中国公共管理学话语体系的建构

◎王枫云（广州大学公共管理学院，广东广州510006）

中国公共管理学话语体系作为国家人文社会科学话语体系的重要构成，是反映公共管理的中国实践、总结公共管理的中国经验、传递公共管理的中国声音、体现公共管理的中国智慧、彰显公共管理中国特色的重要载体。建构中国公共管理学的话语体系，对于确立中国公共管理学的国际话语权，化解长期以来在国际公共管理学界形成的只见西方理论主张，少闻“中国声音”的局面，推进中国公共管理学“走向世界”具有重要的理论和现实意义。

建构中国公共管理学的话语体系，涉及合理性、必要性与可行性等三个方面，需要回答三个基本问题：第一，中国公共管理学话语体系存在的理由何在；第二，中国公共管理学话语体系的现实状况如何；第三，建构中国公共管理学话语体系的具体路径是什么。

一、中国公共管理学话语体系存在的合理性

公共管理学话语体系是普遍、一般的，还是本土、属地的？对这个问题做出解答，需要明确公共管理学的学科属性和学科功能。首先，公共管理学不是自然科学的组成部分，在学科属性上归属于人文社会科学，作为公共管理学研究对象的公共管理活动，不是客观的自然现象，而是具有主观能动性的人的活动。任何一个国家的公共管理都具有鲜明的政治性和民族性，与一国的政治体制、经济社会状况和历史文化传统紧密相关。因此，公共管理活动具有明显的国别差异，中国的公共管理与美国的公共管理、英国的公共管理差别巨大，而对它们做出理论阐释的公共管理学在各国也是有所区别的。其次，公共管理学的学科功能不仅仅是对公共管理活动的描述和分析，更为重要的是它还要为公共管理实践提供路径和方向上的参考和借鉴。中国的公共管理和他国的公共管理所面对的对象不同，公共管理学所提供的理论支持也会有所差异。就此而言，公共管理学只能是一种国别性的存在，具有明显的本土性。这就是属地化的中国公共管理学话语体系存在的合理性。

这就产生一个需要进一步澄清的问题，即人们从公共管理活动中所提炼的一些规律性认识（比如，政府流程理论、回应型政府理论、服务型政府理论等）也有属地性吗？如果将推进公共管理学发展的着力点设定在追求本土性而非探求普遍性上，是否会导致公共管理学科学化与规范化的不足。对此，我们需要明确：着眼公共管理学的属地性，并不是要回避公共管理学的普遍性，无论是中国的公共管理，还是美国、英国的公共管理，都遵循公共管理活动自身的逻辑，体现公共管理活动自身的规定性，不能因为公共管理活动的属地性而否定其普遍性。本土公共管理学与一般公共管理学是个别与一般的关系，一般存在于个别之中，个别受一般的制约，一般与个别在一定条件下可以相互转化。故而，存在中国公共管理学、美国公共管理学、英国公共管理学，也存在一般公共管理学。从生成逻辑上看，本土公共管理学的产生早于一般公共管理学，一般公共管理学总结公共管理活动中的普遍性特征与规律，是对本土公共管理学共性内容的提炼与概括。因此，中国公共管理学不应是一般公共管理学在中国的应用，而应是中国公共管理问题或中国公共管理实践的理论回应。

二、中国公共管理学话语的缺失

（一）中国公共管理学诞生时的话语缺失

中国的公共管理历史久远，产生丰富的公共管理思想，但却没有诞生本土化的中国公共管理学。作为一门独立学科，中国公共管理学是从西方引进的，经历从行政管理学（行政学）到公共管理学的学科演进历程。

19世纪末20世纪初，国内一些学者首先翻译和引进国外的一些行政学著作，如美国学者的《行海要术》《行政纲目》，日本学者山政道所著的《行政学总论》、美浓部达吉所著的《行政法撮要》等［1］，这些译著的出版，标志中国公共管理学的诞生。因此，中国的公共管理学不是本土生长起来的，而是从国外引进的产物。那么，中国为什么没有产生出作为学科的公共管理学？这不是因为我们没有公共管理实践和公共管理思想，其主要原因在于学科意识的匮乏。学科是西方的学术创造物，反映的是西方学术讲求理性严密以及科学的理论构架的特征，而中国的传统学术讲求感性的整体体悟与融会贯通，对某一学科的建构及其边界的确立并不重视，因此，中国缺乏适宜于公共管理学生长的学科生态。公共管理教育兴办，需要公共管理学时，我们只能通过移植的方式从西方引进。但当时并没有清醒地认识到，在引进西方公共管理学的同时，也引进其话语体系，造成中国公共管理学自诞生之日起就存在先天性的话语缺失。

