基于人本管理的四省藏区社会治理研究

刘晓红

[摘要]随着中国特色社会主义进入新时代和全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义新思想，青海、四川、甘肃和云南等四省藏区按照中央“四个全面”战略布局和“五大发展理念”新要求，面临加快全面发展的重要机遇。四省藏区受相似的自然生态环境、社会稳定关系和民生改善诉求等多因素的交织影响，导致区域社会治理更加重要、复杂和艰巨，因此亟需转变由政府包揽的社会治理方式。在分析四省藏区社会治理特殊性的基础上，基于人本管理提出四省藏区社会治理的新理念；综合人本管理和社会系统管理观点，提出四省藏区社会治理的系统观；借鉴平衡记分卡理论，从利益、主体、环境和学习等四个维度提出优化四省藏区社会治理系统的对策建议。

[关键词]社会治理；人本管理；复杂系统；四省藏区

中图分类号：C93文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2018）01-0009-10

我国是一个多民族统一的国家，党和国家长期以来高度重视民族工作和民族团结。在新的国际国内发展环境和发展阶段，“民族问题是影响国家安全的重要变量”[1]（P.12-21）。青海、四川、甘肃和云南等藏族与其它民族共同聚居的地方（简称四省藏区）与西藏共同组成我国藏区。由于我国藏区具有独特的自然人文环境，以及经济社会发展总体相对滞后，加快我国藏区社会发展显得十分紧迫[2]（P.3-14）。四省藏区与西藏在宗教、文化、生活习俗和社会发展等多方面有紧密的关联性。同时，四省藏区以藏族自治州或自治县为主要行政区域，其行政级别低于西藏，四省藏区和西藏在细分的自然环境、生产生活方式、社会发展和行政管辖等多方面有明显差异性，所以四省藏区经济社会发展和社会治理具有整体性，又具有有别于西藏的特殊性。

党的十九大报告和习近平新时代中国特色社会主义思想包含了深邃的人本管理思想和明确的人本管理要求，为我国社会治理能力现代化指明了正确方向。社会治理在国家管理体系中具有越来越重要的地位和作用[3]（P. 93-104），国家治理能力现代化要求“推进社会治理创新”[4]（P.242-243），主要包括“创新社会治理体制”[5]（P.24-28）“社会治理协同创新”[6]（P.98-120）和“重视社区治理及服务”[7]（P. 95-105）。随着信息技术的飞速发展，新媒体（如微博、微信和QQ等互联网即时交流工具）对我国社会治理带来新机遇和挑战。我国现代社会治理虽然起步相对较晚，但是总体发展快速，成效显著。东西部省域之间经济社会发展呈现出不平衡发展的特征，尤其是四省藏区经济发展相对滞后，社会稳定结构相对弱化，导致四省藏区社会治理能力与其社会问题不相匹配的矛盾较为突出。本文在分析四省藏区社会治理特殊性的基础上，提出基于人本管理建立由政府引导和有社会力量广泛参与的社会治理新理念；按照人本管理和社会系统管理观点，提出四省藏区社会治理的系统观；借鉴管理学的平衡记分卡理论[8]，从利益、主体、环境和学习等四个维度提出优化四省藏区社会治理系统的对策建议。

一、四省藏区社会治理的特殊性

四省藏区既是推动建立藏、汉、蒙、回等多民族相互嵌入的社会结构和社区环境的重点地区，又是加快改善民生、调整经济发展方式和注重生态环境保护的高原连片扶贫藏区。做好四省藏区社会治理，不仅有利于本区域的社会稳定与经济社会发展，而且有利于我国藏区全面建成小康社会和实现社会长治久安。

我国藏区是西部地区社会治理的重点、难点。随着我国经济社会发展进入新的历史阶段和基于长期以来积累的治藏兴藏的历史经验，国家重视统筹西藏和四省藏区发展的帮扶政策[9]（P. 140-146）。如2008年10月15日国务院常务会议审议并原则通过《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》，2010年和2015年中央分别召开第五次西藏工作座谈会和第六次西藏工作座谈会，均对加快西藏和四省藏区经济社会发展做出重要的总体部署，这极大地促进了四省藏区经济社会发展和提升了社会协同治理水平。

四省藏区发展和社会治理有明显相似的特殊性，主要表现为受脆弱的自然生态环境、敏感的社会稳定关系和紧迫的民生改善诉求等多因素的交织影响，因此有必要将其作为社会治理的整体对象开展研究。

