广东海洋综合管理体系逐步完善

■ 文｜《海洋与渔业》综合

随着人类开发利用海洋的深入，多种形态且彼此关联的海洋开发与保护问题也日渐突出，对海洋必须采取综合管理的措施和手段。

海洋综合管理为可持续利用、开发和保护海洋及海岸带区域和资源，而采取的持续动态的决策和管理过程。“综合”需要克服原有的涉海部门间、区域间、政府层级间以及海陆间相互分割的问题，解决彼此的冲突矛盾，建立完善涉海政治上的和谐体制机制，实现海洋的可持续发展。

广东是海洋大省，改革开放 40年来，除了经济社会的长足发展和人民生活发生的翻天覆地的变化之外，广东省的海洋综合管理亦逐渐完善，法规与规划体系已初具雏形，海洋管理体制正在形成，海域海岛管理相关规定相继出台，海洋执法逐步加强，人们的海洋意识也逐步提升，海洋文化开始为公众感知。

法规与规划体系初具雏形

改革开放 40年来，广东在国家的法律法规体系下，逐步配套出台了一系列地方性法规、部门规章及规范性文件，在探索与实践中逐步完善海洋管理制度；广东海洋发展在改革开放过程中，始终坚持规划引领，逐步建立了由海洋功能区划为指导，各项专项规划配套指引的海洋规划体系（见表 1、见表2）。

全国首建“海+渔”新型行政管理体制

广东海洋行政管理体制经过多次改革，逐步完善了管理体制、健全了管理机构和改进了管理方式，实现了从“行业管理”到“综合管理与行业管理相结合”的转变，经历了“从空白到创始，从分散到整合，从行业到综合，从省级到市县”的过程。

目前，广东省的行政海洋行政管理机构有广东省海洋与渔业厅、广东省渔政总队。其中，广东省海洋与渔业厅是广东省政府直属机构，正厅级建制。由于海洋管理工作涉及沿海的各个乡镇、村落和沿海渔民，涉及沿海的每个企业、每一片海域，工作范围广、任务重。沿海地级以上市、沿海各县（区）设立与省保持一致的专门海洋机构，加强海域海岛基层执法力量，海洋开发重点乡（镇）设立海洋管理所作为县（区）派出机构，建立海洋协管员制度，确保海洋政策贯彻落实和海洋管理政令畅通。

另外，为深化行政审批制度改革，推进落实“放管服”改革。广东省海洋与渔业厅建设了省市县 3级跨层级行政审批事项审批系统，初步形成11项省级海洋与渔业事项省、市、县3级“一张网”联审的服务模式，进一步压缩了审批时间。印发《广东省海洋与渔业局用海项目审核审查工作细则》，进一步规范了项目用海审核审查工作，加快用海审核流程，保障重大项目涉海工程的顺利推进。

2017年 10月，广东省人民政府办公厅印发《关于推动我省海域和无居民海岛使用“放管服”改革工作的意见》，提出“一个取消、两个下放、三个委托、四个服务、五项管理”等措施，推动广东海域和无居民海岛“简政放权、放管结合。优化服务”改革，全面提升海域、无居民海岛管理和开发水平，加快海洋经济强省建设步伐。

除此之外，广东省积极融入“一带一路”建设，加强与沿线国家和地区交流合作，建立与伊朗格什姆自贸区等地区海洋渔业合作机制，成功举办广东—东盟渔业合作研讨会，启动实施中国—东盟现代海洋渔业技术合作及产业化开发示范项目。并深化泛珠三角区域合作，促进深莞惠经济圈建设取得重大进展，加强与金融机构及与科研院所的交流合作，并推进深圳成为全国首个海洋综合管理示范区。

广东海岸带跨越亚热带和热带，面向南海，拥有我国最长的大陆海岸线，岸线曲折，港湾众多，资源禀赋优势突出，是海洋经济发展的核心区。目前广东加快编制全省海岸带保护和利用规划。经省政府同意，成立了由沿海市政府及省直有关部门组成的广东省海岸带综合管理专责小组，统筹开展海岸带保护利用工作。

强化海域使用管控，推进科学规范用海

广东海域位置优越，岸线曲折绵长，滩涂广阔，港湾众多，资源丰富。新中国成立以来，广东沿海地区开发利用海岸资源，兴建港口，开辟航道，围海造田，发展养殖，纳潮晒盐，创造了巨大的社会经济和生态效益。

