统筹型大部制改革：党政协同与优化高效

◎赵立波 （中共青岛市委党校、青岛行政学院基础教研部，山东青岛266071）

当查遍三个主要改革政策——十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》（以下分别简称为《决定》《方案》）和十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，其中未见有大部制（或大部门体制）改革的字样，这还能说机构改革属于大部制改革吗？但机构改革的实情是：2008年首次要求“探索实行”（实则“高调”）推行大部制改革，国务院涉及调整变动的机构有15个，正部级机构减少4个；2013年“稳步推进”大部制改革，正部级机构减少4个（其中组成部门2个），副部级机构增减相抵数量不变；本次机构改革国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。

2013年，笔者曾在发表的一篇文章中预测：“……大部制改革会告一段落，而新的改革思维、新的改革战略将会形成、推出。”［1］这是基于笔者将大部制改革定义为“一种以结构优化并精简机构为目标的组织重组行为”，并进而认定大部制改革是“阶段性改革”做出的预测［1］。但新的改革思维、新的改革战略形成推出后并不意味着大部制改革“历史的终结”；相反，大部制改革内含的一些正当而有效原则、价值甚至具体举措将长期伴随、影响机构改革的进程。

中国跨入新的历史方位、进入新时代，《决定》指出：“面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。”［2］因此，改革要推进、要深化。但本次党和国家机构改革的主旋律是坚持党的全面领导，是以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，统筹党政军群机构改革……上述“新的改革思维、新的改革战略”赋予此次改革新的原则、要求、内容与特征。

一、统筹型大部制改革的主要特征

（一）坚持和加强党的全面领导

改革开放以来进行的八次机构改革或谓之“政府革命”，先后出现过“机构改革”“行政管理体制和机构改革”“行政管理体制改革”“行政体制改革”“机构和行政体制改革”等表述。本次改革称为“党和国家机构改革”，既表明改革涉及面大大扩展，也点明“党”纳入改革范围、“党的领导”是改革主题与主旋律。《决定》指出：“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障。”［2］因此，坚持和加强党的全面领导恰恰是贯穿这次改革全过程的政治主题。在“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法背景下，将加强党对各领域各方面工作领导作为深化党和国家机构改革的首要任务是势之必然，因此改革要旨是优化党的组织机构，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。具体而言，是通过建立健全党对重大工作的领导体制机制、强化党的组织在同级组织中的领导地位、更好地发挥党的职能部门作用、统筹设置党政机构、推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革（合署办公）等一系列改革举措予以推进、予以保障。上述变化极大地改变了我们对大部制改革通常的认知。

（二）围绕目标体系统筹改革设计

本次党和国家机构改革涉及党、人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企业单位、事业单位、社会组织以及军队等12类组织：横跨党政军群、超越体制内外（社会组织就是体制外组织）。故“改革力度之大，影响面之广，触及的利益关系之复杂，都是少有的，是一场系统性、整体性、重构性的变革”［3］。仅中央层面改革涉及的中央和国家机关部门、直属单位就超过80个。但改革的目标却是围绕完善党和国家机构职能体系，构建一主四辅的目标体系：一主即构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系；四辅即形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系。因此，本次大部制改革不局限于政府机构、不限于行政体制改革，而是统合党政军群等组织，在涉及十二大类组织基础上进行横向机构重组、构建新的部门体系。

（三）着眼职能转变推进政府改革

梳理《方案》60条具体改革条目可知，其中涉及党组织的20条，涉及政府机构的23条（加上执法体制5条、跨军地6条中5条改革后纳入政府序列，实际为33条）；此外涉及人大、政协改革的各3条、跨军地改革6条，群团与地方机构改革无具体条目。因此，改革任务最繁重的还是政府机构。《决定》明确指出：“转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务。”［2］职能是政府对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，是政府存在的价值和基础。我国已经进入新时代，社会主要矛盾已经转化，政府担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式也必须随之发生转移与变化。因此，政府改革着眼于转变政府职能，围绕“破除制约使市场在资源配置中起决定性作用以及更好地发挥政府作用的体制机制的弊端”的目标，该加强的加强、该完善的完善、该转移的转移、该下放的下放、该重组的重组、该分拆的分拆，等等。