首先，四省藏区承载着重要的生态保护责任。四省藏区涉及10个藏族自治州和2个藏族自治县①，分别是青海的海北、黄南、海南、果洛、玉树藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州，四省阿坝藏族羌族自治州和甘孜藏族自治州，甘肃甘南藏族自治州，云南迪庆藏族自治州等10个自治州以及甘肃天祝和四省木里2个藏族自治县。四省藏區面积有105万平方公里，根据2010年全国第六次人口普查结果②，四省藏区藏族总人口为356.58万人，占全部藏族人口的56.76%，比2000年全国第五次人口普查结果增长19.3%，与西藏藏族人口增长率基本相等，远高于全国总人口7.26%的增长率。四省藏区平均人口密度大于西藏，自然环境和人居环境条件总体上优于西藏。相对于全国范围来讲，四省藏区属于地广人稀、自然环境特殊和人居环境比较艰苦的区域。从自然地理讲，四省藏区主要地处青藏高原，平均海拔高，气候干燥，生态多样且脆弱，是长江、黄河和澜沧江等江河的发源地及水源涵养区，也是我国重要的高原生态屏障。在我国自然保护区中，占陆地面积比例最大的前四位分别是西藏（33.91）、青海（30.13%）、四川（18.54%）和甘肃（16.42%）[10]（P. 259-299）。因此，四省藏区作为我国的重要“三江源”和高原生态屏障，承载着重要的生态保护责任。

其次，经济发展方式转型对四省藏区有重要影响。2014年，我国经济发展进入新常态，逐步彻底改变传统的依赖消耗资源数量的粗放式经济增长方式，转向依靠提高生产要素质量的经济发展方式。按照邓小平先生关于东西部共同富裕的“两个大局”战略，改革开放以来，四省藏区为国家经济建设做出了重要贡献，为东部地区发展提供了宝贵自然资源和廉价农产品。2000年，党的十五届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出实施“西部大开发”战略，帮助西部地区实现“共同富裕”。四省藏区多数地方政府财政收入主要依靠国家转移支付，当地经济收入主要源于农牧业和观光旅游业，其中农牧业过渡依赖自然资源的消耗，观光旅游业严重受制于天气状况，经济增长的内生动力明显不足。随着国家经济发展方式的转型，四省藏区一些农牧民家庭收入因此而减少，生产生活压力增大；一些少数民族大学毕业生就业质量不够理想，有的甚至未能及时有效实现就业，给这些大学生及其家庭带来了暂时性困难。区域内既有少数的绝对贫困群众，又有因为相对贫困而产生的多种类型利益群体。不同群体利益相互交织，导致突发公共事件依然多发易发，社会稳定状态依然相对比较脆弱。对此，建议继续加大精准扶贫力度，密切关注因病、因灾和因学等返贫的困难群体，及时采取有效预防措施，从根本上拓宽四省藏区社会稳定的群众基础。endprint

第三，民生改善是四省藏区社会稳定的基石。从区域内的历史纵向发展讲，四省藏区民生改善成效显著；但从国家整体发展的横向比较看，四省藏區仍亟待提升公共服务水平。国家从政策层面大力支持四省藏区改善民生，主要有推行新型农村合作医疗、重视民族教育发展、退耕还林、退牧还草和牧民定居工程等。在此基础上，四省藏区地方政府按照中央要求并结合本地实际情况，分别制订了相关的改善民生和促进社会事业发展的政策和行动方案，尤其在义务教育和职业教育衔接方面开展了卓有成效的工作，如四川省2009年启动藏区9+3教育行动计划、青海省2011年秋开始在藏区试点实施“1+9+3”教育补偿政策，甘肃-天津2012年秋季实施 “9+3”藏区免费中等职业教育项目，云南迪庆藏区2014年小学适龄儿童入学率和初中毛入学率均接近100%；四省藏区还关心藏区牧民的生产问题，如青海藏区2007年率先开展藏羊系、牦牛保险试点，截止2012年末，支付赔款5243.88万元，31278户次牧民受益[11]（P. 75-80）。为了实际了解四省藏区的公共服务水平状况，2015年7月至8月，我们对四川藏区红原县等地进行了实地调查和访谈，在收回的81份有效问卷中，涉及对本地社会治理效果五级满意度的调查中，选择非常满意、满意、一般、不满意和非常不满意分别是6份、33份、31份、5份和3份，比例分别为7.4%、40.6%、38.3%、6.2%和3.7%，这表明受访者认为地区社会治理有较大的改进和提升空间。在涉及医疗、义务教育、养老、社会服务、社会治安和社会公平等方面的五级满意度调查中，选择不满意和非常不满意的分别有24份、10份、6份、13份、9份和14份，前三位分别是医疗（29.6%）、社会公平（17.3%）和社会服务（16%）等，三项合计占比为62.9%；其次是义务教育（12.3%）、社会治安（11.1%）和养老（7.4%）等，这从一个侧面说明四省藏区的公共服务水平亟待提升。