（二）中国公共管理学成长中的话语缺失

20世纪30年代，中国开始有了自己的行政学研究成果，例如，1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》和1936年江康黎的《行政学原理》等［2］。但这些成果出现以后，其使用主要在中国范围内，在国际上几乎没有产生什么影响。

中华人民共和国成立初期，许多院校，如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学、厦门大学等都曾有行政学方面的研究。然而，在1952年学科调整以后的20多年间，严重的意识形态偏见致使行政学未能作为一个独立的学科被保留下来。直到1979年后，邓小平明确指出“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”，从而使得包括行政学在内的许多社会科学学科逐渐获得恢复和发展［3］。

从20世纪80年代中国公共管理学科开始恢复发展至今，公共管理学“中国化”成为中国公共管理学建设的主要目标取向。在这一过程中，中国公共管理学大规模引入现代西方公共管理的思想、理论、方法、词语和话语体系［4］。也积累一些具有中国特色的公共管理学概念，如“压力型体制”“锦标赛模式”以及“行政吸纳社会”“公推公选”等［5］。事实上，“压力型体制”就是“科层官僚导向的自上而下”的体制，“锦标赛模式”就是“竞争模式”，“行政吸纳社会”就是“全能政府”的概念，“公推公选”就是“民主选举”的一种形式。还有一些可以提及的流行概念，比如，“社会倒逼改革”就是“民意推动改革”的意思。这些对比告诉我们，一些提炼出来的概念、词语，其实是可以找到国际借鉴和经验的［6］。

回顾中国公共管理学的成长历程，尤其是20世纪80年代以来的成长历程，我们可以发现两个明显的特征：一是“公共管理学在中国”，二是“公共管理学中国化”。“公共管理学在中国”，准确地说，不是一般公共管理学在中国，而是他国公共管理学在中国。从20世纪80年代改革开放以来，中国公共管理学全方位地学习西方理论，实际上是“美国公共管理学在中国”“英国公共管理学在中国”“西方公共管理学在中国”，而基于中国实践的公共管理学话语体系未能得以建构。“公共管理学中国化”实际就是西方的公共管理学向中国的空间位移。关键是西方公共管理与中国公共管理在体制、机制、流程等方面截然不同，西方公共管理学能够转化为中国公共管理学吗？答案应该是否定的。我们大规模地译介西方公共管理学著作，对西方思潮亦步亦趋，并给其披上“新理论”的外衣，以之指导中国的公共管理实践，竟淡忘了公共管理学作为一种价值——规范体系，一定与其产生国家的历史、文化有着密不可分的关系，并且具有价值观念、意识形态的内隐性。西方理论不仅回应不了中国问题，甚或还会对中国问题的解决开出错误的药方。

当然，相较于“公共管理学在中国”“公共管理学中国化”有了一定的进步意义，但仅仅是西方公共管理学的中国转化，仍然无法建构中国公共管理学的话语体系。从某种意义上讲，“中国化”不是要体现中国特色，而是主动接迎西方理论的过程，是中国公共管理学“自我殖民化”的过程，是要让西方公共管理学的思维、理念长驱直入地深入到中国公共管理学体系中。也许“公共管理学中国化”的出发点并不在此，但它的确为西方公共管理话语体系的侵入打开方便之门。即使“公共管理学中国化”不是唯西方马首是瞻，而是为了建设中国公共管理学，但其“中国化”的进路也存在明显的缺陷，比如，它忽视了公共管理学在中国发展的独特道路，丢弃了中国公共管理的传统文化基因，弱化了对中国公共管理实践的学科情怀。“中国化”追随的是西方理论，不管如何“化”，都难以建成中国自己的公共管理学，试图通过“中国化”来建构中国公共管理学的话语体系，无异于缘木求鱼。

（三）中国公共管理学国际化进程中的话语缺失

在全球化的背景下，对于国际化的错误理解，也助推了中国公共管理学的话语缺失。我们判断公共管理学国际化程度的标准，不应该是翻译西方著作和邀请外国专家的数量，也不应是有多少人到海外留学，而应是我们有多少中国理论成果走出国门，能够在国际公共管理学界与西方理论赢得同样的尊重和重视。如果只是简单地把引进西方学说、盲目跟从西方思潮作为国际化的标志，只能把中国公共管理学定位于西方的从属与随从的地位，这无疑助推了西方理论的优势地位和话语霸权。在一个学术交往日益全球化的世界中，中国的公共管理学如若没有基于中国实践和经验的学术成果，很难在国际话语体系中立足和存身。