将上述三大特征概括、凝缩，其实就是本文的标题“统筹型大部制改革：党政协同与优化高效”的改写。统筹，一是指改革横跨党政军群、超越体制内外多类组织，二是按照《决定》重申的“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”原则，以加强党的全面领导统筹本次改革。优化协同高效是《决定》提出的改革原则，即“优化就是要科学合理、权责一致，协同就是要有统有分、有主有次，高效就是要履职到位、流程通畅”［2］。有统有分、有主有次达成的协同就是在党政（包括军群等）各类组织中，党是统是主，政是分是次，通过统分、主次之别展开的部门横向重组，进而实现党的领导全覆盖。优化主要指党和国家机构设置和职能配置要坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，达成机构、职能、权责体系科学设计、合理配置。高效则是改革达到的终极目标。

二、统筹型大部制改革的体制创新

一系列的体制机制创新、机构职能调整，探索形成、塑就了中国特色的统筹型大部制基本框架。其主要体制创新可归结为以下四个方面。

（一）从三职能到五职能

转变和优化职责是深化党和国家机构改革是关键。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革的决定》提出：经济体制改革是全面深化改革的重点；而经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。处理好政府和市场的关系本质上就是政府职能的调整、转化、重构。《决定》明确提出“转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务”［2］。实际上，从1988年在国务院机构改革中首次提出转变政府职能的要求开始，政府职能转变就一直是政府体制改革的重点内容与中心环节。但对政府职能的认识有一个逐步深化过程，从1998年明确的宏观调控、社会管理、公共服务三职能，再到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四职能，再到本次党和国家机构改革为统筹推进“五位一体”总体布局而明确的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护五职能，几十年的探索基本明确了政府当下的基本职能。与之相对应，大部制改革围绕职能的重新定位谋划、重组部门体制。此次改革特别突出强调加强美丽中国建设、建设生态文明、履行好生态保护职能。为加强生态文明建设强力进行职能机构重组，既是本次大部制改革的一大亮点，也是顺应全球环保意识不断强化并符合各国政府改革大趋势的举措。

在改革自然资源和生态环境管理体制方面，《决定》要求：“实行最严格的生态环境保护制度，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，为生态文明建设提供制度保障。”［2］由此设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，即组建两个“超级大部”——自然资源部、生态保护部。自然资源部整合8个部门机构、职能，如将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门；以国土资源部为基础成立的自然资源部对外保留国家海洋局牌子，国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局从国务院机构名录上消失。自然资源部承担的主要职责则包括对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。概而言之，就是行使自然资源所有者、规划者、监管者职能，传统上经营性国有资产监管与运营由国资委具体承担，非经营性国有资产由财政部门承担，此次改革解决了自然资源所有者职能缺位问题。

而以环保部为基础组建的生态环境部，则整合环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责，统一行使拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等，从而形成“大环保”格局，以解决“九龙治水而水不治”等生态难题。

（二）从微调到深度重组

自党的十七大报告提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”后，前两轮大部制围绕建立职能有机统一的大部门体制进行改革，使政府部门逐步朝着“宽职能、少机构”的方向进行横向整合。从总体看，渐进式、合并同类项式的“微调”占主导位置。如形成“大文化”格局举措是将国家新闻出版总署与国家广播电视总局合并为国家新闻出版广电总局。再如“大交通”体制改革，2008年形成综合运输体系，不再保留交通部、中国民用航空总局而组建交通运输部，民航总局由国务院直属机构改为交通运输部管理的国家局，并去掉“总”字更名为中国民用航空局；2013年取消铁道部并将其行政管理职能整合、纳入交通运输部，组建交通运输部管理的新机构——国家铁路运输管理局。客观来说，前两次大部制改革存在“雷声大、雨点小”问题。