我国藏区社会治理面临诸多新旧交织的问题，如藏传佛教寺院社会化管理[12]（P.151-157）、全面依法维护藏区社会稳定[13]（P. 28-31）、社会矛盾与社会治理的关系[14]（P.29-34）等。从学术研究角度讲，西藏（包括历史、宗教、政治、教育、文化和社会等）是过去藏学及其它学科领域研究的重点。现在，四省藏区也成为了学界研究的热点之一，如“通过对2002年至2011年的中国知网（CNKI）的文献分析，涉及四省藏区的中文文献有739篇，文献数量排前三位的分别藏区教育（159篇）、藏区社会政策研究（102篇）和藏区农牧业与生态经济（92篇）[15]（P. 107-114）。总之，四省藏区社会治理亟需建立后发优势，转变由政府包揽的传统社会治理方式。

二、四省藏区社会治理的新理念

四省藏区社会治理始终面临着脆弱的自然生态环境和急迫的民生改善需要之间的矛盾，在历史上特殊的维护社会稳定的要求下，为了实现短期社会目标，形成了由政府包揽的社会治理方式，如图1所示。

党的十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。四省藏区面临更加繁重的维护社会稳定和同全国同步建成小康社会的双重任务，传统的社会治理方式已经不能胜任时代的需要。对此，本文按照马克思主义人本思想要求，探讨四省藏区形成社会稳定、生态保护和民生改善相辅相成的社会治理的新思路。

马克思主义的人学观包括人的自然属性和社会属性，但重点在社会属性——“人是一切社会关系的总和”[16]（P.270），这奠定了马克思主义人本管理的主体、需要和自由等维度的基础和开启了新的管理实践[17]（P. 197-199，203）。毛泽东和邓小平等人结合我国国情和发展阶段发展了马克思主义人本思想[18]（P.43-47）。党的十七大提出“科学发展观”，主要内容包括：“第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾”。党的十八大提出“2020年全面建成小康社会”和习近平总书记提出“四个全面”重要战略布局、十八届五中全会提出“五大发展理念”。党的十九大报告明确了中国特色社会主义进入新时代，坚持以人民为中心是习近平新时代中国特色社会主义思想的基本方略之一。这些都充分体现了我国改革发展的实践既坚持了以马克思主义人本思想为指导，又立足于我国国情和发展阶段。

“人本管理从本质上符合马克思关于‘人的全面发展的思想”[19]（P.90-94）。人本管理是相对于物本管理的概念。人本管理主要以围绕实现人的全面发展为管理目标，而物本管理主要以实现物质利益为主要管理目标。在人类管理实践过程中，物本管理早于人本管理，物本管理曾经在人类工业化初期发挥了不可否认的重要作用。从泰勒科学管理理论（1911年）标志着管理成为科学，发展到梅奥人群关系理论（1932年）奠定行为科学的理论基础。从物本管理发展到人本管理，既是人类管理实践的不同阶段，又是人类管理思想的一次进步。按照“人本管理有助于社会的和谐与稳定”[20]（P. 120-124）的观点，本文提出基于人本管理，建立由政府主导和有社会力量广泛参与的四省藏区社会治理的新理念。

首先，四省藏区社会治理要能有效解决现实社会问题。四省藏区经济总量相比过去有了很大增长，各族群众生活水平显著改善。然而，社会问题却依然敏感复杂，主要原因是不仅仍有一定数量的绝对贫困人群（主要受短期内难以改变的自然环境影响），而且更多的是发展越接近小康社会之后的因贫富差距扩大（相对贫困）所致。由于受自然与社会、历史与现实、国内与国外等多维关系交叉影响的结果，四省藏区社会问题呈现出多样性和敏感性，分析框架如图2所示。

图2显示引起四省藏区社会问题的原因为背景原因和直接原因，其中，背景原因是自然环境决定其社会结构，社会结构反作用于自然环境；社会结构决定其发展水平，发展水平反作用于社会结构；直接原因主要是民生改善、经济发展和生态保护相互作用导致其社会进步不协调。有社会问题是任何社会的普遍现象，当社会问题处置不妥当时，将会导致社会矛盾，社会矛盾被激化后将会演变为社会冲突。严重的社会冲突不仅要消耗包括四省藏区（甚至涉及更大范围）的人力、物力和财力，而且对四省藏区社会稳定和社会民生都有极大破坏性。因此，政府的社会治理职责是在分析四省藏区社会问题形成的主要原因基础上，采取积极有效的措施及时化解和有效预防社会矛盾，减少或避免产生严重社会冲突。endprint