三、构建中国公共管理学话语体系的关键节点

（一）中国的表达方式

语言是思想的载体，中国的公共管理学必须以中国的汉语作为表达工具。在今天的国际公共管理学界还存在话语的强弱之分，在国家化的学术会议、学术论文的发表中，西方语言依然占据支配地位，汉语还处于尴尬的边缘状态。我们强调公共管理学将汉语作为表达工具，是使中国公共管理学以自信的姿态走出国门，赢得国际话语权的重要一步。此外，汉语不仅是一种表达的手段，还承载中华民族的价值观念、精神气质和思维方式。当中国公共管理学用汉语传达时，实际上是在展示和传递一种和西方不同的东方文化以及中国特有的思维方式，进而显示自己的独立存在，同时，这也是中国公共管理学区别于西方的重要表征。以汉语作为表达工具，是中国公共管理学话语体系的首要特征。

（二）中国的实践观照

近年来，在中国公共管理学发展中，我们常常看到一种现象：讲到中国公共管理学学科建设，首先想到的是国外公共管理学科的产生发展历程、国外公共管理学的经典著作。中国公共管理学作为“舶来品”，了解其在国外的历史演变是必要的，但中国公共管理学更应是本土化的理论，必须面对鲜活的中国公共管理现实，创建反映中国实践的话语体系。我们不排斥国外的先进理论，但必须基于中国的需要。公共管理理论与实践的关系，不仅是理论对实践的指导，还包括实践对理论的修正和完善。对于负有实践指导使命的公共管理学而言，脱离实践，沉浸在西方话语体系中做“闭门造车”的理论研究，不但会摧残公共管理学的生机和活力，而且易将中国的公共管理实践引入错误的轨道。有穿透力的公共管理学话语体系，一定是基于本土化的公共管理实践建构起来的。

中华人民共和国经过近七十的建设，尤其是改革开放40年来，转型期中国国家治理体系和治理能力建设，我们在电子政务、行政审批、行政监察、政府绩效管理、新型城镇化管理等领域进行卓有成效的探索与创新，为中国公共管理学话语体系的建构提供大量鲜活的实践案例。中国公共管理学话语体系的建构必须扎根于中国公共管理实践，深入分析中国公共管理的实践历程，准确把握中国公共管理的实践轨迹，从中国特色社会主义公共管理实践中不断汲取话语资源。

（三）中国的经验总结

在中国公共管理学的发展中，我们对于西方的理论有着明显的依恋，而对本国的经验较为漠视。建构中国公共管理学话语体系，如果仍然驻足于西方理论“中国化”的层面，用中国实践来论证引进的西方理论或将中国实践主动置于西方理论的指导下，中国公共管理学话语体系将无法从根本上改变“学徒”和“跟班”的身份和地位。立足中国公共管理实践，总结中国公共管理经验，探求中国公共管理规律是建立中国公共管理学话语体系的必然要求。同时，公共管理实践不等于公共管理经验，公共管理经验也不就是公共管理学，但公共管理经验一定来自公共管理实践，公共管理学生成于公共管理经验。我们需要把这些基于实践的经验话语，提炼上升到理论层面，转化为学科话语或学术话语，铺设一条从实践到经验，从经验到理论的话语体系建构路径。

我们的公共管理学话语体系，对于西方的理论、学说、观点、思潮反应迅捷，但在对中国公共管理的经验总结与理论思考却常常显得滞后与迟钝，而这恰恰是公共管理学话语体系缺少中国特色的主要原因。如果说中国公共管理学诞生之初，尚缺乏构建中国话语体系的意识与能力，那么今天，中国大量丰富的公共管理经验，为话语体系的建构提供取之不尽的知识资源。仅以由俞可平领衔、由学术机构颁发的“中国地方政府创新奖”为例，自2000年启动后，共有一千多个改革创新项目申报评选，产生179个入围奖项［6］。这些获奖成果为中国公共管理经验的总结提供丰富的素材，中国公共管理学要依据话语体系建构的内在要求对其加以分析和总结。

（四）中国的文化根基

中国公共管理学，不是中国本土内的公共管理学，而是蕴含中国文化的公共管理学，对中国公共管理真正具有指引性的理论，只能产生于中国的文化情境中。中国公共管理的实践与经验，都是中国文化经由公共管理的一种特殊表达，因此，我们必须锻造基于中国文化根基的公共管理学话语体系。

