的、在全国全省具有引领作用的改革样板，为推动“两聚一高”、建设“强富美高”新南京增添了强劲动力。这些改革涉及经济、政治、文化、环保、民生等多个领域，重点在体制机制上求突破，同时遵循了“群众有所呼，改革有所应”的原则，改革成果集中出自以下几个方面：

一是政府职能转变步伐加快。近年来，南京市委市政府始终把推进简政放权、放管结合、优化服务放在政府职能转变的首要位置，紧抓清理、精简、下放、规范、监管、服务“六个环节”。突出问题导向、服务需求和职能转变，新建、重组9个部门，重点优化调整13个部门，一般优化调整20个部门近300项具体事项。政府系统主要完成了水务一体化改革、交通一体化改革、城建管理体制改革、卫计合并改革、投资商贸合并改革、强化城管综合执法改革等；党委系统主要完成了纪检监察体制调整、政策研究、督查、社建体制调整等。按照江苏省“517”改革设计，着力构建以10张清单、5项机制、5大体系为主体的框架，形成了具有南京特色的“1055”改革布局。为推进政府事务综合管理与协调，顺应国家大部制改革的要求，先后出台了《南京市人民政府职能转变和机构改革实施意见》、《南京市区政府职能转变和机构改革指导意见》，优化政府机构设置。此次机构改革将工作部门缩减到40个(部门管理机构2个)，设立市委研究室(与市委全面深化改革领导小组办公室一个机构两块牌子)，市交通运输局、市住房保障和房产局、市旅游园林局等机构进行了合并重组和职能调整，并于2016年底完成市区两级层面的行政管理体制改革任务。结合机构改革优化制定部门“三定”方案，全面开展“四单一图一机制”编制工作，在理顺自身体制的同时，政府机构的行政权力得以规范，办事干练、勤政为民的政府也更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。聚焦住房交易、户籍办理、医疗保险等5大民生领域，做到办理时限、办理环节、盖章、收费、申办材料“五减少”，实现行政服务质量和群众满意度“双提升”。

二是行政审批制度改革发力。行政审批制度改革作为政府职能改变的突破口，贯穿机构改革的全过程。市里先后印发了《关于加强和改进行政审批服务工作的意见》、《南京市行政权力事项清单动态管理办法》、《南京市投资项目并联审批实施方案》、《市政府关于取消和下放及承接一批行政审批项目的通知》等一批文件；同时，突出减权、放权、制权，对行政审批事项、政府行政权力事项、行政事业性收费目录等10大清单实行严格动态管理；将市部门原有9000多项权力缩减为5122项，在全国副省级城市中第一个提出非行政许可事项全部取消，只保留194项行政许可事项，将302项工商登记前置审批缩减为9项。五年来全市共取消行政审批事项129项，703项非行政许可审批全部取消,累计7次向基层下放审批事项326项，向社会组织转移6项审批事项，彻底实现“清单之外无审批”；在浦口区、溧水区、高淳区及省级以上开发区开展相对集中行政许可权改革试点，将市场准入、建设投资和权证办理等相关许可事项集中到新组建的行政审批局，推进“一枚印章管审批”；提升投资建设审批效率，加大“多规合一”、“多图联审”、“多评合一”等“三多四联”的落实力度，将全部并联审批时限压缩至45个工作日，由“先证后照”改为“先照后证”，全面实施商事制度的“三证合一、一照一码”，为企业项目落地提速减负，进一步优化投资建设环境。