其次，四省藏区社会治理还要着眼于区域持续发展和社会长治久安。参照已有研究成果[21]（P. 150-153）[22]（P. 49-53），西部民族地區社会治理的主要问题有：现有基础薄弱、体系建设标准不高、发展不平衡和经费保障机制不健全等，面临地方政府引导经济社会发展能力不足，公共服务供给不足和供需不衔接、自我管理能力弱和社会治理成本高等问题。民族地区自然环境条件恶劣，自然资源过度开发现象严重，自然生态退化和人为影响加剧了当地生态环境问题；传统的政府一元治理模式，在一定程度上会加剧对生态环境的不良影响，这又会影响至整个国家的社会治理。四省藏区社会公共服务供给相对不足，决定了未来较长时期内，政府对社会治理将起主导作用，同时，需要提高民间组织参与社会治理的程度和更好发挥其作用。基于多主体的四省藏区社会治理方式是未来发展的重要方向，也是促进四省藏区社会治理能力现代化，实现区域可持续发展和社会长治久安的有效对策。

因此，四省藏区社会治理从立足当前和着眼于长远发展讲，相关工作都应围绕“由人开展”和“为人服务”这两条主线。人本管理对转变四省藏区由政府包揽的传统社会治理方式有重要的理论意义和现实价值，相应地需要进一步转变基于“维稳”的社会治理的物本理念，转而树立有助于各族群众“共同发展”的社会治理的人本理念。

三、四省藏区社会治理的系统观

综合人本管理和社会系统管理的基本观点，四省藏区社会治理应符合三个有助于的要求：有助于各族群众获得更多的社会福利和更高的人格尊重，有助于社会更加公平正义，有助于社会成员自愿参与社会治理。

我们把四省藏区社会治理作为一个系统来研究。我们主要考虑以下三点：一是协调社会治理系统内部各要素之间的关系；二是促进社会治理系统本身所应具有的增加社会稳定和改善社会民生的目标；三是统筹社会治理系统与其它领域治理系统（如经济、生态和政治等）之间的协同关系，共同促进实现人的全面自由发展。归纳起来讲，四省藏区社会治理是一个以人为中心，由人、项目、制度和环境等要素通过相互作用和相互依存关系所组成的有明确目标和效能的复杂系统，该系统具有可持续性和维护社会稳定的属性，能不断促进实现人的全面自由发展的能力，如图3所示。

图3中，人是四省藏区社会治理系统的最重要的组成要素，是四省藏区社会治理的实施主体和主要受益者，主要包括四省藏区内的各族群众和关心支持四省藏区的其它社会各界人士（简称区域外的利益相关者）；项目要素是四省藏区社会治理系统的主要经济来源，主要包括四省藏区内的各类涉及民生的基础设施建设项目和化解社会矛盾与冲突的行动方案；制度要素是四省藏区社会治理系统的主要合法保障资源，主要涉及四省藏区社会治理的各类规范性文件（包括相关法律、政策、项目和资金管理等方面）；环境要素是四省藏区社会治理系统的主要生存资源，主要包括影响和支持四省藏区社会治理系统的除人、项目和制度之外的其它因素之和（包括自然环境、社会结构、发展水平和系统外部影响等）。各种组成要素有不同的属性评价指标，如数量、结构和质量等；同时，各属性之间应建立相互适应与匹配的关系。

四省藏区社会治理由于客观存在的各方力量的非均衡性和短期内的社会稳定目标，所以导致相关决策容易偏向重视项目、制度和环境等组成要素的投入，而事实上难以重视人这个最重要的组成要素。四省藏区传统的社会治理方式主要由政府包揽，区域内各族群众参与社会治理的数量、结构和质量等有明显不足，缺少有效吸引和方便其它社会群体关心、支持和帮助开展社会治理的有效方案和措施。因此，需要按照国家法律法规的要求和社会治理的人本理念，研究四省藏区社会治理系统的优化问题。

四省藏区社会治理系统有特殊的目的性、协调性、整体性和稳定性等要求。从目的性讲，要求有利于促进四省藏区的社会稳定，要求有利于改善当前四省藏区各族群众的社会民生和与之相关联的其它地区各族群众的社会民生。从协调性讲，要求四省藏区社会治理系统内部的组成要素（人、项目、制度与环境）之间的协调性，要求系统功能与组成要素之间的协调性，要求四省藏区内部不同地区之间的协调性。从整体性讲，要求四省藏区社会治理目标局部服从整体，包括四省藏区内部个别地区服从于四省藏区，四省藏区服从于国家战略，要求四省藏区社会治理系统的整体优化效果大于各局部优化效果相加的结果。从稳定性讲，要求四省藏区社会治理系统具有一定的自我适应和调节能力，能够增强本地区或更大范围内的社会稳定性。