长期以来，我们总是以一种“追随者”心态，对西方公共管理的学术话语一味地迷信与遵从。在全球化时代，我们探讨中国公共管理学的话语体系，一个重要的原因，就是要打破西方公共管理学在学术话语上“独霸天下、唯我独尊”的局面。为此，中国公共管理学话语体系的建构特别需要坚守自己的文化根基。当然，坚守文化根基并不是文化上的盲目排外，它同样要对西方理论加以吸收和借鉴，但要把西方理论置于中国的文化情境中，而不是罔顾文化差异的全盘接受。比如，西方政府的社会管理所追求的最高境界是自由与秩序的适当平衡；而中国当代政府的社会管理强调从集权到分权、从一元到多元、从管制到服务、从人治到法治的转型，显然，中西方行政生态和行政文化的不同，导致不同的政府社会管理理念。我们不能以西方的社会管理理论来评判和剪切中国的社会管理实践，而必须着眼于中国本土的文化，建立中国的社会管理模式。只有立足于自己的文化根基，才能清醒地看待西方理论，真正建构起属于中国的公共管理学话语体系。

四、建构中国公共管理学话语体系的路径

（一）坚持马克思主义的指导地位

中国的公共管理学自诞生之初，就没有清晰的指导思想，长期处在摇摆不定之中。改革开放以来，西方的新公共管理理论、新公共服务理论、政府治理理论、公共价值管理理论等各种思潮纷至沓来，在尊崇西方话语的学术情境中，马克思主义的指导地位被无形遮蔽了。

针对中国改革开放不断向纵深发展中可能出现的指导思想多元化和相对化，习近平指出：“坚持以马克思主义为指导，是当代中国哲学社会科学区别于其他哲学社会科学的根本标志，必须旗帜鲜明加以坚持。”［7］马克思主义作为中国哲学社会科学的指导思想，也必须成为中国公共管理学话语体系建构的指导思想。同时，对于马克思主义的指导地位，我们需要正确认知，并防止以下错误的倾向：脱离中国公共管理的现实和时代特点，凝固、僵化地将马克思主义经典作家的部分论断和某些词句等同于马克思主义，用静止绝对的观点来看待马克思主义。恩格斯指出：“马克思的整个世界观不是教条，而是方法，它提供的不是现成的教条，而是进一步研究的出发点和供这种研究使用的方法。”［8］

因此，在中国公共管理学话语体系的建构中，我们不应是机械地固守马克思主义经典作家的部分论断或词句，而是要把马克思主义当作分析问题、解决问题的方法指导。如对于我国公共管理学未来的发展方向，马克思不可能为我们提供业已备好的答案，但马克思主义的历史与逻辑相统一的方法，无疑为我们展望公共管理学的走向提供了分析工具。在中国公共管理学话语体系的建构中，以马克思主义为指导就是要以马克思主义的立场、观点和方法观察、思考中国公共管理中的现实问题，寻求问题产生的根源和解决之道，探寻中国特色社会主义公共管理的运行规律。

（二）深入中国公共管理的改革与实践

公共管理学具有鲜明的实践特性。中国公共管理学话语体系一定是源于中国的公共管理实践，尤其是中国独有的公共管理实践，否则，就不能将这种话语体系归属于中国公共管理学。因此，在中国公共管理学话语体系的建构中，特别要对中国公共管理的实践成果予以密切的注视，唯有如此，才能找准公共管理学话语的生长点，使中国公共管理学话语体系具有强烈的时代特征和鲜明的中国特色。

当然，公共管理学话语源于实践，并不是说公共管理实践就能自然生成为公共管理学话语，从实践到话语还需经过一系列的转换。首先是从实践到经验的转换，即从观察到的公共管理实践中提炼出公共管理经验；其次是从经验到理论的转换，即通过对公共管理经验的分析与研究，归纳出以概念、观点、思想、方法等形式所表现出来的公共管理学理论话语，从而建构出源于实践、“立足本土”的公共管理学话语体系。

（三）汲取中国传统公共管理文化的精华

立足本土的公共管理学话语体系，不仅要反映当代中国，还要汲取中国传统公共管理文化的精华，丢掉文化之根的公共管理学话语体系，只能处于一种没有精神依归的漂泊状态。20世纪初，中国公共管理学的引进，采取“忽略传统”的引进方式，简单直接地“拿来即用”，使得中国的公共管理学一开始就处于失语状态。之后的“中国化”做法却主要是西方理论的中国应用和西方理论的中国阐释，并且在“应用”和“阐释”中极力寻求二者的契合点，用以证明这种“中国化”做法的可行性，然而，实践却证明这是一条走不通的路子。中国公共管理学话语体系的建构，必须回归本土的传统公共管理文化，并汲取其精华。中国有着丰富的公共管理思想和厚重的公共管理文化传统，不无遗憾的是，公共管理学者对中国传统公共管理思想和文化已经变得相当陌生，乃至在追随西方理论思潮时，对其视而不见甚至弃如敝屣。

