浅谈土地储备工作中的几点问题及对策

张旭

土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，然后向社会提供各类建设用地的行为。在新形势下，尤其是随着房地产市场的深入发展，对土地储备工作要求越来越高，面临的难题越来越多，需要引起高度重视，并采取有效措施加以解决。

1 土地储备的重要意义

土地储备是政府调控土地资源，稳定土地市场，引领城市发展，保持经济增长的重要手段，对城市经济和社会发展意义重大。

1.1 保障城市建设规划的实施

充分的土地储备是城市规划实施的基础。只有结合城市经济和社会发展规划、城乡建设发展规划，按照相应的总量、功能、区域、时序，有计划地实施土地储备，并结合市场需求，适时、有效地供应土地，才能充分发挥土地对城市经济和社会发展的基础性服务保障作用。

1.2 有效提高土地的使用效率

土地是一种稀缺的宝贵资源，但在各个城市中，总有些“沉睡”、零散或未充分开发的土地。政府通过土地收储，进行必要的整理，统筹规划，使零散的土地连接成片，使未充分开发的土地得到深度开发，切实做到地尽其用，推动城市建设发展。

1.3 促进房地产市场的平稳健康运行

房地产市场是个全链条的完整体系，其中土地储备是总源头，只有结合土地使用情况，及时调整土地储备计划，同时结合土地价格运行规律，逆向调整土地收储和出让规模，才能确保土地市场供需平衡、价格稳定。

2 土地储备工作中存在的问题

近年来，土地储备工作在城市建设中发挥的作用愈发明显，但也面临着土地储备缺乏统一规划，储备资金相对匮乏，收储周期过长等问题，制约了土地储备工作的顺利进行。

2.1 土地储备缺乏统一规划

目前，我国的大多数城市执行的是市、区两级政府分别进行土地储备的工作制度，这种制度由于各级政府根据自身需要，自行安排收储项目，独自开展规划实施建设，缺少全市统一规划和管理，呈现出项目摆放不协调、城市空间拓展较为分散、新区公共服务设施和基础设施配套跟不上、城市功能发挥不充分等问题。

2.2 资金筹集成为关键性难题

过去，土地储备资金的很大一部分来自银行贷款。2016年四部委联合下发的财综〔2016〕4号文，规定各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。此项规定直接掐断了储备机构一项重要的资金来源，导致了收储资金严重不足，只能通过政府发债券的形式来筹集资金。但根据国家降低地方债务的要求，发债规模与原来贷款规模相差甚远，从而造成资金紧张的局面。

2.3 收储周期过长导致地价大幅提高

在实行净地出让政策的大背景下，土地收储周期理想化应为1～2年。但在征收过程中，由于个别被征收对象补偿预期较高，迟迟无法与征收主体达成征收协议，导致征收收尾工作无法完成，但前期投入的储备资金大多是通过银行贷款或政府债券形式筹集，财务成本逐年加大。收储地块无法实现净地，及时出让，造成地块收储成本越来越高。由于地价在房价中的占比较大，地块竞得人不得不将地块竞得价格转嫁到商品房出让价格上，推动房价不断上涨。

3 完善土地储备工作的对策及建议

3.1 加强规划统筹，引领全市土地储备工作

土地储备，规划先行，这应该成为工作的必要原则，主要有以下三个方面：

（1）统筹用地结构管理。结合城市经济社会发展对土地供应的实际需求、各区域现有土地及房产库存量，合理调控土地储备及出让用地结构，实现以土地储备及出让结构对城市产业结构升级的强力支撑。

（2）统筹用地规模管理。与城市经济社会发展速度相适应，合理制定土地储备规模，提早储备、合理供应。对于促进城市产业升级的产业用地，大力扶持，做到应保尽保。

（3）统筹用地时序管理。土地储备要优先安排市政府确定的重点发展区域，要优先收储空置土地和低效利用土地，提高土地使用效率。

3.2 合理安排资金，加快资金周转

储备资金的掣肘将不得不对土地储备的传统观念进行改变，从原来的“摊大饼、撒芝麻”的收储方式，向精细化、精品化、集中化的思路转变。集中有限资金，重点开展地理位置较好、基础设施配套健全、亟需拆迁改造、市场关注度高的地块的征收工作，争取地块快进快出，做到出让一块，收储一块，研究一块的工作链条，实现机械化运转，从而提高资金使用效率，有效降低债务风险。

3.3 坚持先易后难，优先开展高校、企业用地的收储

在现实中，收储周期长的地块，往往是居民补偿预期较高，或对回迁安置区域要求苛刻，并且户数较多，易形成团体，耗费大量谈迁精力，影响征收进程。对于此类现象，应注重先易后难，优先开展高校、院所、企业、工厂等被征收人主体数量较少，无需回迁安置的地块，这样既可节省大量人力成本，也是对当地教育布局、科研扩容、企业改造、产业升级的有力保障。对于居民补偿久拖不决的问题，应尽快履行司法程序，在规定时限内通过法律途径予以解决。

总之，土地储备工作的重要性不言而喻，我们必须充分认识其所带来的影响，剖析土地储备工作中存在的问题，有针对性地采取措施，让土地储备工作发挥出其应有的作用，为经济建设做出更大的贡献。