本文重点从投入和产出两方面分析促进四省藏区社会治理系统的优化。人本管理理念不仅要求四省藏区社会治理有以人为第一投入要素的理念，而且要求有保障人的各项合法权利的体制机制。虽然人、项目、制度和环境是组成四省藏区社会治理系统的要素，但是这四种要素的投入比例需要根据历史阶段和系统目标而动态调整。从历史经验看，四省藏区难以真正把人作为第一投入要素，这在很大程度上直接影响了社会治理的效果和效率。从要素的能动性角度讲，人、项目、制度和环境等四要素中，只有人的要素具有主观能动性，如果不尊重人的各项合法权利，则不仅会影响人自身作用的发挥，而且在一定程度上还将影响项目、制度和环境这三个要素在系统中发挥作用，进而影响系统的整体效能。人本管理理念不仅要求四省藏区社会治理要以各族群众利益为核心目标，而且还要求在兼顾物质利益和精神利益的基础上，努力扩大满足各族群众的精神需求，及时弥补精神需求这块短板。按照“共建共享”和“兼顾公平”的基本原则，进一步提高四省藏区基本公共服务均等化水平，不仅要求从纵向比较上进一步改善社会民生，而且还要求从横向比较上进一步缩小社会事业的差距。进一步关注四省藏区基层公务员的激励和成长环境，关注四省藏区各族群众的切身利益和其它社会力量的自我实现方面的需要。

四、四省藏区社会治理的对策建议

由于四省藏区自然环境条件艰苦、经济社会发展相对满后。绝对贫困和相对贫困现象引发的社会问题和社会矛盾呈交织状态，所以建立由政府主导和有社会力量广泛参与的社会治理方式显得尤为必要，如图4所示。endprint

借鉴管理学的平衡记分卡理论，即兼顾当前和长远、兼顾所有者和其它利益相关者的思想，从治理目的（利益维度）、治理动力（主体维度）、治理适应（环境维度）和治理持续（学习维度）等四个维度提出四省藏区社会治理系统的对策建议。

（一）利益维度

利益维度主要指四省藏区社会治理系统的主要目的——满足区域内各族群众（受益者和实施者）的现实和发展需要。按照马克思主义人本思想要求，四省藏区面对多目标多约束的复杂社会治理时，逐步提高满足区域内各族群众对“公平正义”“效用最大化”“自我实现”和“全面发展”等不同阶段目标的程度。按照先易后难和保证基础与突出重点相结合的思路，优先满足各族群众对社会治理的“公平正义”和“效用最大化”的现实需要，在此基础上，再关注对各族群众“自我实现”和“全面发展”的需要，持续扩大社会治理的受益者数量。

为提高四省藏区社会治理系统满足各族群众的现实和发展需要，提出以下三点建议：

一是树立社会治理的整体利益观。四省藏区社会治理系统要突破“就藏区治藏族”和“就社会治社会”的局部观限制。虽然藏族和社会是四省藏区社会治理的主体，但是藏族和汉族及其它各民族是“你中有我、我中有你”和“谁也不能离开谁”的民族关系，同时，如本文图2所示引发社会冲突的直接原因是政治、经济、社会和生态等系统之间的不协调关系。在四省藏区区域内扩大各族群众利益的共同点和藏区的整体利益（包括政治、经济、社会和生态等利益），为实现人的全面发展目标奠定更加坚实的群众基础。

二是促进社会力量参与社会治理。四省藏区社会治理不仅仅是党委和政府的事情，尤其是涉及各族群众利益调整和社会规范的问题，有必要通过一定程序向社会公开和采纳群众的合理意见，保证各族群众依法享有知情权和参与权。对此，首先从制度层面设计和规范社会力量参与四省藏区社会治理的正式渠道（如听证会、咨询会和公示制度等）。其次，提高社会力量参与四省藏区社会治理的积极性，通过教育、宣传和深入细致的群众工作，鼓励和引导各族群众积极参与社会治理；最后，进一步提高社会力量参与四省藏区社会治理的有效性，尤其发挥各级人民代表和政协委员在社会治理中的作用，培养选拔各族群众代表全程有效参与四省藏区社会治理过程。

