浅谈PPP模式

罗伟

一、PPP模式的概念和含义

PPP模式（Private-Public-Partnership），即公私合营，是指为了提供某种公共物品或服务，政府公共部门和私人部门之间建立的合作关系。这种关系一般以特许权协议为基础。此种合作模式下，公共部门与私人部门共担风险、共享收益。

二、PPP模式的历史与发展

1.PPP在国外

（1）早在1782年，法国Perrier兄弟建设、运营自来水公司，就运用了PPP模式；

（2）最早提出PPP的是1982年的英国政府，当时是指政府通过协议授权私人部门建设、运营或管理公共基础设施，并提供公共服务；

（3）20世纪90年代，PPP模式在西方尤其是欧洲流行起来；

（4）现在PPP市场较为发达的有美国、英国、德国、澳大利亚等。

2.PPP在中國

（1）起步阶段（1985年-1994年）：BOT、BT试点项目；

（2）市场推广阶段（1995年-2008年）：以BOT为主，电力、自来水、污水等项目；

（3）暂时停滞期（2008年-2009年）：08年四万亿刺激，地方政府更多依靠地方债务融资，PPP模式受阻；

（4）发展新阶段（2010年-现在）：债务问题日趋严重，中央政府力推PPP，减轻政府举债压力。

三、PPP模式的分类

PPP模式有广义和狭义的分类。

1.广义：政府公共部门和私人部门之间的所有合作都可称为PPP。要且只要存在公共部门和私人部门的合作，不论合作阶段、合作形式，都可以称为广义 PPP模式。广义PPP模式又可细分为外包类、特许经营类和私有化类三种类型。

（1）外包类是指政府作为投资主体，私人部门只负责项目中工程建设、管理维护设施等部分事务，这类项目一般由政府付费，政府承担的风险较大。

（2）特许经营类则需要私人部门参与投资，并与公共部门按照约定风险共担、收益共享。该类项目一般由使用者付费加政府可行性缺口补助结合的方式实现收益。由于有使用者付费部分，对项目公司的运营管理能力提出了更高的要求。

（3）私有化类项目是指全部投资都由私人部门负责，投资收益也全部通过运营收入实现。私人部门承担了全部投资，因此该类项目中私人部门承担的风险较大。

2.狭义的PPP模式指的是一种项目融资模式。公共部门和私人部门会签订完整的合同，约定好整个项目过程中涉及到的投、建、管、退等各种事宜。参与各方自始共担风险并分享收益。公共部门利用私人部门的投资建设和高效管理，减少总成本并增加公共产品或服务的供给。私人部门则由于有了公共部门兜底保证了其投资回报。

四、PPP模式兴起的背景

1.政府融资受阻。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确指出，政府债务将不得通过平台公司举债，平台公司债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借款谁归还，自己承担风险。这影响了政府平台公司举债投资项目，但很多项目建设又十分必要，政府于是开始大力推行PPP模式投资建设该类项目，为社会提供公共产品或服务。

2.PPP模式优势。

（1）政府财政支出压力减小。PPP模式将政府直接全额投资项目变为分几十年运营期进行政府付费，大大减少了政府前期投入，减轻了政府财政压力。同时，由于不再完全是政府付费，还加入了使用者付费部分，减少了政府支出。

（2）项目风险分配得到优化。以前全部由政府投资建设的项目，现在变为和社会资本合作，共担风险。政府相应承担的风险降低。

（3）引入相关行业的社会资本合作，提高了效率和运营水平。项目公司本身运营能力和盈利能力增加，在相同投入下能更好的提供公共产品或服务，增加社会总福利。

五、PPP融资模式

PPP项目由于投资额大，投资周期长，融资能力强弱对项目本身能否成功影响巨大。

1.项目总投资构成：现行项目总投资一般由资本金投入和项目融资两部分构成。

（1）资本金投入一般为项目总投入的20%-30%，由政府方（5%-10%）、社会资本方（90%-95%）共同出资；资本金部分可全部作为项目公司注册资本金，也可部分进入资本公积。

（2）社会资本方一般由运营方、承建方、产业基金等构成，具体出资比例根据社会资本方的牵头人实际情况确定，也可由牵头人一方出资。但若需要资本金部分放杠杆，即引入产业基金，则此时一般需要牵头方做兜底。

（3）项目融资部分一般由项目公司向银行等融资。

2.影响PPP项目融资的因素

（1）资本金部分融资受到社会资本方担保能力的影响。资本金部分由于属于对项目公司的股权投资，风险较大。在融资时，产业基金会要求社会资本方提供兜底。社会资本方的实力和提供的兜底条件会在很大程度上影响融资能否成功及融资金额、成本、期限等。

（2）项目融资部分受到当地政府财政实力的影响。财政实力强的省级或地级市融资较容易，而财政实力弱的县等融资则十分困难。若项目所处地域财政实力较弱，则项目公司直接融资会受阻，此时需补充担保措施，如项目公司的社会资本方股东提供担保。

（3）项目本身的模式会影响融资。项目的行业、运营、是否关乎民生、现金流是否充分等都会影响融资。现行项目的最终付费模式分为三类，分别为政府付费、使用者付费、使用者付费+政府可行性缺口补助。若是使用者付费，则项目本身会当成一个纯运营项目考量，则其未来预期的现金流将及其重要，是金融机构是否提供融资的关键。若是政府付费，则多考量当地政府的财政实力和政府信用。若是使用者付费+政府可行性缺口补助，则会将两部分的影响综合考虑。

六、PPP项目实施步奏

PPP项目一般分为五步，具体如下：

1.项目识别：包括项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力评估。经过这个阶段，对项目进行初步筛选，对不符合PPP模式要求的项目排除在外，符合要求的项目进入下一阶段。

2.项目准备：包括管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核。该阶段主要是政府主导部门和设计单位、咨询单位等合作编制实施方案，以及后续政府部门审核通过。

3.项目采购：包括资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。该阶段主要是寻找合适的社会资本方，以及与之谈判和签署合同。

4.项目实施：包括项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估等。主要是政府代表与社会资本方合作成立项目公司，负责实施项目融资、建设并进行项目运营，政府方要在这一过程中负责监测和评估。

5.项目移交：包括移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。项目运营期结束后，将按照合同约定移交给政府相关部门。涉及到绩效评价，根据评价结果支付绩效部分费用，并最终完成资产交割。

七、PPP模式前景

当前大背景下，要发展经济，需要三驾马车“投资、消费、出口”的牵引。国际大环境决定了大力发展出口已经受限，而国民经济发展水平又在一定程度上决定了当前国民的消费水平，投资仍是国内经济发展的重要引擎。但地方政府负债高企，继续过去的平台公司融资、建设，政府财政兜底的方式已难以为继且风险激增。此时，引入社会资本，共同承担投资、分担风险，为社会提供产品和服务，则为相关项目打开了一扇窗。

从政府的相关政策文件，无论是43号文，还是50号文、87号文，都在进一步规范地方政府举债融资行为，并且大力支持发展PPP模式，可以说PPP模式不论从本身的优势还是国家政策上来说，都将继续得到大力发展。