试论我国民事公益诉讼制度构建

朱晓红

摘要：民事公益诉讼制度在国外的发展已经比较成熟，但在我国却起步较晚。虽然近年来人们越来越关注对公共利益的保护，但是由于立法的缺失和司法救济制度的不完备使得通过诉讼途径保护公共利益的目标无法实现。2012年民事诉讼法修改后新增了公益诉讼条款，从立法上确认了公益诉讼，本文以本次民事诉讼法的修改为契机，对我国民事公益诉讼制度的構建提出具体设想。

关键词：民事公益诉讼；民事公益诉讼制度；问题；建构

引言

随着社会经济的快速发展，人们在享受市场经济带给私人利益的同时却忽视了不合理的经济结构与发展模式给公共利益带来的损害，社会上危害社会公共利益的情况越来越严重，如国有资产流失、环境污染、侵害消费者权益、产品质量问题等。因此，构建一个符合中国国情，可以操作又行之有效的民事公益诉讼制度具有十分重要的理论意义和实践意义。

1民事公益诉讼概述

民事公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体或者公民个人根据法律法规的授权，对已经损害或可能损害社会公共利益的民事违法行为向法院提起民事诉讼，追究违法行为并保护公共利益的一种法律制度。作为公益诉讼的一种，民事公益诉讼虽然在某些方面突破了传统民事诉讼的规定，例如不再要求起诉人必须具有直接的利害关系等，但是其性质仍为民事诉讼，所以仍被冠以“民事”二字。当事人诉讼地位平等、以维护民事权益为基本内容、当事人承担的责任主要是民事责任等表现表明了民事公益诉讼仍符合民事诉讼的一般特征，遵循民事诉讼的基本原则，适用民事诉讼法的一般制度规则。

2我国现行民事公益诉讼制度存在问题

2.1立法过于原则不具实践操作性

新民事诉讼法对公益诉讼的规定只有一个条款，倾向于先解决瓶颈问题，只规定了公益诉讼的受案范围和原告资格两个问题，且这两个问题都规定的过于保守和原则，具有一定的模糊性，实践操作性不强。例如，本条中规定的公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，将公益诉讼的原告范围指向了其他法律，那么，究竟哪些法律可以作出规定呢？这里的“法律”是仅指立法机关制定颁布的狭义的法律，还是指也包括有法律效力的解释及行政机关制定的规范性文件的广义的法律呢？同样的，什么是“公共利益”？何为“众多消费者”？这些问题都没有一个明确的标准。在实践中，有些情况比较好判断，而有些则处于边缘地带，如果不在规定中进一步明确，将导致法院在适用时无所适从。

2.2公益诉讼的管辖法院尚未明确

新民事诉讼法将有关公益诉讼的条款置于第一编“总则”中的第五章“诉讼参加人”之中，并没有将其作为一个独立的诉讼程序，也没有对民事公益诉讼的管辖范围作出特别规定，那么，公益诉讼是否就肯定适用民事诉讼法中有关管辖的规定？对于这个问题，法律并没有给出一个明确的答案。再加上民事公益诉讼与其他民事诉讼相比具有案件涉及面广，影响重大、案情复杂等特殊性，出于更好地保护公共利益的需要，有必要对民事公益诉讼的管辖作出专门的规定，从立法上明确公益诉讼案件是否需要提高一审管辖法院级别，或规定由专门法院来进行集中管辖，以确保公益诉讼案件能够得到充分的落实。

2.3公益诉讼起诉主体范围过于狭窄

修改后的新民事诉讼法规定“法律规定的机关和有关组织”可以提起公益诉讼，突破了原先原告必须与案件有直接利害关系的规定，是一个重大的飞跃。但是这里的“有关”二字还是在一定程度上限定了公益诉讼起诉主体的范围，对于何为“有关”，法律上并没有作出明确的界定，哪些组织有资格提起公益诉讼依然处于一个模糊的状态。这种模糊的立法模式，有提高民事公益诉讼立案门槛之嫌，在某种程度上成为启动民事公益诉讼的法律障碍。另外，这次民诉法的修改依然把公民排除在公益诉讼的起诉主体之外，严重影响了公众维护社会公共利益的热情。如果公共利益遭到损害时，法律规定的机关、有关组织并没有主动提起诉讼，那么就有可能会产生因无人起诉而导致民事公益诉讼根本无法启动的问题，被侵害的公共利益将不能得到救济。公益诉讼是离不开公民的广泛参与的，它的核心价值与使命都在于维护公共利益，无论是个人还是社会组织都是推动公益诉讼发展的重要力量。与美国公益诉讼中的“私人检察官制度”相比，我国民事公益诉讼将个人排除在外的做法可以说是立法上的一个缺憾。

3我国民事公益诉讼制度建构

3.1扩大起诉主体的范围

诉讼的启动是通过原告提起诉请开始的，起诉人是否适格是诉讼能否启动的关键，因此原告资格问题是民事公益诉讼制度建立所要解决的首要问题。新民诉法第55条将民事公益诉讼的起诉主体规定为“法律规定的机关和有关组织”，不再强调起诉主体与案件间的“直接利害关系”，可以看做是对传统诉权理论的一个重大突破，但是令人感到遗憾的是该条规定依然没有将公民纳入公益诉讼起诉主体的范围之中。纵观各国公益诉讼的立法，虽然各有不同，但是放宽民事公益诉讼主体资格俨然已经成为一个共通点。即单一化的设计不利于形成全方位的公益保护机制，要想实现保护公益的目的，有效地纠正公共性违法行为，我们必须结合我国客观实际的需要，在借鉴国外成功经验的基础上，让国家机关、有关组织、公民个人都拥有公益诉权，充分发挥各自的诉讼优势，弥补彼此的不足，形成强大的诉讼合力，建立起多元化的民事公益诉讼原告资格制度。