三是客观认识社会冲突的演变过程。通常情况下，社会冲突主要源于社会矛盾，而社会矛盾又主要起源于社会问题。在社会利益冲突、特殊事件驱动和处置时间延误等多因素作用下，社会问题会逐渐演变为社会矛盾，而社会矛盾可能会被少数关键事件迅速激化为社会冲突。当被迫处置严重的社会冲突时，社会治理的成本将大幅度上升，人本管理目标难以有效实现。建议区域内的党委和政府根据国家法律法规要求和社会经济发展水平，积极引导各族群众树立正确的社会利益观，按照中央民族工作会议精神做好各族群众的平常交往交流交融和关怀工作，高度关注社会问题和及时化解社会矛盾，提高处置社会冲突的综合能力。

（二）主体维度

主体维度主要指四省藏区社会治理系统的主要动力——建立调动由政府主导（规划者）和有社会力量广泛参与（新增实施者）社会治理的激励机制。主体维度旨在提高四省藏区社会治理系统的发展动力，核心是做好社会治理规划者和新增实施者的激励工作，即有效满足政府和社会力量这两个动力源需要，而且还要提高两个动力系统之间的协调性。对此，本文分别提出政府部门、社会力量及其耦合激励的建议。

从政府部门讲，关键是基层公务员的有效激励问题。公务员既代表政府履行公共职能和职责，又是社会中的个体成员，因此客观上存在政府职能、职责和个体需要之间的差异，政府职能要求其代表法律、法规或公众的共同利益，同时作为个体来讲，有其合法的个体需要（如报酬和社会地位等），这容易导致个体履行公共职能和职责时的个人偏向；如果制度监督不到位或者受社会不良风气影响，个体有从其履行的公共职能和职责中获取不当利益的机会，这将给社会治理带来不利影响。事实上，随着2014年开始我国经济发展进入新常态，四省藏区部分地区的产业受到一定程度的冲击，区域内居民收入水平受到影响。同时，基层公务员的工作和生活压力进一步增大，如果不能有效激励基层公务员，不仅不符合人本管理思想要求，而且还会影响四省藏区社会治理的实施效果。因此，制度化地提高基层公务员的工资福利待遇和拓宽职业发展空间是紧迫的现实需要。

对于社会力量而言，关键是识别对四省藏区社会问题和社会矛盾的支持者、观望者和反对者，并且尽量增加支持者数量和减少反对者数量。对社会矛盾（事项）分别按照紧迫性和重要性进行“高、低”分类，按照“紧迫性——重要性”都就高的原则，优先选择“紧迫性和重要性都高”的事项，其次选择“紧迫性高但重要性低”或者“紧迫性低但重要性高”的事项，最后选择“紧迫性和重要性都低”的事项。在此基础上，须细化优先行动事件的各利益相关者和界定态度类型（如支持、观望或反对）；分析各利益相关者的关键需要，确定其支持或反对的主要原因；通过有效满足利益相关者的关键需要，扩大社会治理的支持者数量和减少反对者数量，进一步调动社会力量积极参加和支持四省藏区社会治理。

关于四省藏區社会治理系统中的耦合激励问题及对策。由于四省藏区的特殊性，政府部门和社会力量在社会治理中的地位、责任和作用不相同，需要明确的是，政府部门作为规划者居主导地位，社会力量是新增的实施者，处于从属地位。因为政府和社会力量的价值标准和利益诉求不完全相同，由此可能引起两者在社会治理系统中的不协调问题，如政府需要处理某个地方的社会冲突，则自然会要求更大范围或甚至整个社会的公共管理趋向严格，有可能导致局部社会发展暂时减缓；社会力量呈分散状态，更愿意兼顾自身局部所在的社会稳定和社会发展。因此，需要协调政府与社会力量之间因职责分工不同而产生的分歧。对此，提出四省藏区社会治理的耦合激励对策：政府提高社会治理的透明度，获得更多社会力量的理解和支持；通过扩大利益相关者群体增加政府与社会力量之间的利益交汇点。endprint

（三）环境维度

环境维度主要指四省藏区社会治理系统的适应能力——主动适应自然环境和社会环境的综合作用。自然环境相对于全国范围来讲，四省藏区的自然环境条件比较艰苦；作为我国长江、黄河和澜沧江等三条主要江河的发源地，面临艰巨的生态环境保护和社会民生改善的双重任务；从社会环境讲，四省藏区社会治理系统面临政治（P）、经济（E）、社会（S）和技术（T）（简称PEST分析）的挑战和机遇。