三是民主法治程度提高。南京在2016年度的法治政府建设评估中位居全国第四，具备在全国率先建成法治政府的潜力。法治政府体现在健全各级政府议事决策规则，明确重大行政决策量化标准，严格实行公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的法定程序，做到重大决策有规可依、有章可循。深化落实“四民主两公开”制度，充分保障基层群众的知情权、决策权、参与权和监督权。在省级民主法治示范村评选中，南京市有26个村获此殊荣。印发《2016年全市推进依法行政建设法治政府工作要点》，细化162项工作任务，并完成对11个区政府和45个市级行政执法单位的年度法治政府建设情况考评。完善人大主导、公众参与和发挥代表作用相结合的民主立法模式，并积极创新立法方式，首次采取面向全国公开招标方式，委托第三方起草《南京市住宅物业管理条例》等法规。市编办还将所有的权力纳入“南京市法制监督系统”，推进行政权力运行标准化工作，建立权力事项事中事后监管机制，落实规范性文件事前合法性审查、事后备案监督和定期清理制度，努力使行政权力运转有序、阳光透明、廉洁高效。各区也成立综合执法委员会，开展街镇综合执法改革。进一步完善市场监管领域综合执法，推进各区工商、质监、食药监“三合一”。

四是各区探索先行先试。全市11个行政区按照《鼓励支持各区先行先试实施方案》要求，有序推进创新型政府建设的各项体制改革试点。例如，江宁区探索实施了基本建设项目模拟审批改革，最快20个工作日可完成全部审批流程，正式审批速率提高75%以上，同时将模拟审批与审批代办相结合，该项改革2015年荣获中央编办创新奖。栖霞区组织实施了街道网格化综合执法新模式，涵盖10个方面223项行政处罚权，推行“受理权与审批权相分离”的全科政务服务模式改革，试点“审批不见面、网上面对面”改革，最大限度减少了“寻租”空间。溧水区创新构建“1+N”的多规合一系信息平台，项目生成完成后在平台上形成项目库，成为项目储备、查询及后续审批的依据。高新区通过改革机构设置，缩减5个机关部门，新设立6个办事中心和5个产业化平台，大力度简政放权，搭建“小政府、中办事、大平台”的先进组织体系和“权责统一、高效担当”的一流运营机制。建邺区启动街道综合行政执法改革，6个街道成立综合行政执法大队，为城市管理重心下移提供了创新样本。作为全省唯一的国家级新区，江北新区围绕新区城市管理和综合行政执法，将原本分散在新区各单位的执法权和审批权集中到新成立的综合行政执法局和行政审批局化工园，实行“一个部门管执法”、“一枚印章管审批”，做到办事不过江。江北新区还按照“两权分离、清单明责、重心下移、工作融合、信息共享”的改革原则，全面实施“清单管理”、“一站办结”、“互联网+办税”和“阳光税务”，推进地税系统“放管服”改革工作。

三、问题与路径建议

政府部门不断改革和完善的过程，也是一个不断提高办事能力和增进公共利益的过程，重点在于如何去做。必须清醒地看到，在全面深化改革、推进国家治理现代化的大背景下，南京的创新型政府自身建设还面临不少挑战和亟待解决的问题。一是在政府职能的履行方面，形式主义、官僚主义、享乐奢靡之风等“四风”问题不同程度地存在，部分公职人员“庸政”、“懒政”、“不作为”、“乱作为”问题仍然较为突出；个别人员创新动力不足，服务意识不强，能力素质不高，存在“本领恐慌”，对旧的行政管理模式存在“路径依赖”，导致重大改革举措无法落地，严重影响了改革效率，降低了政府公信力。二是在政府职能转变上，一些部门在某种程度上存在不敢转的现象，出于对改革所产生风险的畏惧，害怕权力下放后无法控制局面，造成政企不分、政社不分、政事不分等现象依然存在；政府职能转变受到官员个人利益、部门利益等的羁绊，解决不好权力的归属问题，政府系统内权力配置不尽合理，政府层级间关系尚未完全理顺。综上，南京创新型政府建设中对体制改革的阻力主要出自思想认识层面、利益分配层面和机制机制层面等三个方面。笔者认为，政府管理制度的改革创新就是要明确权力的归属，规范权力的运行。不仅要取消和下放权力，重新解决好政府与市场、社会之间的关系，明确政府的角色定位、调整政府的管理权限、重组政府的组织结构、改变政府的管理方式，还要加强和改善政府管理，创新行政管理方式，增强政府治理能力，健全公共服务体系，提高政府效能。