一是机构调整力度小。2008年的大部制改革组成部门由28个减少为27个；涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。2013年国务院按“稳步推进”大部制改革要求，正部级机构减少4个，其中包括部铁道、计生委2个组成部门，副部级机构增减相抵数量不变。改革后2013年国务院组成部门有25个，直属特设机构1个，直属机构15个，办事机构4个，直属事业单位13个。共58个机构，加上部委管理的国家局共81个。但本次改革虽不提大部制改革但实际部门整合力度大大提高：国务院设置组成部门增加一个为26个，但减少正部级机构8个，副部级机构7个，目前共有49个机构（其中8个实际归口党中央、中央军委领导），保留15块牌子（其中7个机构在党中央系统）。

二是机构整合、职能融合、部门衔接等力度不够。虽然大交通格局初步形成，原民航总局、铁道部整合进入交通运输部，但两个部委管理的国家局（中国民用航空局、国家铁路运输管理局）依然在人财物以及运行中保持巨大独立性，甚至以相对乃至相当独立状态进入交通运输部，也可以说“大交通”体制“统而未合”“人和心不合”，这大大影响职能有机统一与大部制改革的实际成效。

本次改革机构、职能整合力度前所未有，改革涉及的中央和国家机关部门、直属单位就超过80个。在市场监管方面，针对市场监管执法标准不统一、执法力量分散、基层力量薄弱、专业能力不强、资源难以共享特别是职能交叉、多头执法、互相推诿、协调不畅、监管空白等监管难题，“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”怪象长期存在，进行了高强度的大拆大分大合，国家工商行政管理、质量监督检验检疫、食品药品监督管理三大总局合并，并进行其他调整：将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构；组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理；将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署；保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担；国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子……同时在执法体制改革中整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍，由国家市场监督管理总局指导。当然，大部制改革有大合就有大拆。本次改革国家发改委通过放权、分散职能，使有“小国务院”之称的超级大部在权责与职能方面与各部委达成某种平衡与协调（其他原因见后）。

（三）从分设到党政协同

中国共产党既是工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队，还是中国特色社会主义事业的领导核心。从政治学上分析，党与政、政党与国家机构毕竟是两类不同性质的组织。为使党更好地总揽全局、协调各方，党建立了坚强有力的组织体系，国家机构包括群团组织等都有分设的、相对独立的机构系统。改革开放以来的一系列改革举措在防止“以党代政”“党政不分”问题上取得重要进展的同时，但另一些问题却凸显：“片面理解和执行党政分开，一些领域党的领导弱化的现象还不同程度存在，党的机构设置和职能配置还不够健全有力，保障党的全面领导、推进全面从严治党的制度和体制机制有待完善。”［4］此次改革由强调分工、分设、分开，转为强调突出党的全面领导的党政协同。

具体到大部制改革，前两轮主要集中在政府部门进行，但此次改革是在新的历史方位展开的，党的十九大强调“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”［5］，因此，深化党和国家机构改革，坚持党的全面领导是要遵循的首要原则。《决定》明确提出：“加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。要优化党的组织机构，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”［2］具体到部门设置与调整，要求“统筹设置党政机构。根据坚持党中央集中统一领导的要求，科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合。党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益”。由此，此次大部制改革是在统筹“党政军群”基础上实施的，通过组建、重组、合并、并入、归口等方式形成具有“以党统政”特点的部门体制以及“党政协同”的多个大部，是此次大部制改革着力点。如通过优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作等，更好地发挥党的职能部门作用。为更好地落实党管干部原则，加强党对公务员队伍的集中统一领导，更好地统筹干部管理，建立健全统一规范高效的公务员管理体制，国家公务员局不再单设、并入中组部，由中组部统一管理公务员工作，对外保留国家公务员局牌子。将原国家新闻出版广电总局分拆，在国务院序列保留国家广播电视总局，其原有的国家新闻出版方面的职责、电影管理方面的职责划归中宣部，同时中宣部对外加挂国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局牌子。而政府序列的国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部，此外，将作为国务院组成部门的国家民族事务委员会归口中央统战部领导：中组部、中宣部、中央统战部等党的职能部门成为中国特色、“党政协同”的超级大部。

（四）从议事协调到决策

“议事协调机构”概念是在1993年才正式出现于国务院正式文件中，替换了之前所用的“非常设机构”这一不规范提法。一般指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务，但其名目繁多，如领导小组、协调办公室、指挥部、委员会等。