为此，我们要改变对待西方理论盲从的态度，树立中国公共管理学的文化自信。当然，中国传统公共管理文化中优秀的成分需要接续，但更多地需要进行现实的转化。我们主张汲取中国传统公共管理文化的精华，不是要固守传统，复制传统，而是要让传统文化的精华为中国公共管理学话语体系的建构提供充足的滋养。

（四）寻求与西方公共管理话语体系的平等对话与交汇融通

回顾中国公共管理学的演进历程，我们可以发现，引进西方理论，无法建构起中国公共管理学的话语体系；“中国化”旗号下的西方理论与中国实践的生硬组合，也无法建构起中国公共管理学的话语体系。只有将对待西方公共管理话语的态度从“顶礼膜拜”转变为“平等对话”与“以我为主的借鉴吸收”，在平等对话中交汇融通，才是建构中国公共管理学话语体系的有效路径。

中国公共管理学能与西方展开平等对话，不是缘于我们对西方理论的大量引进和一味追随，而是因为我们有自己特有的话语体系，只有立足于自身的话语体系所展开的对话，才是平等的对话。此外，公共管理学有根植本土的国别性，也有跨越国界的一般性，这种一般性决定了中西方公共管理学话语体系融合的可能。当然，要实现中西方公共管理学基于平等对话的交汇融通，在主观上，应改变中国公共管理学界“以洋为尊”的心理取向；在客观上，应增强中国公共管理学的本土性研究，坚守“中国本土”是进行“国际表达”的基本前提。“国际表达”并不是简单地把汉语成果翻译成外语，而是要让用中国本土话语讲述的理论、观点走出国门，并为世界所接纳，使其成为世界公共管理学话语体系的重要构成。

五、余论

总之，马克思主义科学的世界观和方法论为中国公共管理学话语体系的建构提供根本立场和系统思维，源远流长的传统公共管理思想为中国公共管理学话语体系的建构提供最基本的文化基因，以改革开放为标志的波澜壮阔的公共管理实践进程为中国公共管理学话语体系建构提供鲜活的源泉和不竭的动力，在公共管理实践中生发出的中国经验为中国公共管理学话语体系建构提供面向世界的理论自信，与西方的平等对话与交流合作为中国公共管理学话语体系建构提供“洋为中用”的外来资源。因此，中国公共管理学的话语体系作为系统化、理论化的话语群，就包括如下组成部分：马克思主义世界观和方法论指导下形成的理论话语群、中国传统公共管理思想话语群、中国公共管理实践进程话语群、中国公共管理经验总结话语群、借鉴吸收的西方公共管理学说话语群等。要建构中国公共管理学话语体系，就是要推进作为其组成部分的各个话语群在自身不断完善的基础上，按照一定的内在逻辑，形成科学的话语群体系。

中国公共管理学话语体系的建构，要在马克思主义的理论指导下，既立足于传统文化资源，又关注当代公共管理实践；既着眼国内公共管理的经验总结，又看到国际话语场域的现实景观，进而建构出历史性与现实性相融合、理论性与实践性相统一、民族性与世界性相贯通的科学、完备的话语体系。

［1］黄达强，刘怡昌.行政学［M］．北京：中国人民大学出版社，1988：11.

［2］张国庆．行政管理学概论［M］.北京：北京大学出版社，2000：57.

［3］薛澜，彭宗超，张强.公共管理与中国发展——公共管理学科发展的回顾与前瞻［J］.管理世界，2002，（2）：43-56，153.

［4］蓝志勇.谈中国公共管理学科话语体系的构建［J］.国家行政学院学报，2014，（5）：33-38.

［5］胡威，蓝志勇．“领导干部作风建设”理论与实践的东西方对比分析［J］．中国行政管理，2012，（10）：30-33.

［6］吴天适.“地方政府创新奖”十六年回望：地方创新如何持续［N］.南方周末，2016-11-07（7）.

［7］习近平在哲学社会科学工作座谈会上的讲话［N］.人民日报，2016-05-19（2）.

［8］马克思恩格斯选集：第 4卷［M］.北京：人民出版社，1980：742-743.