广东的海洋功能区划制度随着发展的要求逐步完善，从 1990年完成了小比例尺海洋功能区划，2001年大比例尺海洋功能区划经省政府批准，2008年《广东省海洋功能区划》获国务院批准，到 2012年 11月《广东省海洋功能区划（2011-2020年）》获国务院批准，先后形成了四轮区划成果。目前，广东沿海各市、县相继开展了市县级海洋功能区划的编制工作。汕头、中山、江门、潮州 4市海洋功能区划已获省政府批准；广州、惠州、东莞 3市海洋功能区划已上报府审批。

另外，广东省逐步建立项目用海台账，完善信息化管理；并强化海域使用管控，对产能过剩的项目不安排用海，积极引导项目用海向现有存量集聚组织制订了《广东省建设项目用海规模指导意见》，提出包括投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率、岸线利用等六项控制指标以及建设用海定额指标，推进科学规范用海；对已批区域建设用海加强监管，简化区规内项目用海审批手续，组织开展广东沿海海域海砂资源普查，选划海域海砂资源详查，编制广东海砂开采海域使用规划，加强海砂开采管理，保障港珠澳大桥建设、澳门新城等重大填海工程用砂。

三角岛成省无居民海岛保护和利用示范点

1988年开始，广东省成立省海岛调查大会。2013年，广东完成了全省海岛地名普查工作，编制了《广东省海岛地名志》，同时完成了 242个海岛名称标志设置。

为贯彻落实《中华人民共和国海岛保护法》，广东出台了《广东省适用〈国家海洋局无居民海岛使用申请审批试行办法〉具体程序》（正在修订），明确了无居民海岛使用权的申请、审核、审批流程，使用权出让方式，权属登记管理等，规范了海岛使用金评估程序，其中规定无居民海岛使用权可采取申请审批方式出让，也可通过招标、拍卖或者挂牌方式出让。

为科学、合理、高质量地利用好无居民海岛，保护好海岛生态环境，广东组织编制了全国首个市场化的无居民海岛使用权价值评估省级地方标准——《无居民海岛使用权价值评估技术规范》（DB44/T1889-2016）。该标准已于 2016年 9月8日由广东省质量技术监督局发布，并于 2017年1月1日起在全省范围内实施。

2018年，为贯彻落实中央无居民海岛有偿使用制度，广东省海洋与渔业厅组织起草了《广东省无居民海岛市场化出让试行办法》，该办法已上报法制办进行审核。该办法的出台将规范无居民海岛市场化流转的具体程序，为全国有序推进无居民海岛市场化出让工作提供可复制的经验。

表1 海洋管理条例办法

表2 广东省部分海洋规划

表3 海域权属管理发展历程

为探索无居民海岛开发利用管理方式，广东在充分吸收浙江省在无居民海岛开发过程和开发以后相关部门各司其职的创新做法的基础上，选取放鸡岛、龟龄岛、三角岛开展无居民海岛保护与开发利用管理试点。广东省海洋发展规划研究中心取得珠海市三角岛整岛使用权；并同意以市场化方式出让三角岛部分使用权用于旅游开发，三角岛将打造成集公益、执法、旅游娱乐于一体的示范用岛，成为全省无居民海岛保护和利用示范。

广东省 2016年共批复了龟龄岛、南鹏岛、北莉岛、六极岛等 4个海岛生态整治修复项目设计方案，积极开展生态岛礁建设。目前，龟龄岛、南鹏岛项目已正式开工建设，北莉岛、六极岛也即将启动实施。并加快领海基点监视监测系统建设步伐，目前，领海基点保护范围选划成果分析、海岛综合数据库、高分辨影像数据及三维实景建模已经完成，系统建设已经初具规模。

海洋执法逐步加强

海洋执法是现代海洋管理的重要手段和工具，是维护海洋权益和实施海洋综合管理的重要保障，也是海洋综合管理能力的重要体现。近年来，广东加强了海洋与渔业综合执法体制改革，初步形成了“海渔合一”的海洋渔业综合执法体系，有效保障了海洋经济健康发展。