3.2明确民事公益诉讼适用范围

新的民诉法考虑到在我国公益诉讼制度尚处于初步建立阶段，只是简单列举了“污染环境、侵害众多消费者合法权益”这两类急需通过司法途径获得救济的情形，因为在现实中这两类案件对社会公共利益的损害较为严重，然后再以兜底条款的形式赋予了法官较大的自由裁量权来鉴别是否符合公共利益。为避免“公益”外延的模糊性，同时也为了适用今后公益诉讼制度发展的需要，公益诉讼的适用范围需进一步扩大。

首先，确定标准。民事公益诉讼案件范围的大小直接影响到当事人参与民事公益诉讼领域的广度和深度。为了更好的保护和实现公益诉权，协调好该诉权与法院审判权的关系，有必要将公益诉讼的适用范围限定在明确的法律规定中。除了“排除私益”的标准外，侵害公益的行为对社会的危害程度以及该案件对公益诉讼需求的程度也是我们应当考量的标准。总的来说，只有在两种情况下才能启动民事公益诉讼程序来维护公共利益，一是已穷尽其他救济方法或其他救济方式无效果时；二是只有通过民事公益诉讼来维护才最优越时。这是界定需要民事公益诉讼来维护的公共利益的范围时必须把握一个原则。

其次，具体类型。鉴于我国民事公益诉讼尚处于初步探索阶段，结合我国司法资源和司法能力有限的实际情况，我们应当对民事公益诉讼适用范围的确定持较为审慎的态度，不宜过于盲目宽泛，但是新民訴法仅将保护范围限定在污染环境和侵害众多消费者合法权益两个领域也是远远不够的，因此，我国有必要将以下几种情况也应当纳入到法律保护的范围中：（1）国有资产流失案件；（2）反垄断案件；（3）其他侵害公共利益的行为，特别是针对一些弱势群体的，包括特定人群的基本权利保障（如妇女、儿童、老人的合法权益，残疾人的合法权益，农民工权利保障，劳动者基本权利保障）和销售范围广泛而受害人数无法确定的案件（如产品缺陷，食品、药品安全等）。

3.3起诉主体应有先后之分

鉴于检察机关、社会团体和公民都有提起民事公益诉讼的资格，那么在实践中就有可能产生多个起诉主体同时提起诉讼的情况，当公益诉讼主体发生竞合时该如何处理需要引起大家的注意。民事公益诉讼与民事私益诉讼相比需要投入更多的精力和成本，同时也对起诉主体有更高的技术和专业知识要求，一般公民和团体往往难以应付处于强势地位的诉讼对象。因此民事公益诉讼的启动不宜采取机关与组织、公民平行诉讼的形式，应当有先后顺序之分。

对于国有资产流失案件建议先由检察机关提起诉讼为宜。因为国有资产流失案件的加害方通常是实力强大的大型国有企业，有时甚至有行政机关参与其中，一般公民和有关组织往往处于弱势地位，无法与之抗衡。而检察机关本身就代表国家行使监督权，有义务保护国有资产不被侵占，而且就诉讼能力而言，检察机关无论在法律熟悉程度还是调查取证技能方面都要比组织和个人略胜一筹。

对于其他类型的公益诉讼案件建议采取先组织后检察机关的方式。即当有关组织怠于行使或者难以行使相应的起诉权，在其他特定条件满足时，可以通过申请或者以法律规定，由检察机关行使该权利。这样规定的原因在于社会组织尤其是具有公益性质的专业化社会组织，在专业知识和信息收集方面更有优势，由相应的专业化组织提起公益诉讼也更具有针对性。例如，我国的消费者协会在保护消费者合法权益的领域已相当有经验，也曾尝试提起过公益诉讼。而且，检察机关在司法系统中的主要角色依然是监督者，在短时间内提起公益诉讼尚不会成为其工作重心，其依然充当司法救济途径的最后屏障较为妥当，因为这既是诉讼权让渡的理论需要，也是司法最终保障的必然要求。就我国公民可以提起的民事公益诉讼案件范围，考虑到我国目前的司法环境和司法能力，应当遵循密切联系原则、胜任原则和循序渐进原则的要求，将其限定在环境保护案件和消费者权益保护案件两类较为合适。

结束语

公益诉讼制度符合司法规律，顺应时代要求，是民事诉讼制度不可或缺的组成部分，它对于完善我国司法制度，维护国家和社会的公共利益，提高公众法律意识和推进我国法治建设具有非常重要的作用。修改后的新民事诉讼法以法律的形式对公益诉讼予以了明确，标志了我国公益诉讼制度的正式确立，可以说是我国公益诉讼制度的“破冰”之举，是我国民主法治建设发展中的大事，对于维护公共权益具有重大深远意义。

参考文献：

[1]罗丽.我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策[J].中国法学，2017，（03）：244-266.

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