第一、创新政府治理理念，进一步推进行政管理体制改革，把政府职能转变落实到“最后一公里”。突出以人为本理念，强调政府工作一切从人民利益出发，将公共服务作为政府的主要职能，通过卓有成效的工作和管理最大限度地满足人民群众物质文化需求；突出公平正义理念，转变单向的权力主导式的行政模式，将更多的资源投放到民生领域，提高转型期政府的公信力；突出权责一致理念，建设责任政府，关键要科学划定政府及其工作人员的职责，明确政府权力行使的范围和方式，加大责任追究力度；突出依法行政理念，加强和改进政府立法工作，把行政权力及其运行机制逐步纳入法治化、规范化轨道，以使公民的权益得到切实保护。

第二、创新政府履职方式，推动行政管理体制重点领域突破，构建现代化的政府治理体系。既强化，重点解决政府在市场监管、公共服务、社会保障等领域的职能“缺位”问题；又弱化，逐步取消政府在微观经济管理中的一些审批权、核准权、管理权，使政府对市场由原来的控制者、参与者、操纵者转变为指导者、服务者、监督者。既分化，合理划分不同部门和不同层级政府职能，各司其职、各负其责，形成政府管理的合力；又优化，不断优化机构设置，提升行政人员素质，提高政府工作的绩效和能力。从而发挥好市场在资源配置中的决定性作用，利用好公民和社会组织在社会公共事务管理中的功能。

第三、创新政府工作机制，深化行政体制机制改革，加快建立规范有序、公正透明、便民高效的服务型政府。加快推进“简政放权”，凡市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，在清单之外的，一律不得设置行政审批事项。[4]建立科学民主的决策机制，对专业性、技术性较强的重大事项进行专家论证、技术咨询、决策评估，对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，实行社会公示和社会听证制度。实现行政许可设定的法定化和实施的标准化，健全行政执法体制和程序，提高政府执行力和公信力。

第四、创新政府管理方法，推进政府办公流程再造，实现办事效率工作质量的整体提升。利用最新的网络信息技术，使现代行政管理系统的管理组织运行日益技术化，管理手段现代化。推动行政管理模式向网络化、扁平化方向发展，大幅度减少中间环节，提高组织的反应能力和工作效能。推动政府管理再造，不断优化政府“服务链”，进一步提高政务服务的灵活性和整体效率。推动行政管理模式向民主化、公众化方向发展，建立面向公众、结构完整、便民高效、安全可信的电子政务系统，建立健全权力阳光运行机制，创新政府与社会公众沟通方式，将电子政府建成公众与政府良性互动的公共信息平台。[5]

第五、创新政府监督机制，形成政府创新的外在激励机制，为建设创新型政府提供强大动力。加强政府绩效管理，建立健全政府绩效评估的配套制度。健全以行政首长为重点的行政问责制度，把政府决策、执行、监督的各个环节纳入问责体系，确保行政权力的正确行使。加快推进政务公开，保障群众的知情权、参与权、监督权，让行政权力更加透明。强化内部监督与外部监督紧密结合，特别是对管事、管人、管钱、管项目的部门更要作为监督的重点，让权力在阳光下运行。

参考文献：

[1]伍彬，陈国权. 创新型政府:杭州的探索与实践[M]. 杭州：浙江大学出版社，2014.11、12.

[2]俞可平. 大力建设创新型政府[J]. 探索与争鸣，2013，(5).

[3]南阳市建设创新型政府研究课题组. 全面推进创新型政府建设研究[J]. 中州学刊，2015，(5).

[4]郑军、张忠诚等. 从单纯简政放权向严格标准化管理转变——沪、浙两地行政审批制度改革考察报告[J]. 政策，2015，(1).

[5]吴江. 政府创新：深化行政管理体制改革的新思路[J]. 人民论坛，2003，(4).