2001年，广东率先在全国实行海洋与渔业队伍统一综合执法改革，将原广东省海监渔政检查总队、广东省渔船渔港监督管理总队和中华人民共和国广东渔业船舶检验局三支执法队伍合并组建为“广东省渔政总队”。目前，广东省渔政总队已成为一支具有一定规模和广泛社会影响力的海上综合执法队伍。除省总队外，全省共有支队28个（含4个国家级保护区支队，3个省总队直属支队），大队109个，中队55个。

同时，广东省也在逐步加强执法船艇建设。2013年 6月25日，“中国海监9020”、“中国海监 9030”和“中国海监直升机B7072”入列，标志着广东吨位最大、装备最先进的执法船和国内首架地方海监队伍的海监直升机正式加入中国海监执法序列。到 2014年底，广东海洋与渔业执法队伍共有执法船 88艘（渔政船 64艘，海监船 24艘），总吨位 13205吨，总功率 86391千瓦。其中，100总吨以上执法船有 30艘；执法快艇 263艘，总功率 72974千瓦。与此同时，广东也注重提高海洋执法科技支撑能力，已为千吨级海警船配备了卫星视频，300吨级以上执法船配备了北斗终端，100吨级以上执法船配备了 AIS终端，在全国率先建立了“渔业船员管理系统”，通过现代化信息管理手段有效加强了对渔业船员的管理。

广东积极参与国家海洋维权任务，2012年以来，广东共派出执法人员 500多人次，巡航 5万多海里，先后参与了在我国南海、东海等海域维护我国海洋权益的专项维权行动。2014年之后，广东担负国家维权任务更加艰巨，尤其是两艘 2013年入列的千吨级执法船十分繁忙，返航休整和维护保养都是在极短时间内高效完成。在不到一年的时间里，隶属于广东省海洋执法队伍管理的新入列千吨级执法船轮番执行国家维权任务，参与人员数百人次，航程达到 2万多海里，巡航区域覆盖钓鱼岛、黄岩岛、西沙、南沙、北部湾等我国东海、南海多个重点海域。广东海洋维权成绩突出，“渔政 44061”船被省政府荣记集体一等功，“中国海警 3112”等船得到了国家和省的专项表彰。

大力宣传海洋知识，科普海洋文化

相对陆地，人们对海洋的认识仍比较有限。广东通过形式多样的海洋公众宣传活动，广泛普及了海洋知识，宣传了海洋文化，提高了海洋的意识，营造了发展海洋事业的良好氛围。

近年来，广东以海洋宣传日为契机，大力宣传海洋知识，提高全社会海洋意识，树立维护国家海洋权益和观念。每年开展“我心中的海洋”、“我的海洋梦”、“海上丝绸之路”等系列宣传活动；并先后打造一些列海洋文化研究平台；在沿海各地积极开展海洋节庆活动，如惠州“休渔放生节”、“南海（阳江）开渔节”、湛江“对虾节”、湛江“海洋节”等；建设了广东海洋大学、珠江口中华白海豚保护区、惠东海龟保护区、徐闻珊瑚礁保护区等一批全省海洋意识教育基地。

为提高社会公众的海洋意识提供参考读本，广东编制发布了《广东海洋发展报告（2016）》；简要分析了当前国内外海洋发展宏观环境，客观评价了 2015年广东海洋事业发展的总体情况，有针对性地选择了“广东海洋科技创新驱动发展”、“广东海洋产业发展”、“广东美丽海湾建设”、“广东渔港建设”、“广东海洋综合管理”5个重点、热点和难点问题予以专门论证和深入研究，突出了广东特色并兼顾海洋和社会发展大趋势。

根据国家海洋局统一部署，广东从 2008年开始启动“全国海洋宣传日”活动，至今已举办了 7届，辐射全省沿海各市区。海洋宣传日活动目的在于通过连续性、大规模、多角度的宣传，以全民参与的社会活动为载体，以媒介宣传报道为介质，构建海洋意识宣传平台，主动传播海洋知识，深刻挖掘海洋文化，引导舆论关注海洋问题热点，促进全社会认识海洋、关注海洋、善待海洋和可持续开发利用海洋，提高全民族海洋意识。

近些年，对公众发布《广东省海洋环境状况公报》和《广东省海洋灾害公报》。向社会公布了广东海洋环境质量、海洋生物多样性状况、主要入海污染源状况，以及超标排污情况，使各级政府和社会公众全面了解广东海洋灾害影响情况，积极采取有效措施减轻海洋灾害的影响，促进沿海地区经济社会可持续发展。