1997年发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》从法规层面正式明确并规范这一机构，第六条：国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构……国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。议事协调机构一般不独立设置办事机构①《国务院行政机构设置和编制管理条例》第十条：设立国务院议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。设立国务院议事协调机构，应当明确规定承担办事职能的具体工作部门；为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。第二十条：国务院议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决。这意味着议事协调机构办事机构应由相应具体工作部门承担而不单设。。2007年发布的《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》第十二条：县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。

由议事协调到决策是近年来的巨大变化。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”同时提出设立国家安全委负会，作为中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构,统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。议事协调机构前加上决策二字，以及具体内容的相应规定，使得原来的议事协调机构具有总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实等决策等功能。《决定》进一步明确提出：“党中央决策议事协调机构在中央政治局及其常委会领导下开展工作。优化党中央决策议事协调机构，负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。”［2］从而“加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。”［2］由此，决策议事协调机构作为中国特色的机构，不只是进行议事、协调乃至“规定临时性的行政管理措施”，而且行使顶层设计、总体布局等决策功能，成为真正的“出令机构”。这些决策议事协调机构可以设立独立办事机构，或由有关部门承担办事机构功能。这次改革新建、更名、调整了诸多决策议事协调机构及其办事机构。组建了三个：中央全面依法治国委员会（办公室设在司法部）、中央审计委员会（办公室在审计署）、中央教育工作领导小组（秘书组设在教育部）；更名四个：中央全面深化改革委员会、中央财经委员会、中央网络安全与信息化委员会、中央外事工作委员会（由小组到委员会显然更加规范、权威，并更具实体性组织性质），分别设办公室；办事机构调整归口：中央机构编制委员会办公室作为中央机构编制委员会的办事机构，承担中央机构编制委员会日常工作，中央机构编制委员会办事机构中编办归口中组部管理；不单设：中央维护海洋权益工作领导小组，职责由中央外事委员会及其办公室承担，在中央外事办内设维护海洋权益工作办公室；办事机构变更：中央农村工作领导小组，办公室设在新成立的农业农村部；取消、归并三个：不再设立中央社会治安综合治理委员会及其办公室、不再设立中央维护稳定工作领导小组及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担，中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会、公安部。

上述决策议事协调机构及其办事机构定位与设置是本次改革着力谋划并全力推进的中国特色、集决策执行监督于一体的“超级的巨型大部”。决策议事协调机构虽然在中央政治局及其常委会领导下开展工作，但可以对诸多领域、诸多工作进行决策，并通过独立设置实体化的办事机构、设立在政府部门的办事机构等方式予以推进①会议审议通过了《中央全面深化改革委员会工作规则》《中央全面深化改革委员会专项小组工作规则》《中央全面深化改革委员会办公室工作细则》。会议审议了《关于深化纪检监察体制改革和中央纪委国家监委机构改革情况的报告》《关于第一轮中央环境保护督察总结和下一步工作考虑的报告》。会议审议通过了《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》《关于设立上海金融法院的方案》《关于形成参与国际宏观经济政策协调的机制推动国际经济治理结构完善的意见》《进一步深化中国（广东）自由贸易试验区改革开放方案》《进一步深化中国（天津）自由贸易试验区改革开放方案》《进一步深化中国（福建）自由贸易试验区改革开放方案》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》《关于改革国有企业工资决定机制的意见》《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案（试行）》《公安机关警务技术职务序列改革方案（试行）》《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的若干意见》《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》《关于加强公立医院党的建设工作的意见》《关于加强人民调解员队伍建设的意见》……会议指出，把中央全面深化改革领导小组改为委员会，是健全党对重大工作领导体制机制的一项重要举措。要完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制，加强战略研究、统筹规划、综合协调、整体推进，加强对地方和部门工作的指导。各级党委要加强对改革工作的领导，强化组织协调能力，确保党中央改革决策部署落到实处（《中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了一大批文件》，http://news.xhby.net/system/2018/03/29/030807771.shtml）。。这类集决策、执行（主要侧重于统筹协调、整体推进等宏观层面的执行落实）、监督于一身的超级大部，其体制调整不仅丰富了中国特色的大部门体制，还有助于“建立健全党对重大工作的领导体制机制”，加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。