在生态环境保护和基础设施建设与改造方面，以“退耕还林”“退牧还草”和“牧民定居”为代表工程，实施了大量富有成效的扶贫攻坚政策，取了令人瞩目的“山更青、草更多、水更绿”的成绩。但是相对于内地，尤其是平原地区讲，四省藏区仍然面临持续性的生态环境保护压力。四省藏区的城市基础设施总体偏弱，特别是农村和牧区的基础设施比较落后，缺少合理的整体规划，城市基础设施建设主要依赖国家扶贫项目，导致在一些县城道路反复出现“修了挖、挖了修”（如供水、污水、供暖、电力和通讯等项目交错施工），一些群众由于不知其中事由，对此意见较大。由于缺乏专业技术人才和持续的资金支持，四省藏区的基础设施建设存在“重建设、轻使用和难维护”的现象，尤其是学校、医院和社区公共服务场所，建设之初效果确实很好，成为样板工程，但是投入使用之后通常又面临缺少使用人才和维护资金的困难，使用效率低，浪费现象比较严重。

针对四省藏区在生态环境保护和基础设施建设与改造方面的问题，笔者提出三点对策建议：

一是落实生态补偿政策。实践证明，生态补偿政策不仅对改善和保护我国重要生态屏障具有十分重要的意义，而且也是社会公平正义的具体体现。生态补偿是四省藏区家牧民家庭的重要收入来源，也是稳定农牧区的基础性政策。建议按照《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）落实各项政策要求，形成多元化补偿方式，切实提高四省藏区农牧民经济收入。

二是整体规划分步实施。建议地方政府做好四省藏区的城市和区域发展的规划编制，国家层面优先支持四省藏区的整体基础设施建设，重点优先支持区域内的骨干基础设施建设，按照“同时设计、同时施工和同时投产”的基本要求开展新建和改建基础设施项目，避免区域内多种道路反复被“挖、修”的不好现象。

三是资金保障与跟踪考核。对四省藏区的新建和扩建基础设施项目，建立资金保障和跟踪考核制度，在项目资金预算中列支未来一定时期的使用和维修费用，在对地方政府的考核中增加基础设施项目的使用绩效。着重解决各类基础设施项目存在“重建设、轻使用、轻维护”的不良现象。

基于PEST分析，国家政治（P）因素完全有利于四省藏区转变社会治理理念；经济（E）因素中，总体来讲有利因素多于不利因素；需要重点指出的是，社会观念（S）中的“城市化”和“不输在起跑线”等因素，对四省藏区社会治理有不利影响，现在很多出生于四省藏区的年青人，在父辈支持和自己要求下，选择离开了四省藏区；加之大学生毕业生和其它青年人要进入四省藏区工作面临实际困难，如公务员要求的“逢进必考”“语言障碍”和“生活困难”等。四省藏区将面临人才匮乏的问题，要重视民族地区双语司法等人才队伍建设[23]（P.56-65）。技术因素（T），尤其是现代信息技术对四省藏区社会治理具有双重作用，一方面有助于传播社会正能量，如生活中的电视、电话和网络等能显著地提高四省藏区各族群众的日常生活质量和学习工作效率，使其紧跟时代朝流和现代社会价值观念；另一方面，由于互联网络空间秩序维护的复杂性和困难性，互联网不良信息的快速传播和可能在人群之间形成不良的相互影响，这对四省藏区社会治理是一个严峻考验。

四省藏区引进人才、使用人才和留住人才是一项紧迫而重要的系统工程。这不仅仅是为了提高社会治理效果，而且更是为了未来事业发展。对此，提出改善社会环境的两点建议：

一是进一步营造重视人才和尊重知识的良好氛围。影响四省藏区发展和社会治理的关键因素是人才和知识，但是区域内关于重视人才和尊重知识的氛围发展不均衡。随着全球知识经济快速发展和在国家大力鼓励创新创业的背景下，人才工作已经不能停留在传统的“文件”或“口头”重视上，现在更需要“真金白银”的政策和及时兑现（如包括事业平台、经济待遇和项目资金等）。因此，建议四省藏区在国家支持下，从有利于事业长远发展和提高社会治理的实际效果，提供更加系统化和有吸引力的多种人才支持项目，进一步积极营造更加重视人才和尊重知识的良好氛围。

二是人才柔性引进和有效使用策略。目前四省藏区面临人才引进难的实际状况，尤其在短期内更不可能较大规模地引进高层次人才。因此，需要寻求人才，特别是高层次人才的柔性引进和有效发挥作用的途径，即不求人事关系所有，但求解决问题所用。通过梳理四省藏区经济社会发展过程中面临的主要问题和关键技术，采取“联合开发”和“委托开发”等方式，充分利用高层人才及其团队的专业知识和研究能力，请求其帮助解决问题，提供关键技术和帮助培养更多本土人才。

