土地整治过程中的若干问题研究

洪 治

（江西理工大学建筑与测绘工程学院，江西 赣州 341000）

土地整治项目对于保护和合理利用土地资源、提高耕地利用效率以及改善农业生产条件等具有不可替代的作用［1］，已成为我国土地资源管理的一项重要国家战略。因此，做好土地整治这篇大文章，是各级政府特别是国土资源管理部门亟待破解的现实课题。

1 土地整治过程中的常见问题

近年来，各地区国土资源管理部门立项了一大批土地整治项目，并已陆续办理了竣工验收。从竣工验收的情况反馈来看，土地整治项目取得了预期的效果，同时也暴露了一些问题［2］。

首先，项目前期的设计不够合理，对生态环境、社会经济、人文景观等影响因素考虑不周。部分项目在规划设计过程中对现状用地情况调查不够充分，尤其是对当地百姓的出行习惯和耕作要求了解不足，导致项目在建设过程中经常遇到农民的阻扰，导致项目进度受阻，影响整个项目的工期。少量土地整治项目在规划设计时随意改变原始地形地貌，导致出现新的水土流失现象，破坏当地原有的生态环境；甚至有少量土地整治项目在实施过程中随意改变项目性质，如由土地整治项目变成了农田水利项目。

其次，项目实施过程监管不到位，对签证、变更控制不严。首先，部分项目存在未按施工设计图进行施工，工程外观质量不合格；其次，工程变更随意性大，部分重大变更未按要求履行相关变更手续；最后，部分工程签证与相关规程不符，签证无相关责任人和责任单位签章，或存在签证无相关附图和计算依据。

然后，项目档案资料不够完善，过程监管和结算审计等资料残缺不全。施工、监理日志形同虚设、内容空泛，部分监理资料存在事后补签或代签现象；部分合同外项目结算无原始依据。部分工程竣工图与工程实体不符，竣工图上工程原状与现状混淆，重要工程节点无竣工单体详图等。部分项目涉及土地权属流转的无相关资料反映。

再次，项目资金管理不够规范，资金流向和资金余缺情况不清。部分项目未按规定开设财务收支专用账户，部分项目甚至违规列支与项目无关的开销，部分财务台账不全，部分开支项目无原始凭证或单据等情况。部分项目财务结算报告疑点重重。

最后，项目后期管护不到位，项目建成后无法发挥预期的功能和效益。部分地方政府特别是项目所在地的乡镇和村委未按工程后期管护合同要求履职尽职，项目建成后遭到的人为破坏严重，整治完成的地块或沟渠杂草丛生。

2 原因分析

土地整治项目实施过程中出现的种种问题和困境，究其原因，有客观的、外部的和历史的原因，也有主观的、人为的和现实的原因［3］。

首先，我国农村普遍存在耕作方式落后、生产效率低下的客观现实，农村土地生产规模的效率一直难以发挥出来，因此，普通村民对土地整治项目的支持度或热情不高，甚至有少量地方以土地整治为幌子，套取上级部门的专项资金。

其次，土地整治项目管理体制机制尚不成熟，特别是投融资体制尚不健全，投融资比例分配不平衡。另外，地方政府和社会资本投入不足，导致项目投资浪费、投资监管不到位，其中群众对项目建设的参与和监督不足也是一个重要的问题。

再次，作为项目的主管单位和牵头人，地方政府对项目的重要性认识不够，主动作为的意识不强，相关参与部门存在各自为政、消极应对的心态，相关责任人员不作为或履职尽责意识淡薄。施工单位片面追求经济利益，忽视工程质量甚至偷工减料。监理单位贪图私利，导致监控缺失。

最后，项目后评价体制机制尚不健全，特别是项目建成后的使用与经营阶段的监管环节缺失，导致部分地方政府和群众片面追求项目的投资，仅仅是热衷于向上级部门争取资金和项目，忽视项目后期的经营管护，忽视项目的长远效益。

3 土地整治项目建设政策建议

结合土地整治项目建设中常常出现的问题，本文在全面分析其成因的基础上，针对今后类似项目建设提出以下政策建议。

首先，加强顶层设计，完善土地整治项目的投融资体制机制，建立健全以地方政府为主导、社会资本平等参与的投融资机制［4］。鼓励有条件的地方以土地经营权入股，开展公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）、转让经营权（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、建设—经营—转交（Build-Operate-Transfer，BOT）、TBT（TOT+BOT）等投融资方式的尝试，拓宽土地整治项目的融资渠道，增加社会资本对土地整治项目的支持和参与程度，提高投融资的经营效益。

其次，引入限额设计、全寿命周期成本和区位优化等现代理念，完善土地整治决策，提高设计的科学性、合理性。在项目决策前期充分用好村民理事会、村民代表大会等民主决策程序，广泛征集村民及相关利益主体对土地整治项目的意见和建议，提高项目经济效益、社会效益和环境效益，尽量减少对周围环境的破坏和对公众利益的损害。

然后，加大招商引资力度。引入有实力、高附加值的特色农业产业入驻待整治或整治好的土地，鼓励有条件的投资者开办农场或特色农庄，扩大土地经营规模，盘活土地特别是耕地存量，充分发挥土地的规模效益和聚焦效益，造福地方和当地农民群众，让群众分享土地整治项目的效益，赢得农民群众对土地整治项目的理解、支持和参与。

再次，运用PDCA循环等现代项目管理方法，完善土地整治的过程监管制度。项目实施过程加强公众参与度和民主监督，特别是提高土地整治投资资金流向和使用情况的透明度，消除土地整治项目滋生腐败的土壤，加大对建设、设计、监理等责任主体及责任人的过程监督、执纪问责力度。

最后，参照世界银行贷款项目通行做法，建立健全项目后评价和投资责任审计制度。完善对项目投资决策、规划设计方案等专家论证制度，健全对项目实施过程全过程、全方位的跟踪审计制度，引入土地整治项目的后评价制度，加强对项目建成后的经营使用阶段的验收和评价，形成可复制、可借鉴的经验并在后期项目建设中进行推广运用。