三、统筹型大部制改革的未来展望

虽然中国特色的统筹型大部制在探索中初步形成、塑就，但机构改革是一个持续、不间断的过程。一些架构还需充实，一些问题或矛盾还需通过理论探索与具体实践予以解决。

（一）党政机构职能机构体系的统筹问题

党政关系是我国政治体制的核心关系。保证党实施集中统一领导，完善党政机构布局是本次机构改革的核心任务之一，正确理解和落实党政职责分工，理顺党政机构职责关系，系统谋划和确定党政机构改革事项，统筹调配资源，减少多头管理，减少职责分散交叉，使党政机构职能分工合理、责任明确、运转协调进而实现优化协同高效，是本次机构改革重点谋划和改革推进的着力点。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中提出，要着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。并提出党和国家要逐步实行的重大改革措施：实行党政分开；各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度……此次机构改革提出“军是军、警是警、民是民原则”，可否相应地提出“党是党、政是政”问题？“党是党、政是政”即使不必确定为原则，然而客观上党和国家机构包括群团、企业事业单位等毕竟是不同的组织。因此，在加强党对各领域各方面工作领导，“确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”的同时，理顺党政机构职责关系，统筹党政机构职能配置，使党、政、军、群、企事业单位等均建立强有力的工作系统，还有待于在改革创新中重点予以解决。

（二）部门间职权职责划分与协调问题

优化、协同、高效是改革的重要原则。优化即科学合理、权责一致，具体而言就是，“优化党和国家机构设置和职能配置，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”。本次改革在机构职能体系调整上努力实现上述目标，并有力地推进职能有机统一大部门体制的形成，但彻底理清、厘清部门职能技术上是极为困难的：党和国家面对的事务是联系、变化、重叠的，而部门设置是相对稳定的，部门间机构分隔、职能配置也是相对固定的。套用《庄子·养生主》的说法：“吾生也有涯,而知也无涯。以有涯随无涯，殆已！”可以说，机构生成、职能配置也有涯，而世间变化、事物联系也无涯。以有涯随无涯，殆已！此次改革对文化宣传机构职能的调整是个亮点，有助于加强党对意识形态工作的领导，强化党的宣传方针政策的贯彻落实，形成融合发展的大文化格局。然而影与视已是高度融合、几乎你我不分的产业，将其分属于宣传部门与广电部门管理或将增加协调成本；新闻出版、电影电视、网络视听节目等终究是要进入市场的，由文化和旅游部门指导的文化市场综合执法队伍对其实施综合监督执法，上述产品或事业分属宣传、广电及文化和旅游部门管理，下（执法）统上（管理）难免导致协调困难甚至多头指挥问题。对自然资源规划、开发利用、保护与监管也涉及自然资源部与生态保护部等部门职能。故“要求将一项事务或解决事务全部职能集中一个部门是不现实的，政府各部门职责权限划分完全泾渭分明只能是原则要求，‘九龙治水’之类现象完全杜绝几无可能”［5］。一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责是原则，具体问题则相当复杂。这需要按照《决定》要求，坚持问题导向，突出重点领域，既要针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，又要打基础、立支柱、定架构，突出职责优化主题，与时俱进、持续探索、不断完善，促使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。