（四）学习维度

学习策略主要指四省藏区社会治理系统的持续能力——促进四省藏区社会治理系统保持长期优势的能力。学习能力是持续提高四省藏区社会治理系统的重要措施，其核心是根据四省藏区经济社会發展需要，从民族教育角度是“打牢各族师生中华民族共同体思想基础”③；从社会角度是进一步转变政府和社会力量的观念、思维和提高适应新形势和新发展的要求，为四省藏区社会治理系统创造有利于实现人本管理思想要求的学习环境。

学习本身要求具有广泛性，任何组织和个人都需要不断加强学习，“学以致用”和“书到用时方恨少”都说明学习实践和学习内容的重要性。四省藏区社会治理系统的学习是一种广义上的学习，基本要求主要有两方面：一是结果导向，通过媒体宣传、子女学校教育和单位学习等多种途径，对社会治理典型事件的分析与引导，增强各族群众的法律意识和对社会共同价值的认同感；二是效率导向，进一步改进学习形式和方法，通过寓教于乐和喜闻乐见的形式，循序渐进和耐心细致的方法，充分考虑各族群众的实际接受程度和生活习俗，提高学习的实际效果。endprint

对于政府部门的学习策略讲，主要深入学习贯彻中央治国理政的新理念、“四个全面”战略布局、“五大发展理念”和适应国家治理能力现代化要求，以系统化提高政府相关部门“前馈控制能力”[24]（P.20）为重点。首先，要求建立法治思维，要求四省藏区严格按照国家法律法规和政策开展社会治理工作，正如“法无授权不可为”。其次，转变政府包揽社会治理模式，政府的重点工作是治理规划（前馈控制的关键）和过程服务、应急处理以及事后监督等，有效调动社会力量参与社会治理。第三，善于分析和判断四省藏区社会治理面临的新形势和新要求，包括经济发展新常态、互联网+条件下的自媒体和新生代群体对社会治理的正反两方面的影响。最后，主动营造学习和调研氛围，从理论和实践上深入研究四省藏区社会治理问题，引导和带动社会力量学习和参与研究四省藏区社会治理课题。

对于社会力量的学习策略，主要是提高各族群众的基本素质、法律意识、责任意识和共同价值观。首先，针对四省藏区各族群众，主要通过政府引导、典型学习和自觉认同，进一步提高公民素质和文化素质，逐步改变不良的生产生活方式；进一步提高公民的学法、知法和守法的法律意识；按照“共建共享”提高社会治理的“主人翁”责任意识；树立“民族团结一家亲”和促进各民族相互嵌入式发展的价值观。其次，针对关心和支持四省藏区发展的社会各界，加大普及关于我国民族理论与政策的范围和力度，尊重各民族的生产生活习俗，遵守民族区域自治等法律法规。最后，为社会各界深入藏区旅游、调研和考察提供更方便和更安全的保障，帮助其加强对藏区经济社会发展现状和问题的全面了解，增加民族團结和社会帮扶的自觉意识，提高社会力量支持四省藏区社会治理系统的针对性和实际效果。

五、结语

随着我国日渐临近全面建成小康社会，四省藏区各族群众的生活水平普遍持续提高，四省藏区过去长期难以解决的一些社会问题，如义务教育、社会福利和生态保护等投入不足问题现正逐步得到基本解决。与此同时，四省藏区社会治理又面临新问题和新形势，如医疗、社会公平和社会服务等社会问题成为各族群众的重点需要和社会的关注焦点。根据四省藏区发展面临的新形势和新任务，需要转变传统的社会治理方式，从偏向维护社会稳定的物本管理逐步转向偏向促进人全面发展的人本管理。本文提出基于人本管理的四省藏区社会治理理念、系统观和对策建议，主要以马克思人本管理思想为宏观指导，结合本区域发展实际，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和国家社会治理能力现代化的要求，平衡生态环境保护、促进经济发展和改善民生需要相结合，逐步实现区域内人的全面自由发展目标。四省藏区社会治理是一项政策强、涉及面广、问题复杂和影响深远的复杂社会系统工程，需进一步从法律、政策、教育和利益分配等多方面研究优化社会治理模式的长效机制，需进一步提高四省藏区社会治理工程的社会满意程度和服务国家发展战略的能力。④

注释：

①参见《中华人民共和国行政区划简册（2015）》，中国地图出版社，2015年版，第217-218页、220-221页。

②参见中国2010年人口普查资料，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexce.htm。

③参见《国务院关于加快发展民族教育的决定》（国发〔2015〕46号），中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/17/content_10097.htm。

④本文相关建议获得四川省民族宗教委采纳。

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