（三）部门调整后职能与机构融合问题

大部制改革的一个关键是部门归并后实现职能与机构融合。本次改革仅在中央层面就涉及80个部门的调整问题，而且是跨党政军群的调整。部门的成立至少在最初都有其现实原因、理由，而部门一旦形成则会逐步形成其特有的运作习惯、人际关系、交往模式、组织文化，甚至形成所谓“权力部门化,部门利益化,利益法定化”问题。部门调整不可能不触及上述问题，不可能不触及部门利益与个人利益。例如，有“小国务院”之称的发改委此次改革大量职能剥离出去：组织编制主体功能区规划职责划归自然资源部，应对气候变化和减排职责划归生态环境部，农业投资项目管理职责划归农业农村部，重大项目稽察职责划归审计署，价格监督检查与反垄断执法职责划归市场监管总局，药品和医疗服务价格管理职责划归医疗保障局……剥离职能与权力是严重触及“部门利益”的调整，因此，服从大局、正确理解和积极推动调整便是首先要解决的问题①政府机构改革的核心是调整和完善政府职能，达到转变政府职能的根本目的。发展改革委要正确理解和积极推动职能调整，服从大局，进一步强化宏观管理职能，调整微观管理职能。特别要加强研究事关国家长远发展的大战略，协调跨部门跨行业的大政策，跟踪分析经济运行的大趋势，推动具有全局性影响的跨区域大项目，以实际行动抓好改革任务落实（韩正：《围绕党和国家大局加强形势预研预判积极推动经济社会持续健康发展》，《人民日报》，2018年4月4日第001版）。。在部门拆分归并后，要加强党的领导，发挥思想政治工作优势，并通过深化内部机构重新组合，精简内设机构设置，调整人员配置，打破原有机构体系固化的利益格局，使部门调整由空间合并转为有机统一，由物理整合转为化学整合，由部门分隔实现文化融合。组织成员达成对组织愿景的认同、形成文化层面的融合是大部制改革成功的重要标志，但这需要时间磨合、需要素质提高、需要化解各种矛盾。

（四）机构重组人事安排与分流人员问题

人是组织最活跃因素，能否调动人的积极性、激发人的工作潜力是改革成败关键之一。此次改革没有提出人员精减目标与要求，但部门、层级、内设机构层面的精简是改革题中应有之义。《决定》明确要求：“提高行政效率。精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系。”［2］远期看，改革持续推进人员减少是大概率事件；近期看，部门、层级、内设机构减少必然涉及官职的压缩。目前，央行、司法部、应急管理部等实行的“双首长制”只是解决领导层面的人事安排问题（如改革后国家市场监督管理总局：原国家工商行政管理总局党组书记、局长张茅任局长、党组副书记，原国家食品药品监督管理总局党组书记、局长毕井泉任党组书记、副局长），各层级人员安排需要一并解决。因此，在提前谋划化解公共部门膨胀的同时，结合职务级别并行制度等改革，统筹解决好高层、中层、普通人员人事安排问题，最大限度地将机构改革引发的动荡、风险平息、化解，同时完善激励约束机制，激发机构活力。

（五）依法推进各类组织机构改革问题

从世界范围看，政府机构编制管理与改革主要有两种模式：一是机构编制与预算结合予以管控的模式；二是通过立法、依法对机构编制进行管理与改革的模式。从实际情况分析，我国是预算、法治与政策相结合且以政策为主的管控模式。从战略选择分析，我国应该走法定化的管控模式。《决定》提出：“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”［2］实际上，早在1975年，邓小平就提出“编制就是法律”的要求。经过改革开放以来多轮次改革，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”。推进机构编制法定化首先要制定完善机构编制法，目前的《组织法》规范过于原则，操作性不足；《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》立法层级不高，只涉及行政机关，且已分别发布了21年、11年，许多规定已经跟不上时代发展。因此，一是必须加快机构编制立法步伐，完善国家机构机构设置、职能配置、人员编制规定；二是强化机构编制管理刚性约束，加大机构编制违纪违法行为查处力度，使机构编制管理由软约束变成硬约束；三是由于迄今尚无关于党的机构编制管理的法律法规，创设对涵盖党政机构编制管理甚至涵盖所有财政供养人员法律法规是无法回避也必须完成的工作，具体操作可以按照党政军群等分类制定。最终目标是依法改革、依法巩固改革成果。

［1］赵立波.大部制改革：理性定位与战略设计［J］.行政论坛，2013，（3）：25-32

［2］中共中央关于深化党和国家机构改革的决定［EB/OL］.（2018-02-28）［2018-04-12］.http：//wemedia.ifeng.com/50423930/wemedia.shtml.

［3］王晓晖.坚持优化协同高效推进党和国家机构改革［N］.人民日报，2018-03-19（008）.

［4］丁薛祥.深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求［N］.人民日报，2018-03-12（006）.

［5］习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）［N］.人民日报，2017-10-28（001）.